第十七章 法制之變遷
關燈
小
中
大
司法、農工商、郵傳、理藩十大臣，号稱責任内閣，蓋仿日本之制，而變通滿清舊制以就之。
民國肇建，官制官規，時有改變，其實大體亦循清季官制，第變大臣之名為總理、總長，變内閣為國務院耳[8]。
民國初年，地方官制僅存兩級，即一縣之長官及一省之長官，其名稱亦時有變更。
自民國三年以來，設置道尹，地方行政官複為三級制。
然行政實權仍在一縣及一省省長，道尹幾等骈枝；又以軍閥暴橫，司民政者恒仰司軍政者之鼻息。
近方争議廢督，其制故無足述也。
清代财政，素不公布。
甲午以後，劉嶽雲輯光緒會計表，李希聖輯光緒會計錄，世始稍知其出入之概。
然學者所纂錄，固非法定之案牍也。
光緒末葉，趙炳麟請定預算決算表，整理财政。
《光緒政要》：“光緒三十二年十二月，度支部議複禦史趙炳麟奏制定預算決算表事宜。
” 至宣統中，始由政府及地方官吏編制預算，交資政院及咨議局議決歲出歲入，乃由黑暗而漸趨于光明。
民國之法，國家行政費由國會議決，地方行政費由省議會議決，逐年預算亦有可稽。
然國會屢散，政局不定，迄未議及決算，即預算亦多等于具文，其審計院雖專司決算，而鈎稽瑣碎，逐年積壓，于大宗用費之不當者，反多不能審核，第存其法而已。
《現行法令全書·審計院編制法》：“審計院直隸于大總統，依審計法，審定國家歲出歲入之決算。
”“審計院于每會計年度之終，須以審計成績呈報于大總統。
”“審計院對于各官署職官，于出納事項，有違背法令或不正當之情事者，須呈報于大總統。
”“審計院對于預算及财政事項，得依其審計之經驗，陳述意見于大總統。
” 光緒末葉，憲政編查館設立統計局，并請立各省調查局，以為編制法規統計政要之助，是為統計初桄。
《光緒政要》光緒三十三年《憲政編查館請令各省設立調查局疏》：“臣館職司編制、統計二局，亟當預籌京外通力合作之辦法，以期推行盡利。
”“仿東西各國成法，令各省分設調查局，以為編制法規、統計政要之助。
開辦之始，必須事事先求其簡明确實，斷不可參以虛飾之詞、敷衍之見，乃可望由疏而至密，祛僞以存真。
” 宣統初，頒定表式，郵傳部之路、電、郵、航四政，學部之各學校，遂均制成統計表，而他部阙然。
《宣統新法令》宣統元年二月《憲政編查館奏拟定民政财政統計表式疏》：“臣館遵旨設立統計局，奏定辦事章程，并由各部院分設統計處，各省分設調查局，搜集各種事項，彙齊辦理，以備刊行統計年鑒。
”“謹督官員參考中西，斟酌義類，拟訂統計總例十有四條。
又為民政統計部表七十有六、省表七十有二，财政統計部表九十、省表八十有八，并将所以立表之意，填表之法，各于表後系以解說。
”“請饬下内外各衙門，自此項奉文到日起，統限半年内，務各查照表式例要，逐一确實迅速填報。
” 民國之制，國務院有統計局，各官署亦有專司統計之職。
《現行法令全書·各部官制通則》：“各部設總務廳，所掌總務二：編制統計及報告。
” 所制統計表，較清季之形式頗為進步，然各部亦僅内務、司法、農商、教育、交通之統計，逐年編布，其軍、财二宗，迄未編訂。
而農商戶口之統計，亦多向壁虛造，不可徑據之以觇國勢也。
民國草創，百度更新。
官有一制，事有一法，規程條例，日出不窮。
有經國會議決者；有未經國會議決，但以命令頒布者。
雖曰法制萬能，實多轶出法制之外，吾書亦不能為之毛舉。
第有一事，為前清之所無者，即行政訴訟法及平政院之制，較之他事為可稱述。
從前官吏損害人民權利，雖亦有京控叩阍等事，然無明定條文以為保障。
民國特定行政訴訟法及設立平政院以司之，是亦抑制官權，伸張民權之要點也。
《現行法令全書·行政訴訟》：“人民對于下列各項之事件，除法令别有規定外，得提起行政訴訟于平政院。
（一）中央或地方最高級行政官署之違法處分，緻損害人民權利者。
（二）中央或地方行政官署之違法處分，緻損害人民權利，經人民依訴願法之規定，訴願至最高級行政官署，不服其決定者。
” 袁氏當國，欲複前清禦史之制，于平政院設肅政廳，置肅政使，其意似在整頓吏治，實則誤解清代法制及民國法制之原則[9]。
《現行法令全書》：“平政院編制令：平政院肅政使于人民未陳訴之事件，得依行政訴訟條例之規定，對于平政院提起行政訴訟。
”“平政院肅政使依糾彈條例，糾彈行政官吏之違反憲法、行賄受賄、濫用威權、玩視民瘼事件。
”“平政院之裁決，由肅政使監視執行。
”“肅政廳對于平政院獨立，行其職務。
” 袁氏敗而肅政廳亦廢，惟平政院如故，裁決行政訴訟，亦時有可紀焉。
吾國立國之法，自來惟有封建、郡縣二制，雖有時藩鎮跋扈，外重内輕，或叛臣自立，脫離關系，要皆聽事勢之自然，非有法制以為之解說也。
民國既立，研究憲法，求之域外，學說孔多：有單一制，有聯合制；有總統制，有内閣制；有中央集權制，有地方分權制；有職業代議制，有全民與政制；有政治的民主政治，有社會的民主政治：黨派分歧，主張各異。
二年，國會憲法起草委員會所制之憲法草案，與民國十一年國是會議所拟之憲法草案，其根本大相徑庭。
《天壇憲法草案》：“第一章，國體。
第一條，中華民國永遠為統一民主國。
” 《國是會議憲法草案甲種》：“第一章，總則。
第一條，中華民國為聯省共和國。
第二章，聯省及各省權限之劃分。
第五條，凡事之關于全國者由聯省機關立法或執行之，茲列舉如下：（一）外交，（二）陸海軍，（三）币制銀行，（四）度量權衡，（五）海關稅及其他國稅，（六）國債，（七）郵政，（八）電報，（九）鐵路及國道，（十）航
民國肇建，官制官規，時有改變，其實大體亦循清季官制，第變大臣之名為總理、總長，變内閣為國務院耳[8]。
民國初年，地方官制僅存兩級，即一縣之長官及一省之長官，其名稱亦時有變更。
自民國三年以來，設置道尹，地方行政官複為三級制。
然行政實權仍在一縣及一省省長，道尹幾等骈枝；又以軍閥暴橫，司民政者恒仰司軍政者之鼻息。
近方争議廢督，其制故無足述也。
清代财政，素不公布。
甲午以後，劉嶽雲輯光緒會計表，李希聖輯光緒會計錄，世始稍知其出入之概。
然學者所纂錄，固非法定之案牍也。
光緒末葉，趙炳麟請定預算決算表，整理财政。
《光緒政要》：“光緒三十二年十二月，度支部議複禦史趙炳麟奏制定預算決算表事宜。
” 至宣統中，始由政府及地方官吏編制預算，交資政院及咨議局議決歲出歲入，乃由黑暗而漸趨于光明。
民國之法，國家行政費由國會議決，地方行政費由省議會議決，逐年預算亦有可稽。
然國會屢散，政局不定，迄未議及決算，即預算亦多等于具文，其審計院雖專司決算，而鈎稽瑣碎，逐年積壓，于大宗用費之不當者，反多不能審核，第存其法而已。
《現行法令全書·審計院編制法》：“審計院直隸于大總統，依審計法，審定國家歲出歲入之決算。
”“審計院于每會計年度之終，須以審計成績呈報于大總統。
”“審計院對于各官署職官，于出納事項，有違背法令或不正當之情事者，須呈報于大總統。
”“審計院對于預算及财政事項，得依其審計之經驗，陳述意見于大總統。
” 光緒末葉，憲政編查館設立統計局，并請立各省調查局，以為編制法規統計政要之助，是為統計初桄。
《光緒政要》光緒三十三年《憲政編查館請令各省設立調查局疏》：“臣館職司編制、統計二局，亟當預籌京外通力合作之辦法，以期推行盡利。
”“仿東西各國成法，令各省分設調查局，以為編制法規、統計政要之助。
開辦之始，必須事事先求其簡明确實，斷不可參以虛飾之詞、敷衍之見，乃可望由疏而至密，祛僞以存真。
” 宣統初，頒定表式，郵傳部之路、電、郵、航四政，學部之各學校，遂均制成統計表，而他部阙然。
《宣統新法令》宣統元年二月《憲政編查館奏拟定民政财政統計表式疏》：“臣館遵旨設立統計局，奏定辦事章程，并由各部院分設統計處，各省分設調查局，搜集各種事項，彙齊辦理，以備刊行統計年鑒。
”“謹督官員參考中西，斟酌義類，拟訂統計總例十有四條。
又為民政統計部表七十有六、省表七十有二，财政統計部表九十、省表八十有八，并将所以立表之意，填表之法，各于表後系以解說。
”“請饬下内外各衙門，自此項奉文到日起，統限半年内，務各查照表式例要，逐一确實迅速填報。
” 民國之制，國務院有統計局，各官署亦有專司統計之職。
《現行法令全書·各部官制通則》：“各部設總務廳，所掌總務二：編制統計及報告。
” 所制統計表，較清季之形式頗為進步，然各部亦僅内務、司法、農商、教育、交通之統計，逐年編布，其軍、财二宗，迄未編訂。
而農商戶口之統計，亦多向壁虛造，不可徑據之以觇國勢也。
民國草創，百度更新。
官有一制，事有一法，規程條例，日出不窮。
有經國會議決者；有未經國會議決，但以命令頒布者。
雖曰法制萬能，實多轶出法制之外，吾書亦不能為之毛舉。
第有一事，為前清之所無者，即行政訴訟法及平政院之制，較之他事為可稱述。
從前官吏損害人民權利，雖亦有京控叩阍等事，然無明定條文以為保障。
民國特定行政訴訟法及設立平政院以司之，是亦抑制官權，伸張民權之要點也。
《現行法令全書·行政訴訟》：“人民對于下列各項之事件，除法令别有規定外，得提起行政訴訟于平政院。
（一）中央或地方最高級行政官署之違法處分，緻損害人民權利者。
（二）中央或地方行政官署之違法處分，緻損害人民權利，經人民依訴願法之規定，訴願至最高級行政官署，不服其決定者。
” 袁氏當國，欲複前清禦史之制，于平政院設肅政廳，置肅政使，其意似在整頓吏治，實則誤解清代法制及民國法制之原則[9]。
《現行法令全書》：“平政院編制令：平政院肅政使于人民未陳訴之事件，得依行政訴訟條例之規定，對于平政院提起行政訴訟。
”“平政院肅政使依糾彈條例，糾彈行政官吏之違反憲法、行賄受賄、濫用威權、玩視民瘼事件。
”“平政院之裁決，由肅政使監視執行。
”“肅政廳對于平政院獨立，行其職務。
” 袁氏敗而肅政廳亦廢，惟平政院如故，裁決行政訴訟，亦時有可紀焉。
吾國立國之法，自來惟有封建、郡縣二制，雖有時藩鎮跋扈，外重内輕，或叛臣自立，脫離關系，要皆聽事勢之自然，非有法制以為之解說也。
民國既立，研究憲法，求之域外，學說孔多：有單一制，有聯合制；有總統制，有内閣制；有中央集權制，有地方分權制；有職業代議制，有全民與政制；有政治的民主政治，有社會的民主政治：黨派分歧，主張各異。
二年，國會憲法起草委員會所制之憲法草案，與民國十一年國是會議所拟之憲法草案，其根本大相徑庭。
《天壇憲法草案》：“第一章，國體。
第一條，中華民國永遠為統一民主國。
” 《國是會議憲法草案甲種》：“第一章，總則。
第一條，中華民國為聯省共和國。
第二章，聯省及各省權限之劃分。
第五條，凡事之關于全國者由聯省機關立法或執行之，茲列舉如下：（一）外交，（二）陸海軍，（三）币制銀行，（四）度量權衡，（五）海關稅及其他國稅，（六）國債，（七）郵政，（八）電報，（九）鐵路及國道，（十）航