第四章 選擇新法（1102—1108）
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夫擅殺生之謂王，能利害之謂王，何格令之有？臣強之漸，不可不戒。
自今應有特旨處分，間有利害，明具論奏，虛心以聽。
如或以常法沮格不行，以大不恭論。
——1106年徽宗的诏書 在中國的整個曆史長河中，人們通常将宋朝視為一個帝王與文人精英都獲得了更多權力的時期。
在這段時期，皇帝變得更加獨裁，他們将更多的權力集中在自己手中，對下屬官員的授權也更少。
同時，通過競争性的科舉制度獲得晉升的士大夫精英階層也逐漸形成，他們的精神面貌和價值觀都在儒家的重振過程中進一步加強。
在劉子健（JamesLiu）看來，統治者的獨裁和官員的黨争在相互作用下不斷加劇：“官僚機構中的權力之争越是激烈，他們可能就越是要依賴于皇帝的支持，或是被宮廷内皇帝身邊的人玩弄于股掌，而這反過來又助長了獨裁主義的滋生，無論他們是有意為之還是為環境所迫。
”［1］他認為，專制主義的一個重要特點就是對持異議者的鎮壓：“當獨裁者或成為獨裁者代理人的某位顯赫大臣手握大權，開始壓制甚至鎮壓持反對意見的官員、已不在官僚機構中的知識分子，以及表達強烈信念的學者，這時獨裁主義就升級為專制主義。
”［2］ 近年來，學者們開始質疑宋朝皇帝是獨裁者這一觀點。
王瑞來強調了政府體制可能對皇帝權力産生限制的方式，皇帝受到這種體制的制約，擁有的更多是象征性的權力，而非管理實權。
［3］思想史家認為，宋代儒學并沒有給皇帝的專制權力提供什麼依據，而是捍衛了讀書人的至高無上；真理的權威隻存在于儒家經典中，士大夫階層才是傳統經典的權威解釋者，而不是皇帝。
因此，在這一時期，很多儒家話語中都能看到限制皇權的思想。
［4］ 那麼，徽宗在這個結構中處于什麼位置呢？與宋太宗、宋神宗和宋孝宗這些努力鞏固加強皇權的皇帝不同，徽宗并未被視為宋朝最強勢的皇帝之一。
然而，蔡京作為皇帝的代理人，顯然應被歸為獨裁者。
蔡京在政府掌權時間超過十五年之久，在打壓異議者方面成效尤為顯著。
從1102年到1104年，他公布了一系列黑名單，最後将309名官員列為奸黨。
名單上的官員如果已經去世，會被剝奪谥号；如果尚且在世，則要貶逐出京，而且沒有資格再進入官府任職。
對于保守派而言，這種做法非常過分，已超出可接受的政治行為範疇。
本章将直接面對獨裁的問題。
我們将仔細審視蔡京在任期前幾年采取的措施，尤其那些可以被認為是加強統治者及其代理人權力的措施。
除了開列黑名單，他采取的措施還包括擴大政府的學校制度，目的是加強思想意識的一緻，建議皇帝下達禦筆手诏，而不是由大臣代為處理。
如果仔細分析，徽宗的例子似乎支持了一種觀點，即皇帝采取獨裁行動的能力受到了限制。
無論徽宗多麼希望自己的命令被服從，但他發現，通過發布命令就能夠實現的目标是極其有限的，哪怕是那些顯而易見的目标。
他希望明确列出不希望留在自己政府中的官員，但這些努力基本上事與願違。
在發布最終黑名單後不到一年，徽宗就開始逐步取消正式制裁。
士大夫精英階層從未喪失過質疑皇帝決定的能力，事實上，正是他們迫使皇帝做出了讓步。
蔡京擔任宰相 在宋朝，共同治理政府是一種理想，至少士大夫階層持有這種觀點。
皇帝應當與二府大臣分享權力，不要讓任何一位大臣主宰政府，同時，獨立的禦史台和谏院也應當對皇帝和大臣起到制衡的作用。
然而，在現實生活中，允許各種聲音暢所欲言常常會導緻敵意與僵局。
因此，大多數皇帝在某個時期都會讓一名大臣掌管大權，然後年複一年地把他留在那個位置上。
宋朝早年的宰臣包括真宗時的王旦、仁宗時期的呂夷簡、仁宗和英宗時的韓琦、神宗時的王安石，以及哲宗時的章惇。
這些位高權重的宰相都有各自的批評者，而曆史常常反映了這些批評者的觀點。
蔡涵墨指出，有關蔡京的曆史記載肯定受到了批評者的影響。
［5］蔡京的文集沒有保存下來，而《宋史·蔡京傳》則是根據彈劾他的奏疏撰寫的，因此，要了解蔡京在徽宗生活中扮演的角色，就要仔細分析那些通常帶有偏見的證據。
在徽宗即位的當天，蔡京起草了哲宗将皇位傳給徽宗的遺诏，從那時起，蔡京就已成為徽宗故事中的一個角色。
徽宗在位初年，曾布和韓宗彥曾想将蔡京貶逐出京，但向太後希望留下他，纂修神宗朝的國史。
直到1100年十月，他們才找到機會将蔡京貶至州郡任職。
十七個月後，也就是1102年三月，蔡京被召回京師重新起用，再次擔任翰林學士承旨，負責纂修國史。
次月，即四月初十，蔡京被召入觐，但他與徽宗讨論的記錄都沒有留存下來。
之後的一個月内，韓忠彥被罷去宰相之職。
蔡京在數周後升為尚書左丞，成為一名宰輔。
又過了數周，六月初八，殿中侍禦史錢遹彈劾曾布，指責他對改革事業不忠誠，偏愛朋友并私其所親，與當時名聲掃地的韓忠彥和李清臣是同黨。
“為臣不忠，莫大于此。
”當時正好出現了日食、地震和彗星，這些都成為證據，充分說明上天與神靈對任用曾布非常生氣。
不出所料，曾布向皇帝請求告退，并很快獲得皇帝的準允。
和此前的章惇一樣，曾布剛開始被貶為比較體面的州級官職，但在随後的幾年，他一再落職被貶逐。
［6］ 在韓忠彥和曾布都被貶出尚書省後，1102年七月初五，蔡京升任次相，七個月後又升任首相。
［7］于是，在此後的十八年中，蔡京多次被貶職後又升遷，斷斷續續地成為主宰朝廷的人物。
由于蔡京在徽宗朝中的影響力很大，關于當初是誰将他引薦給徽宗的，說法不一。
有種說法是韓忠彥推薦了他，想以此掣肘曾布；韓忠彥感覺曾布的影響力過大，希望找一位比曾布更強硬的改革派，制約其勢力。
另一種說法則認為，範緻虛和道士徐知常在宮妾、妃嫔面前稱譽蔡京，制造對蔡京有利的輿論，因此她們向徽宗推薦了蔡京。
［8］根據1172年的一本著作記載，曾布在無意中促成了這件事，因為他将鄧洵武所繪的一幅圖表《愛莫助之圖》轉呈給徽宗。
這幅圖的一邊列出了與新政有關的紹述派官員，另一邊則列出與他們抗衡的元祐派官員。
圖上共有七欄，每欄代表一個主要的政府機構，分别列出紹述派與元祐派兩大陣營中能在這些機構任職的人。
在改革派的一邊僅列出了很少的人選，其中包括溫益、趙挺之、範緻虛、王能甫和錢遹，但在保守派一邊，卻有文武大臣百餘人，表明這兩派力量不均衡。
鄧洵武在宰相職位候選人的改革派一邊寫下了一個人的名字，卻用紙條遮住。
曾布将這份圖表呈遞給徽宗時，徽宗揭去紙條後看到了蔡京的名字。
據說，徽宗當時就決心起用蔡京為三省宰輔。
［9］ 《宋史》中對上述故事也有簡短記載，除此之外還記錄，徽宗在下诏任命蔡京取代曾布職位的當天，他将蔡京傳到延和殿，賜座，然後說：“神宗創法立制，先帝繼之，兩遭變更，國是未定。
朕欲上述父兄之志，卿何以教之？”據記載，蔡京叩頭謝恩，表示願效死力來實現這些目标。
［10］ 相比蔡京如何踏入兩府，更重要的一個問題是，蔡京進入那裡後發生了哪些事情？蔡京任宰相的第一年，推行了一系列雄心勃勃的大政措施，對教育、國用和宗室進行改革。
蔡京也許在升遷起用之前就已經和徽宗商量過這些舉措，因為他任相後迅速推出了詳細方案。
而且，這些改革舉措也與蔡京有着密切聯系：蔡京一上任，這些舉措即獲推行；蔡京一旦貶逐出朝廷，這些改革舉措随即停止；在蔡京又再次啟用、回到朝中後，改革舉措又重新獲得啟動；而當蔡京于1120年辭官告退時，這些大政舉措就永久廢除了。
［11］因此，雖然徽宗本人也完全信服這些舉措的價值，我們還是應當将之歸結到蔡京身上。
蔡京升任左仆射幾個月後，孟皇後複位的決定也被逆轉，孟皇後又重新被送回道宮。
［12］向太後曾經強烈要求孟太後複位，但此時她已不在人世。
那麼，到底是徽宗還是蔡京要如此急切地恢複哲宗原來的決定呢？在這個問題上，沒有留下多少相關的資料。
對徽宗來說，蔡京是一名非常高效的行政管理者。
蔡京能夠從禀告給皇上的大量問題中迅速厘清頭緒，找出其中的重要問題，并提出相應的建議。
他多次試圖理順政府職能，将有效的措施推廣到全國。
他采取的大部分措施都是此前已嘗試過的，但僅在某些地區實施，而他希望将這些措施推廣到所有地區。
蔡京非常了解政策可能遭遇失敗的原因，特别是由于官員可能會受到誘惑，企圖将資源挪為私用，因此，他多次建議制定詳細的規則和懲罰措施，試圖使官員保持誠實。
以鹽政管理為例，他推行的改革制定了更為嚴格的監管措施，各階段均需比以往有更多的檢查、收據和擔保。
關于教育制度，他也制定了升級和降級的詳細規則，這些規則不僅發到每所學校，還刻在石碑上，以便所有學生都能看到。
［13］ 此外，蔡京也是一位财政管理的奇才。
他考慮了大政舉措所需的财政支持，并相應地進行設計，使舉措實施不會耗盡中央政府的資金。
例如，改革學校制度和擴建宗室府第，都是由地方政府劃撥閑置土地而獲得資助，［14］而一些福利事業獲得資金支持的來源之一是将項目委托給寺院的僧人進行運營，作為補償，這些和尚可以獲得祠部度牒。
此外，他還鼓勵寺廟和尼姑庵收養孤兒作為學徒，并将他們撫養成人。
［15］同樣重要的還有擴大收入來源。
蔡京一上任就立即開始恢複新政設立的一些财政機構和措施。
1102年七月，杭州與明州建立了市舶司，并将鹽業專賣擴大到了東南地區。
一個月後，恢複了免役法，以及哲宗在位最後幾年實施的一些條款。
又過了幾個月，蔡京恢複了廢棄已久的東南茶法專賣，這一制度很快就帶來了大約二百五十萬貫的年收入，每年可以用這筆收入購買一萬五千到兩萬匹馬。
［16］1104年七月，根據新測量的土地，與新政相關的土地稅也得到恢複。
［17］等到蔡京擔任宰相的第二年和第三年，他似乎已消除了政府赤字，甚至也許開始産生盈餘。
當然，從徽宗的角度看，政府收入顯著改善，而對地方來說可能就是壓榨。
［18］ 盡管在1102年後，在徽宗的二府任職的所有官員都是改革派，但蔡京并不能使他們在任何時候都進行團隊式的合作。
蔡京與弟弟蔡卞仍然視彼此為對手，以至于徽宗不得不在1105年正月将蔡卞調離二府。
盡管徽宗和蔡京千方百計地阻止過度的中傷行為，但蔡京還是無法使自己免遭彈劾。
在蔡京任職初期，對于指責他獨霸接近皇帝的機會并謀取私利的彈劾，徽宗大多置之不理。
［19］與蔡京同為宰臣的趙挺之共向皇帝呈遞了八九份奏疏，聲稱自己不願意與蔡京在同一機構中共事。
1105年六月，趙挺之以生病為由，一直閉門在家，最後終于獲準告老還鄉。
1106年正月，正當他收拾行李準備返回家鄉時，西方天空中出現了一顆尾巴很長的彗星。
這個異常天相震驚了徽宗，他認為這是上天對政府及近期活動不滿意的警示。
他親自書寫诏令，召趙挺之回宮。
見到趙挺之時，徽宗說：“蔡京所為，皆如卿言。
”趙挺之随後上疏抨擊蔡京的所有舉措，徽宗迅速地全部取消了這些政策。
［20］ 彈劾者對蔡京的指責就像此前彈劾章惇、蔡卞和曾布那樣，大多是攻擊他的動機和品格，但偶爾也會有一些具體的指責。
例如，趙挺之稱，蔡京以三舍考選制替代科舉考試的想法在神宗新政中沒有依據，同時威脅到公平原則，而這一原則體現在糊住考卷上的考生名字。
1106年，官員方轸也提出了一些具體的指責，但他對蔡京的批評更有煽動性。
方轸聲稱，蔡京圖謀像漢朝王莽和曹操一樣篡位。
此外，蔡京對待徽宗就像對待一個小孩子，認為可以将皇帝玩弄于股掌之上；他可以對徽宗說某項措施是古已有之，或者是神宗遺志的一部分，從而說服徽宗同意每一項不合理的措施。
方振還說，蔡京送兒子蔡攸去讨徽宗的歡心，不斷将奇花怪石、珍禽異獸運至宮中送給徽宗。
而且，每次蔡京呈遞奏疏或提出要求時，總是讓徽宗親自寫一份手诏，這樣就能拿給士大夫們看，并聲稱這件事是皇帝自己的主意。
方轸堅持認為，最近的舉措沒有一項是有用的，包括鑄造九鼎、新的大錢币、三舍考選制、樂司，以及北郊和南郊的祭祀。
方振還稱，将官員劃為邪黨的做法已經阻礙了對政策提出批評：“以言得罪者萬人矣，誰肯為陛下言哉！”［21］ 盡管有這些猛烈的抨擊，但或許是因為言辭過于誇張，1106年，蔡京被罷免數月後，徽宗得出結論，自己對彗星的反應有些過激了。
二府的其他成員（吳居厚、張康國、鄧洵武、劉逵與何執中）并未受到蔡京的牽連一起被貶谪。
其中，劉逵支持趙挺之，并幫助他一起将蔡京的改革措施全盤廢除，其他人卻傾向于支持蔡京。
二府以外的官員開始對全面廢除蔡京發起的改革措施表示保留意見。
翰林院的鄭居中從他在後宮的耳目處聽說，徽宗打算進行一些變動。
于是他請求上殿，并在朝殿上稱，上天不可能對那些促進文化發展的措施産生不滿，比如涉及學校、禮儀和音樂的措施，或是居養院和安濟院等旨在幫助困難群體的措施。
不久，徽宗開始準備召回蔡京。
1106年七月，徽宗恢複了數月前廢止的一些措施，尤其是有關學校的舉措。
［22］1107年正月，蔡京又回到了政府中樞。
福利事業 盡管徽宗和蔡京經常稱他們的舉措是“紹述”，但并非隻是保留或恢複由神宗和哲宗推出的措施，而是在很多方面都有所突破。
徽宗與蔡京一起讨論他們能完成的大業，獲得了很多啟發：為窮人、殘疾人和病人提供慈善福利，在沒有學校的地方設立學校，以及為迅速擴大的宗室群體提供新的府第。
蔡京被任命為宰相僅六天，又主持新設置的講議司。
這個部門是效仿神宗朝的三司條例司舊制，旨在克服官僚機構對改革措施的阻撓。
［23］講議司于1102年八月宣布成立，下面分設掌管宗室、冗官、國用、商旅、鹽澤、賦調、尹牧（管理軍隊的馬匹）的七個部門，每個部門任命一名詳定官和一兩名參詳官（八品或九品）。
擔任參詳官的有吳居厚、張商英和範緻虛，這些官員将在中央集權下的講議司形成堅定的改革派核心。
在接下來的數周裡，蔡京宣布了全面、系列的關于窮人福利、教育、官職任命和皇家宗室的改革大政措施，以及包括貨币、茶法、稅務和免役法在内的财政事務。
［24］ 自古以來，人們一直認為，仁慈的統治者應當妥善照顧那些陷入困境卻又舉目無親的群體，如鳏寡孤獨，宋朝早期的統治者采取過一些不定期的救助措施，尤其是對京城裡的弱勢群體。
而蔡京就任宰臣後，立即着手将這些措施擴大到全國，并找到一些辦法為這些舉措提供永久資助。
1102年八月二十日，所有的州縣都接到命令，要求建立為窮人看病的安濟坊。
二十天後，京師也設立了最初由哲宗于1098年創建的居養院。
1103年五月，下令在全國開設病坊。
1104年二月初三，又下令設立漏澤園，将最初由神宗發起的這項措施進一步擴大。
［25］到了1107年十月，福利事業又擴大到為冬季無家可歸的人提供住處，因為在寒冬無栖身之地是最危險的。
正如賈志揚所指出，政府的福利事業在前代也有，但在徽宗時代這些事業得到了更為系統化的發揚光大，這“代表着對窮人應享有的最低福利水平徹底地負起責任”。
［26］ 居養院向那些無法維持自身生計的人提供食品、衣服和住處，尤其是沒有成年子女的寡婦和鳏夫，以及孤兒和棄兒。
相關條例具體規定了每人應當得到的口糧和錢币标準（成人每人每天0.7升大米，兒童減半，此外每天有十錢的小額現金，冬天還有每天五錢的取暖費）。
天氣最寒冷或對住處的需求最大時，還會采取一些特别措施。
［27］ 設立安濟坊的原因之一似乎是擔心瘟疫的蔓延。
吳居厚撰寫奏疏，建議為窮人設置治病的醫院，其中特别提到了隔離病人：“所建将理院，宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。
又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍，及病人分輕重異室，逐處可修居屋一十間以來，令轉運司計置修蓋。
”［28］這些安濟坊的管理條例還要求醫師記錄他們收治病人的數量，以及死亡人數，并基于這些記錄信息獎賞和提拔那些最成功的官員。
例如，一名每年收留五百至一千名病人且病人死亡率不高于20%的官員，每年可以獲得五十貫的獎勵。
［29］ 漏澤園創建于1104年，主要是為了安葬城市中的窮人。
管理條例中具體規定，官員應記錄每塊穴地埋葬的死者信息，且每個墓
自今應有特旨處分，間有利害，明具論奏，虛心以聽。
如或以常法沮格不行，以大不恭論。
——1106年徽宗的诏書 在中國的整個曆史長河中，人們通常将宋朝視為一個帝王與文人精英都獲得了更多權力的時期。
在這段時期，皇帝變得更加獨裁，他們将更多的權力集中在自己手中，對下屬官員的授權也更少。
同時，通過競争性的科舉制度獲得晉升的士大夫精英階層也逐漸形成，他們的精神面貌和價值觀都在儒家的重振過程中進一步加強。
在劉子健（JamesLiu）看來，統治者的獨裁和官員的黨争在相互作用下不斷加劇：“官僚機構中的權力之争越是激烈，他們可能就越是要依賴于皇帝的支持，或是被宮廷内皇帝身邊的人玩弄于股掌，而這反過來又助長了獨裁主義的滋生，無論他們是有意為之還是為環境所迫。
”［1］他認為，專制主義的一個重要特點就是對持異議者的鎮壓：“當獨裁者或成為獨裁者代理人的某位顯赫大臣手握大權，開始壓制甚至鎮壓持反對意見的官員、已不在官僚機構中的知識分子，以及表達強烈信念的學者，這時獨裁主義就升級為專制主義。
”［2］ 近年來，學者們開始質疑宋朝皇帝是獨裁者這一觀點。
王瑞來強調了政府體制可能對皇帝權力産生限制的方式，皇帝受到這種體制的制約，擁有的更多是象征性的權力，而非管理實權。
［3］思想史家認為，宋代儒學并沒有給皇帝的專制權力提供什麼依據，而是捍衛了讀書人的至高無上；真理的權威隻存在于儒家經典中，士大夫階層才是傳統經典的權威解釋者，而不是皇帝。
因此，在這一時期，很多儒家話語中都能看到限制皇權的思想。
［4］ 那麼，徽宗在這個結構中處于什麼位置呢？與宋太宗、宋神宗和宋孝宗這些努力鞏固加強皇權的皇帝不同，徽宗并未被視為宋朝最強勢的皇帝之一。
然而，蔡京作為皇帝的代理人，顯然應被歸為獨裁者。
蔡京在政府掌權時間超過十五年之久，在打壓異議者方面成效尤為顯著。
從1102年到1104年，他公布了一系列黑名單，最後将309名官員列為奸黨。
名單上的官員如果已經去世，會被剝奪谥号；如果尚且在世，則要貶逐出京，而且沒有資格再進入官府任職。
對于保守派而言，這種做法非常過分，已超出可接受的政治行為範疇。
本章将直接面對獨裁的問題。
我們将仔細審視蔡京在任期前幾年采取的措施，尤其那些可以被認為是加強統治者及其代理人權力的措施。
除了開列黑名單，他采取的措施還包括擴大政府的學校制度，目的是加強思想意識的一緻，建議皇帝下達禦筆手诏，而不是由大臣代為處理。
如果仔細分析，徽宗的例子似乎支持了一種觀點，即皇帝采取獨裁行動的能力受到了限制。
無論徽宗多麼希望自己的命令被服從，但他發現，通過發布命令就能夠實現的目标是極其有限的，哪怕是那些顯而易見的目标。
他希望明确列出不希望留在自己政府中的官員，但這些努力基本上事與願違。
在發布最終黑名單後不到一年，徽宗就開始逐步取消正式制裁。
士大夫精英階層從未喪失過質疑皇帝決定的能力，事實上，正是他們迫使皇帝做出了讓步。
蔡京擔任宰相 在宋朝，共同治理政府是一種理想，至少士大夫階層持有這種觀點。
皇帝應當與二府大臣分享權力，不要讓任何一位大臣主宰政府，同時，獨立的禦史台和谏院也應當對皇帝和大臣起到制衡的作用。
然而，在現實生活中，允許各種聲音暢所欲言常常會導緻敵意與僵局。
因此，大多數皇帝在某個時期都會讓一名大臣掌管大權，然後年複一年地把他留在那個位置上。
宋朝早年的宰臣包括真宗時的王旦、仁宗時期的呂夷簡、仁宗和英宗時的韓琦、神宗時的王安石，以及哲宗時的章惇。
這些位高權重的宰相都有各自的批評者，而曆史常常反映了這些批評者的觀點。
蔡涵墨指出，有關蔡京的曆史記載肯定受到了批評者的影響。
［5］蔡京的文集沒有保存下來，而《宋史·蔡京傳》則是根據彈劾他的奏疏撰寫的，因此，要了解蔡京在徽宗生活中扮演的角色，就要仔細分析那些通常帶有偏見的證據。
在徽宗即位的當天，蔡京起草了哲宗将皇位傳給徽宗的遺诏，從那時起，蔡京就已成為徽宗故事中的一個角色。
徽宗在位初年，曾布和韓宗彥曾想将蔡京貶逐出京，但向太後希望留下他，纂修神宗朝的國史。
直到1100年十月，他們才找到機會将蔡京貶至州郡任職。
十七個月後，也就是1102年三月，蔡京被召回京師重新起用，再次擔任翰林學士承旨，負責纂修國史。
次月，即四月初十，蔡京被召入觐，但他與徽宗讨論的記錄都沒有留存下來。
之後的一個月内，韓忠彥被罷去宰相之職。
蔡京在數周後升為尚書左丞，成為一名宰輔。
又過了數周，六月初八，殿中侍禦史錢遹彈劾曾布，指責他對改革事業不忠誠，偏愛朋友并私其所親，與當時名聲掃地的韓忠彥和李清臣是同黨。
“為臣不忠，莫大于此。
”當時正好出現了日食、地震和彗星，這些都成為證據，充分說明上天與神靈對任用曾布非常生氣。
不出所料，曾布向皇帝請求告退，并很快獲得皇帝的準允。
和此前的章惇一樣，曾布剛開始被貶為比較體面的州級官職，但在随後的幾年，他一再落職被貶逐。
［6］ 在韓忠彥和曾布都被貶出尚書省後，1102年七月初五，蔡京升任次相，七個月後又升任首相。
［7］于是，在此後的十八年中，蔡京多次被貶職後又升遷，斷斷續續地成為主宰朝廷的人物。
由于蔡京在徽宗朝中的影響力很大，關于當初是誰将他引薦給徽宗的，說法不一。
有種說法是韓忠彥推薦了他，想以此掣肘曾布；韓忠彥感覺曾布的影響力過大，希望找一位比曾布更強硬的改革派，制約其勢力。
另一種說法則認為，範緻虛和道士徐知常在宮妾、妃嫔面前稱譽蔡京，制造對蔡京有利的輿論，因此她們向徽宗推薦了蔡京。
［8］根據1172年的一本著作記載，曾布在無意中促成了這件事，因為他将鄧洵武所繪的一幅圖表《愛莫助之圖》轉呈給徽宗。
這幅圖的一邊列出了與新政有關的紹述派官員，另一邊則列出與他們抗衡的元祐派官員。
圖上共有七欄，每欄代表一個主要的政府機構，分别列出紹述派與元祐派兩大陣營中能在這些機構任職的人。
在改革派的一邊僅列出了很少的人選，其中包括溫益、趙挺之、範緻虛、王能甫和錢遹，但在保守派一邊，卻有文武大臣百餘人，表明這兩派力量不均衡。
鄧洵武在宰相職位候選人的改革派一邊寫下了一個人的名字，卻用紙條遮住。
曾布将這份圖表呈遞給徽宗時，徽宗揭去紙條後看到了蔡京的名字。
據說，徽宗當時就決心起用蔡京為三省宰輔。
［9］ 《宋史》中對上述故事也有簡短記載，除此之外還記錄，徽宗在下诏任命蔡京取代曾布職位的當天，他将蔡京傳到延和殿，賜座，然後說：“神宗創法立制，先帝繼之，兩遭變更，國是未定。
朕欲上述父兄之志，卿何以教之？”據記載，蔡京叩頭謝恩，表示願效死力來實現這些目标。
［10］ 相比蔡京如何踏入兩府，更重要的一個問題是，蔡京進入那裡後發生了哪些事情？蔡京任宰相的第一年，推行了一系列雄心勃勃的大政措施，對教育、國用和宗室進行改革。
蔡京也許在升遷起用之前就已經和徽宗商量過這些舉措，因為他任相後迅速推出了詳細方案。
而且，這些改革舉措也與蔡京有着密切聯系：蔡京一上任，這些舉措即獲推行；蔡京一旦貶逐出朝廷，這些改革舉措随即停止；在蔡京又再次啟用、回到朝中後，改革舉措又重新獲得啟動；而當蔡京于1120年辭官告退時，這些大政舉措就永久廢除了。
［11］因此，雖然徽宗本人也完全信服這些舉措的價值，我們還是應當将之歸結到蔡京身上。
蔡京升任左仆射幾個月後，孟皇後複位的決定也被逆轉，孟皇後又重新被送回道宮。
［12］向太後曾經強烈要求孟太後複位，但此時她已不在人世。
那麼，到底是徽宗還是蔡京要如此急切地恢複哲宗原來的決定呢？在這個問題上，沒有留下多少相關的資料。
對徽宗來說，蔡京是一名非常高效的行政管理者。
蔡京能夠從禀告給皇上的大量問題中迅速厘清頭緒，找出其中的重要問題，并提出相應的建議。
他多次試圖理順政府職能，将有效的措施推廣到全國。
他采取的大部分措施都是此前已嘗試過的，但僅在某些地區實施，而他希望将這些措施推廣到所有地區。
蔡京非常了解政策可能遭遇失敗的原因，特别是由于官員可能會受到誘惑，企圖将資源挪為私用，因此，他多次建議制定詳細的規則和懲罰措施，試圖使官員保持誠實。
以鹽政管理為例，他推行的改革制定了更為嚴格的監管措施，各階段均需比以往有更多的檢查、收據和擔保。
關于教育制度，他也制定了升級和降級的詳細規則，這些規則不僅發到每所學校，還刻在石碑上，以便所有學生都能看到。
［13］ 此外，蔡京也是一位财政管理的奇才。
他考慮了大政舉措所需的财政支持，并相應地進行設計，使舉措實施不會耗盡中央政府的資金。
例如，改革學校制度和擴建宗室府第，都是由地方政府劃撥閑置土地而獲得資助，［14］而一些福利事業獲得資金支持的來源之一是将項目委托給寺院的僧人進行運營，作為補償，這些和尚可以獲得祠部度牒。
此外，他還鼓勵寺廟和尼姑庵收養孤兒作為學徒，并将他們撫養成人。
［15］同樣重要的還有擴大收入來源。
蔡京一上任就立即開始恢複新政設立的一些财政機構和措施。
1102年七月，杭州與明州建立了市舶司，并将鹽業專賣擴大到了東南地區。
一個月後，恢複了免役法，以及哲宗在位最後幾年實施的一些條款。
又過了幾個月，蔡京恢複了廢棄已久的東南茶法專賣，這一制度很快就帶來了大約二百五十萬貫的年收入，每年可以用這筆收入購買一萬五千到兩萬匹馬。
［16］1104年七月，根據新測量的土地，與新政相關的土地稅也得到恢複。
［17］等到蔡京擔任宰相的第二年和第三年，他似乎已消除了政府赤字，甚至也許開始産生盈餘。
當然，從徽宗的角度看，政府收入顯著改善，而對地方來說可能就是壓榨。
［18］ 盡管在1102年後，在徽宗的二府任職的所有官員都是改革派，但蔡京并不能使他們在任何時候都進行團隊式的合作。
蔡京與弟弟蔡卞仍然視彼此為對手，以至于徽宗不得不在1105年正月将蔡卞調離二府。
盡管徽宗和蔡京千方百計地阻止過度的中傷行為，但蔡京還是無法使自己免遭彈劾。
在蔡京任職初期，對于指責他獨霸接近皇帝的機會并謀取私利的彈劾，徽宗大多置之不理。
［19］與蔡京同為宰臣的趙挺之共向皇帝呈遞了八九份奏疏，聲稱自己不願意與蔡京在同一機構中共事。
1105年六月，趙挺之以生病為由，一直閉門在家，最後終于獲準告老還鄉。
1106年正月，正當他收拾行李準備返回家鄉時，西方天空中出現了一顆尾巴很長的彗星。
這個異常天相震驚了徽宗，他認為這是上天對政府及近期活動不滿意的警示。
他親自書寫诏令，召趙挺之回宮。
見到趙挺之時，徽宗說：“蔡京所為，皆如卿言。
”趙挺之随後上疏抨擊蔡京的所有舉措，徽宗迅速地全部取消了這些政策。
［20］ 彈劾者對蔡京的指責就像此前彈劾章惇、蔡卞和曾布那樣，大多是攻擊他的動機和品格，但偶爾也會有一些具體的指責。
例如，趙挺之稱，蔡京以三舍考選制替代科舉考試的想法在神宗新政中沒有依據，同時威脅到公平原則，而這一原則體現在糊住考卷上的考生名字。
1106年，官員方轸也提出了一些具體的指責，但他對蔡京的批評更有煽動性。
方轸聲稱，蔡京圖謀像漢朝王莽和曹操一樣篡位。
此外，蔡京對待徽宗就像對待一個小孩子，認為可以将皇帝玩弄于股掌之上；他可以對徽宗說某項措施是古已有之，或者是神宗遺志的一部分，從而說服徽宗同意每一項不合理的措施。
方振還說，蔡京送兒子蔡攸去讨徽宗的歡心，不斷将奇花怪石、珍禽異獸運至宮中送給徽宗。
而且，每次蔡京呈遞奏疏或提出要求時，總是讓徽宗親自寫一份手诏，這樣就能拿給士大夫們看，并聲稱這件事是皇帝自己的主意。
方轸堅持認為，最近的舉措沒有一項是有用的，包括鑄造九鼎、新的大錢币、三舍考選制、樂司，以及北郊和南郊的祭祀。
方振還稱，将官員劃為邪黨的做法已經阻礙了對政策提出批評：“以言得罪者萬人矣，誰肯為陛下言哉！”［21］ 盡管有這些猛烈的抨擊，但或許是因為言辭過于誇張，1106年，蔡京被罷免數月後，徽宗得出結論，自己對彗星的反應有些過激了。
二府的其他成員（吳居厚、張康國、鄧洵武、劉逵與何執中）并未受到蔡京的牽連一起被貶谪。
其中，劉逵支持趙挺之，并幫助他一起将蔡京的改革措施全盤廢除，其他人卻傾向于支持蔡京。
二府以外的官員開始對全面廢除蔡京發起的改革措施表示保留意見。
翰林院的鄭居中從他在後宮的耳目處聽說，徽宗打算進行一些變動。
于是他請求上殿，并在朝殿上稱，上天不可能對那些促進文化發展的措施産生不滿，比如涉及學校、禮儀和音樂的措施，或是居養院和安濟院等旨在幫助困難群體的措施。
不久，徽宗開始準備召回蔡京。
1106年七月，徽宗恢複了數月前廢止的一些措施，尤其是有關學校的舉措。
［22］1107年正月，蔡京又回到了政府中樞。
福利事業 盡管徽宗和蔡京經常稱他們的舉措是“紹述”，但并非隻是保留或恢複由神宗和哲宗推出的措施，而是在很多方面都有所突破。
徽宗與蔡京一起讨論他們能完成的大業，獲得了很多啟發：為窮人、殘疾人和病人提供慈善福利，在沒有學校的地方設立學校，以及為迅速擴大的宗室群體提供新的府第。
蔡京被任命為宰相僅六天，又主持新設置的講議司。
這個部門是效仿神宗朝的三司條例司舊制，旨在克服官僚機構對改革措施的阻撓。
［23］講議司于1102年八月宣布成立，下面分設掌管宗室、冗官、國用、商旅、鹽澤、賦調、尹牧（管理軍隊的馬匹）的七個部門，每個部門任命一名詳定官和一兩名參詳官（八品或九品）。
擔任參詳官的有吳居厚、張商英和範緻虛，這些官員将在中央集權下的講議司形成堅定的改革派核心。
在接下來的數周裡，蔡京宣布了全面、系列的關于窮人福利、教育、官職任命和皇家宗室的改革大政措施，以及包括貨币、茶法、稅務和免役法在内的财政事務。
［24］ 自古以來，人們一直認為，仁慈的統治者應當妥善照顧那些陷入困境卻又舉目無親的群體，如鳏寡孤獨，宋朝早期的統治者采取過一些不定期的救助措施，尤其是對京城裡的弱勢群體。
而蔡京就任宰臣後，立即着手将這些措施擴大到全國，并找到一些辦法為這些舉措提供永久資助。
1102年八月二十日，所有的州縣都接到命令，要求建立為窮人看病的安濟坊。
二十天後，京師也設立了最初由哲宗于1098年創建的居養院。
1103年五月，下令在全國開設病坊。
1104年二月初三，又下令設立漏澤園，将最初由神宗發起的這項措施進一步擴大。
［25］到了1107年十月，福利事業又擴大到為冬季無家可歸的人提供住處，因為在寒冬無栖身之地是最危險的。
正如賈志揚所指出，政府的福利事業在前代也有，但在徽宗時代這些事業得到了更為系統化的發揚光大，這“代表着對窮人應享有的最低福利水平徹底地負起責任”。
［26］ 居養院向那些無法維持自身生計的人提供食品、衣服和住處，尤其是沒有成年子女的寡婦和鳏夫，以及孤兒和棄兒。
相關條例具體規定了每人應當得到的口糧和錢币标準（成人每人每天0.7升大米，兒童減半，此外每天有十錢的小額現金，冬天還有每天五錢的取暖費）。
天氣最寒冷或對住處的需求最大時，還會采取一些特别措施。
［27］ 設立安濟坊的原因之一似乎是擔心瘟疫的蔓延。
吳居厚撰寫奏疏，建議為窮人設置治病的醫院，其中特别提到了隔離病人：“所建将理院，宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。
又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍，及病人分輕重異室，逐處可修居屋一十間以來，令轉運司計置修蓋。
”［28］這些安濟坊的管理條例還要求醫師記錄他們收治病人的數量，以及死亡人數，并基于這些記錄信息獎賞和提拔那些最成功的官員。
例如，一名每年收留五百至一千名病人且病人死亡率不高于20%的官員，每年可以獲得五十貫的獎勵。
［29］ 漏澤園創建于1104年，主要是為了安葬城市中的窮人。
管理條例中具體規定，官員應記錄每塊穴地埋葬的死者信息，且每個墓