卷二○
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△制國用
▲總論理财之道（上）
《書》：禹曰：“予決九川，距四海，浚畎浍距川。
暨稷播（布谷種），奏庶艱（難也）食鮮食（血食曰鮮），懋（勉也）遷有無化居。
烝（衆也）民乃粒（米食曰粒），萬邦作乂（治也）。
” 蔡沈曰：“水平播種之初，民尚艱食，懋勉其民徙有于無，交易變化其所居積之貨也。
蓋水患悉平，民得播種之利，而山林川澤之貨又有無相通以濟匮乏，然後庶民粒食，萬邦興起治功也。
” 臣按：《易》曰：“何以聚人曰财。
”财出于地而用于人，人之所以為人，資财以生不可一日無焉者也。
所謂财者谷與貨而已，谷所以資民食，貨所以資民用，有食有用則民有以為生養之具，而聚居托處以相安矣。
《洪範》八政以食與貨為首者此也，大禹所謂“懋遷有無化居”，此六言者萬世理财之法皆出于此。
然其所以徙有于無、變化其所居積者，乃為烝民粒食之故耳。
是其所以理财者乃為民而理，理民之财爾，豈後世斂民之食用者，以貯于官而為君用度者哉？古者藏富于民，民财既理，則人君之用度無不足者，是故善于富國者必先理民之财，而為國理财者次之。
《禹貢》：六府孔（大也）修，庶土交正，底（緻也）慎财賦，鹹則（品節之也）三壤，成賦中邦（中國也）。
蔡沈曰：“六府孔修者，謂水、火、金、木、土、谷皆大修治也。
庶土則非特谷土也，庶土有等，當以肥瘠、高下、名物交相正焉以任土事。
底慎财賦，謂因庶土所出之财而緻謹其财賦之入。
鹹則三壤，謂九州谷土又皆品節之以上、中、下三等。
成賦中邦，謂土賦或及于四夷，而田賦則止于中國而已。
” 臣按：土者财之所自生，然必修金、水、木、火四者以相制相助，然後土順其性而谷生焉。
然是土也則非一等，有所謂山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰五者之不同，其質有肥者焉、有瘠者焉，其形有高者焉、有下者焉，其色又有黃白者焉、有青赤者焉。
庶土所生之物各各不同，以此交相質正，于是因其土所出之财而緻謹其财賦之入，兢兢焉罔或怠忽，不敢責無于有、取少于多也。
然土雖有五而壤則有三，所謂三者，上、中、下也。
壤之上者則出上賦，壤之中者則出中賦，壤之下者則出下賦，鹹有一定之準則，用是之法以成賦于九州之内，若荒服之外則不敢例之以此也。
有夏盛時，其取民之制有所品節準則如此。
後世征斂無藝，惟循簿書之舊，無複考核之實，田之等則無别，賦之多寡不倫，既無底慎之心，複無鹹則之法，此民财所以恒不足，而國用亦因之以不充也欤？ 《王制》：冢宰制國用，必于歲之杪（末也），五谷皆入，然後制國用。
用地小大視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出。
國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也。
應镛曰：“必于歲之杪者，天時既周而來歲之事方始也。
五谷之熟有先後，皆入則先後無遺而豐歉盡見矣。
” 臣按：先王制國用必命冢宰者，冢宰為六卿之長，周時無宰相，冢宰即宰相也。
每歲于年終之時、五谷皆入之後，俾其視今歲之所入以制來年之所出，而定國家一歲多少之用焉。
用地小大視年之豐耗者，謂地之小者入亦小、地之大者入亦大，地小而入大則年之豐可知，地大而入小則年之耗可知。
每歲以地所入而定其年之豐耗，年豐則國用随之而隆，年耗則國用亦随之而啬。
以三十年之通制國用者，每歲所入析為四分，用度其三而儲積其一，每年餘一，三年餘三，積三十年則餘十年矣。
以三十年通融之法，常留九年儲蓄之赀，然後計其見在所有之數，以為經常用度之節，量其所入而出之，因府庫之虛實為用度之赢縮，則國家無不足之憂，而興事建功無有不成者矣。
竊惟《王制》此章，說者謂為商制，以臣觀之古今制用之法，誠莫有加焉者也。
夫國家之所最急者财用也，财生于地而成于天，所以緻其用者人也。
天地歲歲有所生，人生歲歲有所用，歲用之數不可少而歲生之物或不給，苟非歲歲為之制，先期而計其數，先事而為之備，至于臨事而後為之措置，則有弗及者矣。
臣愚以為，今日制國用亦宜仿此法，每歲戶部先移文内外諸司及邊方所在，預先會計嗣歲一年用度之數，某處合用錢谷若幹，某事合費錢谷若幹，用度之外又當存積預備若幹，其錢谷見在倉庫者若幹，該運未到者若幹，造為帳籍，一一開報。
又預行各處布政司并直隸府分，每歲于冬十月百谷收成之後，總計一歲夏秋二稅之數，其間有無災傷、逋欠、蠲免、借貸，各具以知。
至十二月終旬，本部通具内外新舊儲積之數，約會執政大臣通行計算嗣歲一年之間所用幾何，所存幾何，用之之餘尚有幾年之蓄，具其總數以達上，知不足則取之何所以補數，有餘則儲之何所以待用，歲或不足何事可從減省、某事可以暫已，如此則國家用度有所稽考，得以預為之備，而亦俾上之人知歲用之多寡、國計之赢縮、蓄積之有無雲。
伏惟萬幾之餘留神省察，必使國家倉廪恒有九
暨稷播（布谷種），奏庶艱（難也）食鮮食（血食曰鮮），懋（勉也）遷有無化居。
烝（衆也）民乃粒（米食曰粒），萬邦作乂（治也）。
” 蔡沈曰：“水平播種之初，民尚艱食，懋勉其民徙有于無，交易變化其所居積之貨也。
蓋水患悉平，民得播種之利，而山林川澤之貨又有無相通以濟匮乏，然後庶民粒食，萬邦興起治功也。
” 臣按：《易》曰：“何以聚人曰财。
”财出于地而用于人，人之所以為人，資财以生不可一日無焉者也。
所謂财者谷與貨而已，谷所以資民食，貨所以資民用，有食有用則民有以為生養之具，而聚居托處以相安矣。
《洪範》八政以食與貨為首者此也，大禹所謂“懋遷有無化居”，此六言者萬世理财之法皆出于此。
然其所以徙有于無、變化其所居積者，乃為烝民粒食之故耳。
是其所以理财者乃為民而理，理民之财爾，豈後世斂民之食用者，以貯于官而為君用度者哉？古者藏富于民，民财既理，則人君之用度無不足者，是故善于富國者必先理民之财，而為國理财者次之。
《禹貢》：六府孔（大也）修，庶土交正，底（緻也）慎财賦，鹹則（品節之也）三壤，成賦中邦（中國也）。
蔡沈曰：“六府孔修者，謂水、火、金、木、土、谷皆大修治也。
庶土則非特谷土也，庶土有等，當以肥瘠、高下、名物交相正焉以任土事。
底慎财賦，謂因庶土所出之财而緻謹其财賦之入。
鹹則三壤，謂九州谷土又皆品節之以上、中、下三等。
成賦中邦，謂土賦或及于四夷，而田賦則止于中國而已。
” 臣按：土者财之所自生，然必修金、水、木、火四者以相制相助，然後土順其性而谷生焉。
然是土也則非一等，有所謂山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰五者之不同，其質有肥者焉、有瘠者焉，其形有高者焉、有下者焉，其色又有黃白者焉、有青赤者焉。
庶土所生之物各各不同，以此交相質正，于是因其土所出之财而緻謹其财賦之入，兢兢焉罔或怠忽，不敢責無于有、取少于多也。
然土雖有五而壤則有三，所謂三者，上、中、下也。
壤之上者則出上賦，壤之中者則出中賦，壤之下者則出下賦，鹹有一定之準則，用是之法以成賦于九州之内，若荒服之外則不敢例之以此也。
有夏盛時，其取民之制有所品節準則如此。
後世征斂無藝，惟循簿書之舊，無複考核之實，田之等則無别，賦之多寡不倫，既無底慎之心，複無鹹則之法，此民财所以恒不足，而國用亦因之以不充也欤？ 《王制》：冢宰制國用，必于歲之杪（末也），五谷皆入，然後制國用。
用地小大視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出。
國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也。
應镛曰：“必于歲之杪者，天時既周而來歲之事方始也。
五谷之熟有先後，皆入則先後無遺而豐歉盡見矣。
” 臣按：先王制國用必命冢宰者，冢宰為六卿之長，周時無宰相，冢宰即宰相也。
每歲于年終之時、五谷皆入之後，俾其視今歲之所入以制來年之所出，而定國家一歲多少之用焉。
用地小大視年之豐耗者，謂地之小者入亦小、地之大者入亦大，地小而入大則年之豐可知，地大而入小則年之耗可知。
每歲以地所入而定其年之豐耗，年豐則國用随之而隆，年耗則國用亦随之而啬。
以三十年之通制國用者，每歲所入析為四分，用度其三而儲積其一，每年餘一，三年餘三，積三十年則餘十年矣。
以三十年通融之法，常留九年儲蓄之赀，然後計其見在所有之數，以為經常用度之節，量其所入而出之，因府庫之虛實為用度之赢縮，則國家無不足之憂，而興事建功無有不成者矣。
竊惟《王制》此章，說者謂為商制，以臣觀之古今制用之法，誠莫有加焉者也。
夫國家之所最急者财用也，财生于地而成于天，所以緻其用者人也。
天地歲歲有所生，人生歲歲有所用，歲用之數不可少而歲生之物或不給，苟非歲歲為之制，先期而計其數，先事而為之備，至于臨事而後為之措置，則有弗及者矣。
臣愚以為，今日制國用亦宜仿此法，每歲戶部先移文内外諸司及邊方所在，預先會計嗣歲一年用度之數，某處合用錢谷若幹，某事合費錢谷若幹，用度之外又當存積預備若幹，其錢谷見在倉庫者若幹，該運未到者若幹，造為帳籍，一一開報。
又預行各處布政司并直隸府分，每歲于冬十月百谷收成之後，總計一歲夏秋二稅之數，其間有無災傷、逋欠、蠲免、借貸，各具以知。
至十二月終旬，本部通具内外新舊儲積之數，約會執政大臣通行計算嗣歲一年之間所用幾何，所存幾何，用之之餘尚有幾年之蓄，具其總數以達上，知不足則取之何所以補數，有餘則儲之何所以待用，歲或不足何事可從減省、某事可以暫已，如此則國家用度有所稽考，得以預為之備，而亦俾上之人知歲用之多寡、國計之赢縮、蓄積之有無雲。
伏惟萬幾之餘留神省察，必使國家倉廪恒有九