卷二十九 内政部三 官制

當務之急今誠于京師設大學堂而各省設小學堂凡二甲三甲及舉人貢監之赴選者須入大學堂若幹年各省學堂則以廪附生充之取　本朝掌故之書分門考究嚴加課試以定其論使大受小知黑白昭然斯亦吏學之實事也 問鄉職之設源于三代之遺周禮地官自州長以下有黨正族師闾胥比長自縣正而下有鄙長酇長裡宰鄰長管子曰擇其賢能使為裡君漢制鬥食佐史之秩為小吏有亭長三老啬夫遊徼高帝紀令舉民年五十以上有修行能帥衆為善置為三老鄉一人擇鄉三老為縣三老與縣令丞尉以事相教後周蘇綽六修诏書尚有黨族闾裡正長之職隋竟廢之明世設立老人糧長之屬遂至憑借官府肆虐闾閻倍收糧石準折子女鄉職之弊何異吏胥雍正時鄂文端議覆州縣不必設鄉官副官奏雲今之州同州判丞簿巡檢吏典等官即漢世三老遊儌之屬也唐書所載縣下于鄉者即今之鄉約鄉保總甲總練之屬也名異實同人存法立牧令得人此等人俱可助其不及使牧令非人雖賢能鄉官亦不能主其事遇不肖鄉官且足濟其惡至衙役差票之害差票可以酌裁衙役必難盡革謂鄉官之差委必善于牧令之衙役誰信其必然是鄉職必不可複今曰複鄉職以治州縣之吏其理安在曰設鄉必官用本鄉舉貢生監為之則一切錢糧盜賊詞訟賭博保甲之屬皆可委任士人治之世居其土見聞熟悉則察識易周出入闾井情意相孚則利害相悉身處士林稍存廉恥則鄙情較淺事歸桑梓身家所系則人言宜恤即有不肖士流武斷橫恣州縣裁之以法撤去職司詳革領衿既負官謗複為州裡所棄誰樂為之明世三老糧長類皆無賴子弟士人所不屑齒故與書吏朦蔽為奸非士人之罪也至于鄉首差委何至遽同吏請以西政言之英國縣治地方官除敵司退克外有振恤官保衛官學校官營造官稅斂官皆由民舉以社會為分治寬鄉一爬理司分為數社狹鄉合數爬理司為一社一社各有一官由民舉進退以輿論故無盤踞把持貪贓枉法之事不司賦稅監工故無橫政浮派之累食祿有定缺應酬有公費故無津貼虧空之虞刑官月審由選授季審由民舉巡捕與刑官為聯事部署以兵法編之卒伍如周禮司險守禁司隸搏盜之徒薪工既重約束更嚴未聞其擾害鄉裡如役為害之甚也後魏太和中李沖請設鄉長裡長諸職孝文從之诏曰以大督小從近及遠如身之使臂然後口算平均義興訟息史言立法之初多稱不便事既施行海内安之然則事之格于時論者古今有同患矣 問漢制郡國守相得自辟吏公府掾屬亦辟知名士唐制諸道節度都團練觀察租庸等使自判官副将以下皆使自擇今欲仿漢唐之法而用幕職顧吏積賤士人不屑就且必開之以仕途然士人固不習吏事仍取給于黠吏之文件耳且使督撫部司增門生故吏親家遊容數千百輩之冗食開劣幕狂生數千百輩無名之保舉冗食且不可徒得也必且出于夤緣弋獲士益無恥吏事益轇轕近日大吏幕職以刑名文案為優席其黠焉者遂至操持州縣事體漁苞苴以肥其身家樹徒黨以通其聲氣其氣焰益出吏胥之上幕職可任乎曰幕職之設非獨漢唐制也周官太宰内史并掌爵祿廢置司徒司馬興賢诏事是幕職之意也今嚴其選必其出于學堂才識過人屢試高等者乃與征辟則濫竽鮮矣試事數年第其功勤以為仕進之階大吏保舉不實者有罰則失保鮮矣彼士人者既曆校試于學堂矣出身之始聲名為重開其功名之途閉其滑避之徑未有以猾吏之奸贓自污者也今幕職之黠者必非學堂之士可知也今泰西之制各署長官皆得自舉其屬自最卑之秩可擢至屬吏首領有才能建白屬地方有司者内部得舉以為刑政官之長屬疆吏者藩部得舉為吏之長屬使職者外部得舉以為總關稅務及公使餘部亦然其志定其職任專故能守公奉法然則謂幕職可行于西不可行于中可行于古不可行于今日然則古之士人皆賢而中國今日之士人皆不肖乎吾不敢信也 叙疆臣建樹之基 薛福成 國家承平餘二百年凡有大寇患興大兵役必特簡經略大臣及參贊大臣馳往督辨繼乃有佩欽差大臣關防及号為會辦幫辦者皆王公親要之臣勳績久着呼應素靈吏部助之用人戶饷為撥巨饷萃天下全立以經營之督撫不過承号令備策應而已其去一督撫猶拉枯朽也故督撫皆奉命維謹罔敢違異道光季年海疆事起經略大臣才望稍不如前權力亦稍減焉已與各行省大吏有互為勝負之勢鹹豐之世粵寇勢張首相賽尚阿與總督徐廣缙相繼奉　命督師剿賊皆無遠略以偾厥事自時厥後或用尚書侍郎及将軍提督為　欽差大臣或用各行省督撫兼任兵事而能有成功者則在督撫為多曾文正公以侍郎剿賊不能大行其志及總督兩江而大功告成以其有土地人民之柄無所需于人也是故督撫建樹之基在得一行省為之用而其績效所就之大小尤視所憑之地以為準焉大抵多事之秋莫急于籌饷饷源以地丁漕政鹽政關稅厘金為大宗地丁有正額耗羨租糧三而租糧之中有旗租地租屯租等名目各行省事例不同漕政有漕糧糟折漕項三漕項者按糧額征銀以備運糧經費者也漕折者由征糧之原額改為折色者也鹽政有課羨厘三關稅有洋稅常稅兩厘金有百貨洋藥兩洋藥厘稅未并征以前所厘金僅抵貨厘之十一雲夫承平時籌饷之權固在戶部疆事縻爛關稅而外戶部提撥之檄不常至至亦堅不應事機急迫安危系之斯時欲待戶部濟饷勢所不能而疆臣竭蹶經營于艱難之中則部臣亦不能以承平時文法掣之故疆臣之負才略者轉得從容發舒以成夷艱濟之功焉江蘇一省丁漕鹽稅厘五者俱赢歲入白金一千萬兩以外曾文正公用之以削平大難旋乾轉坤今伯相合肥李公亦用之以招練淮軍四出征剿曾公所用在江揚淮徐通海者為多以鹽務為最饒而地丁厘金輔之李公所用在蘇松常鎮太者為多以洋稅厘金為最沃而地丁漕政輔之浙江一省亦五者兼備歲入可得江蘇之半左文襄公用之以驅殄悍肅清西陲左公後雖去浙而西征所藉惟浙饷尤豐也湖北一省平時本仰他省協饷自胡文忠公改漕章通蜀鹽整榷務是時漢口洋關雖尚未設而丁漕鹽厘四項歲入已四百餘萬金文忠用之以養兵六萬分援鄰省規畫江淮有匡維全局之勳江西一省以地丁漕折厘金為大宗而浔關之稅稍輔之歲入與湖北相上下曾文正公始用之以搘持危局進兵江南沈文肅公葆祯繼用之以征軍調将克殲殘孽惟地非天下之中故大勢稍不如湖北焉四川一省地博物阜賦額素輕今于地丁之外加津貼津貼之外加捐輸雖三倍舊額尚僅得江南田賦之半再以鹽課稅厘三項輔之歲入不亞湖北江西駱文忠公用之以芟夷劇寇兼顧滇黔陝甘諸省丁文誠公寶桢複用之以協濟鄰饷籌奠邊疆 自文誠改鹽法歲入又加百萬餘金矣湖南一省合地丁漕折厘金三項歲入約二百五六十萬金駱文忠公用之以練兵遣将克複鄰疆舊時湖南本仰協饷列在中省乃其聲績遠聞猶出上省之右則人皆習戰賢才奮興之效也福建一省地丁鹽課厘金茶稅等項約逾三百四十萬金加以閩關洋稅三百餘萬金歲入尚在浙江之上然關稅由戶部提撥非大吏所能主持地又濱海養兵較多終歲所征以地方留支之費及水陸經制兵饷尚覺孑孑不遑故以左文襄公之雄略未聞有以大用之惟船政經費指撥關稅由文襄始亦富強要圖也廣東一省綜地鹽課稅厘四項歲入幾與浙江相埒近又有沙田煙膏闱姓等捐章皆成巨則所以籌饷之途更寬曩昔大吏無卓絕之才識往往襲蹈故常或欲措施而權不屬未能奮樹規模者近南皮張尚書之洞頗用之以整理海防而未經厥緒然固大有為之地也此外如直隸陝西安徽廣西四省其力皆足以自顧如有非常之注則必賴他省之轉輸直隸地丁旗租鹽課稅厘歲入約五百五六十萬金以外以在幾内支用稍陝西安徽廣西歲入約自一百六七十萬至一百二三十萬金不等廣西向無承撥京饷十五六年前藩庫頗積存數十萬金今則稍稍竭矣又如山東河南山西三省财賦以地丁為大宗而他項稍輔之歲入各逾三百萬金山西以全力供京饷事亦稍簡山東自巡撫崇恩廢弛吏治州縣皆侵虧錢糧歲入幾不及百萬金相國朝邑閻公為巡撫時始大加整頓丁文誠公複繼之漸複舊額文誠遂用之以剿撚寇塞決河聲施爛焉河南久未整頓然曆任巡撫亦以其餘力練成張曜宋慶兩軍馳剿撚回諸寇有功又如甘肅貴州雲南三省向賴他省之協助雲南歲入六十餘萬金甘肅歲入三十餘萬金貴州歲入二十餘萬金皆斷斷不能自立左文襄公歲征東南之饷八百餘萬金用能蒇西征之績岑襄勤公毓英之平雲南回寇頗随地借資民力亦兼仰他省協饷若必盡用本省經制之則绌矣夫天下事運之以才力而成之以财力若财力不裕則才力雖宏無所用之餘故略次各行省歲入大數以知用之者之所以成功俾後之有志者得所考鏡焉抑聞今者台灣新設行省既分閩關洋稅三分之一又得地丁鹽課厘金以附益之歲入可逾二百萬金劉中丞銘傳嘗用之以抗強敵近複購戰艦築台造鐵路創開風氣為天下先他日必與福建廣東并峙為東南海疆屏障苟經理得宜非特形勢之勝即物力之饒亦足以自奮也而豈必以地之褊小為疑哉 督撫同城之損 薛福成 國朝例設總督八阙巡撫十五阙近又添設新疆巡撫一阙而移福建巡撫于台灣當未移以前凡督撫同城者四閩浙總督與福建巡撫同駐福州湖廣總督與湖北巡撫同駐武昌兩廣總督與廣東巡撫同駐廣州雲貴總督與雲南巡撫同駐雲南厥初總督不常設值其時其地用兵者設之軍事既平遂不複罷亦俾與巡撫互相稽察所以示維制防恣橫也然一城之中主大政者二人志不齊權不一其勢不得不出于争若督撫二人皆不肖則互相容隐以便私圖仍難收牽制之益如乾隆間伍拉納浦霖之事可[睹](賭)矣若一賢一不肖則以小人惎君子力常有餘以君子抗小人勢常不足即久而是非自明賞罰不爽而國計民生之受病已深如康熙間噶禮張伯行之事可睹矣又有君子與人小共事不免稍稍事瞻徇者如乾隆間孫嘉淦許容之事可睹矣若督撫皆賢則本無所用其牽制然或意見不同性情不同因而不能相安者雖賢者不免曾文正公與沈文肅公葆桢本不同城且有推薦之誼尚難始終浃洽其它可知矣郭侍郎嵩焘于去廣東巡撫任時疏陳督撫同城之弊謂宜酌量變通言甚切至茲餘姑就見聞所逮者述之吳文節公文镕總督湖廣時粵賊勢方張為巡按崇綸所齮龁迫令督師出省而隐掣其肘軍械糧饷皆缺文節由此死綏武昌旋陷厥後惟胡文忠公與總督文恭公官文相處最善為天下所稱誦文忠既沒文恭劾巡撫嚴樹森去之威毅伯曾公國荃為巡撫又劾文恭曾公亦不安其位以去迨伯相合肥李公總督湖廣為巡撫者本其屬吏諸事拱手受成李尚書瀚章繼之一循舊轍又在位日久自此巡撫幾以閑散自居而督撫無龃龉政權無紛撓矣郭侍郎之巡撫廣東也适故相瑞麟以将軍遷總督黩貨賣官治軍尤畏葸侍郎心弗善也上疏微糾其失以無奧援罷去蔣果敏公益澧為巡撫英銳喜任事瑞麟心心之嚴劾蔣公去職因愈專橫無顧忌其後英翰為總督以允闱姓繳捐事為巡撫張兆棟所劾罷近今張尚書之洞總督兩廣與曆任巡撫皆不相能　朝廷至令兼攝巡撫以專其任則督撫同設之無益亦可概見矣鹹豐同治間徐之銘巡撫雲南為叛回所脅制複倚回寇以自固殺升任陝西巡撫鄧爾恒于境上張尚書亮基為總督至引疾求退以速出滇境為幸潘忠毅公铎為總督方圖以回攻回之銘洩其謀忠毅遂遇害光緒初年總督劉嶽昭與巡撫岑襄勤公毓英不相能輿論皆不直總督寖至罷黜潘鼎新巡撫雲南盛氣陵總督劉武慎公長佑頗蔑視之劉公郁郁上疏求去　朝廷罷鼎新慰留劉公此皆督撫不能兼容之明證也福建督撫之外又有将軍及船政大臣政令歧出尤不能畫一自巡撫移台灣未始無裨于政體餘謂湖北廣東雲南三行省皆可廢巡撫而以總督兼理如福建之例不特此也各省之道府同城者皆可廢知府而以首員兼理其事庶幾紛争之釁可弭民生吏治受益多矣竊考宋代節度安撫等使皆兼知一府故雖使相亦稱大府此誠意美法良非近制所及者也夫尊如督撫尚可兼知一府然則以總督兼巡撫以道員兼知府尚何不可之有 督撫同城急宜酌量變通疏 郭嵩焘 奏為　國家設官如督撫同城一條急宜酌量變通謹就微臣閱曆所及推論其源流而究明其得失恭折奏祈　聖鑒事竊查明永樂初浔桂柳三府蠻亂遣給事中雷填巡撫廣西為巡撫之名所自始景泰三年浔梧猺亂廷議以兩廣宜協濟應援乃設總督是總督巡撫二者皆肇端于兩粵終明之世以十三布政使為定員而總督巡撫或分或并或設或罷大率與兵事相終始成化以後置建日如京東北一路有薊遼總督保定總督宣大總督又有順天巡撫永平巡撫保定巡撫遼東巡撫宣府巡撫大同巡撫天津巡撫密雲巡撫開府相望然考其時督撫駐地方從無同城者保定添設總督而保定巡撫别駐真定宣大分設巡撫而宣大總督别駐陽和至兩廣督撫沿革其初分設巡撫而後改設總督天順二年遣右佥都禦史葉盛巡撫兩廣則又稍易其名成化元年又以總督兼巡撫嘉靖中添設廣東巡撫總督祇兼巡撫廣西由梧州移駐肇慶隆慶三年又添設廣西巡撫總督改兼巡撫廣東是兩廣總督巡撫時時未嘗兼設　國朝以來總督巡撫者為定制中間小有裁并而視明世紛更變易規模固遠勝矣其督撫同駐會城者三日福建曰湖廣曰雲南本不同城而後移駐會城遂成定例者一曰兩廣推源立法之始地方吏治歸各省巡撫經理聽節制于總督而總督專主兵是以河南山東山西專設巡撫即不複設提督為不欲使武臣主兵而巡撫又不得統轄提督故為巡撫兼銜直隸四川甘肅專設總督仍兼巡撫銜大緻以兵事歸總督以民事歸巡撫此　國家定制也而巡撫例歸總督節制督撫同城巡撫無敢自專者于是一切大政悉聽總督主持又各開幕府行文書不能如六部尚書侍郎同治一事也而參差杌陧之意常多道光之季兩廣蘊孽已深叛匪一起亂民從之如歸蔓延及東南而皖豫之撚匪陝甘之回匪乘之以逞為亂者皆民也則各省撫臣之失職多矣額設營兵多或六七萬人少亦萬餘人竟不得一兵之用鎮将參遊循資超擢任為将帥者更無一人所用以轉戰者皆勇也而兵為虛設積久又益加累歲縻錢糧千餘萬相與處之怡然則各省督臣之失職尤甚矣而自軍興以來江忠源胡林翼羅澤南李續賓及今劉長佑曾國荃劉坤一劉嶽昭等皆以司道主兵或積功至督撫兵權日分總督僅守虛名而例定分年查閱行伍考核将弁均以總督專政出巡之日為多兩省情形亦資周覽軍興數年此典竟廢同治元年兵部奏議禦史陳廷經變通營制一折奉　旨江蘇浙江安徽江西陝西湖南廣西貴州等省各鎮協武職升遷調補暫由巡撫辦理千總以下徑由巡撫咨拔報部所有校閱營伍考核将弁并本省籌辦防剿即專責成巡撫經理其總督兼轄省分軍政考核着徑由巡撫就近出考會同具題至巡撫同城者仍照舊章辦理等因欽此 因查一省千餘裡之地能考求其利病周知其情形已難其人至于兼轄省分原不過奉行文書周旋應付稍求整頓隔閡必多所以議歸巡撫經理亦窮而必變之勢也而與總督分省之巡撫軍政民事一聽主裁與總督同城之巡撫軍政既不得與聞民事又須受成總督一則虛立其銜一則兩操其柄是從前督撫同城名存而實去者僅一巡撫自頃數年則督撫之名兩乖而巡撫乃尤為失職臣請悉其得失利病為我　皇上一陳之傳曰天子之動貞乎一者也惟其一也故能齊百姓之耳目而定屬吏之從違宋置監州而兵以弱置巡按而政以嚣知道者惜之然于政之所出猶有未分也督撫同城愛憎好惡之異情寬嚴緩急之異用同為君子而意見各持同為小人而诪張倍出如舉一人也此譽之彼毀之則是非淆劾一人也此遠之彼近之則趨避易徒令司道以下茫然莫知适從其君子逶迤進退以求兩無所忤其小人居間以遂其私　國家定制錢糧及升調員缺總之藩司刑案總之臬司督撫專任其成本不易有設施而又水火交攻戈矛互進是　皇上設官以求治也而督撫同城乃萬無可言治向使一縣置兩令一郡置兩守佰姓佹趨佹避佹迎佹合能一日安乎一縣之大百姓之愚猶足為害何況主持數十州縣之地禦千百之屬吏而使之兩相持以撓政黩民為害必巨此理勢之固然者也臣自道光二十七年通籍假歸過武昌目悉吏治之偷氣習之深心憂其将亂其後五年而亂作前後督撫殉難三人伏誅二人被劾四人賴胡林翼開立規模風氣為之稍變雲南之亂則既成矣前督臣張亮基每言及前撫臣徐之銘牽掣情形辄至歎而各直省吏治人心之弊閩廣為尤甚細究其由來數十年瞻顧因循釀亂保奸實以督撫同城之故以言其事既如彼以言其效又如此曆來同城督撫互懷猜忌相為敵雠獨于公事一切雍容坐視求免于嫌怨承平日久循例守職亦庶幾可以寡過處多事之時承積疲之俗而多所牽掣苟安無事以謂之和衷　朝廷獨焉賴之自古中材多而賢人少　皇上委任疆吏但使中材足以自守其間一二賢者弛張以時自可相維于敝不督撫同城則賢者永不得有為中材亦因以自廢此臣所謂急宜通變者也近年雲南督撫皆浮寄境外一無憑借臣愚以為雲貴總督一缺宜暫停罷責成巡撫剿賊以一事權其閩浙兩廣總督則或援照明制兼并一員福建情形臣不能知其詳廣東督撫兩标及兩署書吏分别裁并營政吏治關稅鹽務四者未嘗不可整饬權分則情多乖責專則事易集不獨于地方補益甚巨其有裨于　國家之經費亦必多矣臣伏見明臣韓雍在兩廣總督任内疏言兩廣地大事殷請裁總督東西各設巡撫當時立見施行韓雍請分其責于兩省今臣請重其事于專城義取因時事亦同揆至于　國朝督撫之沿革如河東總督偏沅巡撫亦時有廢置即鹹豐九年裁撤南河總督一缺斷自　宸衷期使大臣無曠官虛設之員而天下亦同受其利益臣撫粵兩年于地方利弊源流知之頗悉懷此欲陳久矣以慮語言稍涉直切或疑其有他意是以欲言複止今旦夕交卸以切身之閱曆求及時之變通用敢推明得失利病之原上備　　聖明采擇 請裁河道總督疏 查河南山東河道總督一缺從前事體繁重因黃河經由河南山東兩省所轄黃河堤工共十四廳而又有運河六廳且全漕數百萬石糧船絡繹北上人夫多宵小易于溷迹濟甯為山東門戶亦須大員彈壓是以設此總河駐于濟甯以其專治兩省黃河又治運河兼催漕運事固繁劇非巡撫所能兼也迨鹹豐初年河決銅瓦廂之後河南黃河工裁去五廳山東黃河工全行裁汰是黃河工惟有河南現在之七廳其運河工惟以捕河所屬自戴廟至張秋鎮一段為最要因彼時河臣防河駐于豫省捕河運道遂改歸山東撫臣就近派員随同運河道辦理循為成案是運河之事亦大減于昔年矣河運之米不過十萬石視從前祗三十分之一船小而人亦無多無複有匪徒藏匿其内則彈壓亦不須大員矣是以河臣常駐開封誠以黃河工為重也然黃河即在開封城外距城隻二十餘裡河南撫臣極可兼顧且撫臣本有兼理河務之責若将河南河工交河南撫臣兼辦山東河工交山東撫臣辦理于事理極為允洽不至有鞭長莫及之慮臣初履任時即思維及此時因東省方有治河之議果其興工則事關兩省誠須有大員督辦是以未敢遽即請裁此缺今既未舉大工再三揆度總河實非不可省之官莫如裁汰以期省費省事臣披閱舊牍見同治元年禦史劉其年即有請裁總河之奏二年親王僧格林沁亦有此奏奉　旨交議經前河南撫臣張之萬以詳加體察再行奏請覆奏以至于今臣揣張之萬之意亦祇因山東河勢未定撫臣或不能兼顧耳今又閱數年臣詳加體察目前東省臨黃皆系民堰已無官工并運河皆可歸于巡撫兼管豫省黃河距省極近亦可由巡撫兼管山東撫臣丁寶桢署撫臣文彬皆在山東多年于河工極為熟悉河南撫臣錢鼎銘講求河務利弊已及三年與臣同心并力克奏安瀾以之兼辦運河黃河皆綽有餘裕斷不至于贻誤夫總河雖不為冗員然分并其事于撫臣而不至于贻誤則亦不必定設此總河之官縱慮山東仍有黃河工程或非巡撫所能兼顧顧其事尚遠目前總可暫裁但關防不必銷毀封存藩庫如果數十年之後情形又複不同仍設總河亦甚易也臣去年曾有添設泉河通判之請今乃請裁總河兩事似為不類因泉河分隸十七州縣散而無紀必須有專員以責其成是以增設通判黃河運河本分兩省公事少于昔年改由兩省撫臣兼辦洵為簡易是以拟請裁汰總河皆系酌度時宜不敢逞其臆見可否仰懇　饬下戶工兩部會議如臣言可采荷蒙　允準施行所有河工候補人員應如何分撥河标各營廳如何分隸及未盡事宜容臣另行會同兩省撫臣會議具奏