第十三章 外患與變法
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會，勿得浮糜。
上官歲時之供億，一概禁絕。
督撫巡閱，學政按試，以及一切馳騁過境之貴官要差，所有舟車館舍、廚傳供張，嚴禁華侈，不準需索騷擾。
寬于商民，嚴于職官，有違旨者，上司立予糾參。
此不惟愛惜物力之心，乃所以昭不忘憂患之意也。
（一）破常格。
竊謂此時朝廷一切舉動，宜視為草昧締造之時，視為與民同患之時，将一切承平安樂之繁文缛節，量為簡省變通。
中外大小臣工，尤以除官氣、達下情為主，應行破除常格之處甚多，茲先約舉最要者三事：一日敷奏。
奏對之際，天威咫尺，往往戰栗矜持，不能盡言。
至于上疏陳言，每以不盡能稱旨為慮，導之使言，猶多顧忌。
若以折檻批鱗為戒，則雖至于颠覆，而無人為朝廷言之矣。
拟請明谕中外，凡臣工奏疏召對，務以直言正谏、指陳利害為主，不必稍存忌諱。
言事過于戆直者，體式稍有未合者，亦望朝廷曲予優容，以收從善納規之益。
一曰儀文。
今日文武官員，官氣最重，實為失人心、害政事之根。
故大學士曾國藩、故巡撫胡林翼常切言之。
文官賤視其民，罕與民接，炫之以儀從，威之以鞭撲，故罕通民隐；武将賤視其兵，罕與兵親，驅為賤役，視為利薮，故罕識兵情。
夫不得民心而能治，不得兵心而能勝，未之有也。
應請切戒文武各官，務須屏除官氣，不尚虛文，必其誠意鹹孚，然後兵民皆可用矣。
一曰用人。
承平用人多計資格，所以抑躁進；時危用人必取英俊，所以濟時艱。
今之仕途，不必其皆下劣也。
同一才具，而依流平進者多騎牆，精力漸衰者憚改作，資序已深者恥下問。
平日論吏才者，患更事之不多；今當變政之際，則惟患更事之太多。
蓋其所謂更事者，不過痼習空文，于中外時局，素未講求，安有閱曆？而迂談謬論，成見塞胸，不惟西法之長，不能采取學步，即中法之弊，亦必不肯銳意掃除。
古人有言：‘老者謀之，壯者行之。
’施之今日，似為有當。
（一）停捐納。
捐納有害吏治，有妨正途，人人能言之。
戶部徒以每年可收捐三百萬，遂緻不肯停罷，查常捐若銜封翎枝貢監等項，本不可停。
若将常捐量為推廣，但系虛與榮名、無關實政者，皆可擴充。
拟請敕下戶部，博采衆議，量為推廣，必可抵補損數大半。
即或不敷百餘萬，然今日須籌賠款數千萬，斷不宜惜此區區，以緻牽絓，有妨自強要政。
拟請俟此次秦、晉赈捐完竣後，即行永遠停罷，以作士氣而清治源。
（一）課官重祿。
方今事變日多，京外各衙門，斷非僅通時文、翻查成例者所能勝任，欲濟世用，非學無由。
拟請京城設仕學院，外省設校吏館，多備中外各種政治之書，凡中外輿圖、公法、條約、學制、武備、天算、地理、農工、商礦各學之書，鹹萃其中。
選派端正博通之員為教習，令候備各員均入其中，分門講習，嚴定課程，切實考核。
進功者給予憑照，量才任用；昏惰者懲儆留學；不可教者，勒令回籍。
其實缺各官，願入館讨論求益者，亦聽其便。
惟善教以培其材，尤須重祿以養其廉。
查京職俸銀俸米，為數無多，加以銀賤物貴，實不足以自給。
而科道為風憲之官，翰詹為儲才之地，俸銀尤宜從優。
光緒八年戶部奏定，令各省關籌解京官津貼銀二十六萬兩，乃行之一年，旋将此項撥充饷需。
且原定數目較少，大小各官不能遍及，其分給者，為數亦不敷用度。
今日亟宜另籌辦理，至三品以上大員，用度較繁，關系甚重，必應一并籌及。
其名目即稱為養廉，勿庸再稱津貼，方為名正言順。
大約必須籌款百萬，方足敷各衙門辦公之需，杜乞貨苞苴之習。
至外省各府縣等官，甘苦亦不一緻，州縣有民社之寄，知府有表率之責，斷不可令其苦累。
州縣瘠區則科派鬻獄而病民，沖繁則虧挪庫款而病國，不得已而為調劑調署之策，則傳舍無常，而國與民交病。
其号稱優缺者，不過隐匿稅契雜稅，減削驿站經費，甚至捏報例災。
蓋州縣官卑事繁，科場考棚之攤捐，解役緝捕之繁費，驿路大差之供億，委員例差之應酬，其養廉萬不足以給用，不得不迫而出此。
故州縣多一分之繁費，則國帑暗傷一分之進款。
知府公費，無非取給州縣，然公費多少不一，往往借端挑剔，格外誅求。
故府州縣皆須令其辦公有資，然後能盡心于國事，應請饬下各省，體察本省情形。
省州縣之繁費，禁上司之需索，州縣既無累可言，則可令其久任，責以實政。
設遇地方有重要難辦之事，隻可因擇人而量移，不準因恤累而更調。
一切公款，責令切實報解，不得借口侵欺。
知府辦公竭蹶者，亦為籌增公費，至增加養廉公費以後，京外各官，如再有貪墨敗檢者，除參革外，仍行追罰充公。
果使賢才無北門貧窭之憂，當官有公而忘私之志，則為國家所省者多矣。
（一）去書吏。
蠹吏害政，相沿已二千年。
臣等曆年來所見部文，不過查叙舊案、核算數目，從未論及事理。
下等司官皆優為之，其準者不過曰與某案尚屬相符，尚屬實在情形。
其駁者不過曰與舊案不合，窒礙難行，間有援據古今、發為議論、指陳事理、語有斷制者，則必系司官秉筆，或經堂官改定，一望而知決非經承稿書所能為。
然則此輩一無所長，但工作弊索賄。
至外省各衙門書吏，弊窦亦多。
若督撫衙門之兵房，藩司之吏房、戶房，州縣之戶糧、房稅、契房，皆所不免，而州縣為尤甚。
緣兵燹以後，魚鱗冊多已無存，催征底冊，皆在書吏之手。
緩欠飛灑，弊混極多，把持州縣，盤剝鄉民，稅契一項，包攬隐匿，官無如何。
其實無論大小衙門，書吏伎倆皆極庸劣，凡緊要奏牍咨劄詳禀，或本官親自屬稿，或委員幕友拟稿，從無書吏能動筆者。
所能為者，不過例行公事，依樣壺盧而已。
若各局文件，多非循例之事，則皆系委員辦稿，至親書則滿紙俗别，謬說脫落，尤為惡劣，實于公事有妨。
茲拟将各省書吏一律汰除，改用委員。
其額設辦稿經承，督撫、司道、知府、直隸州衙門用本省候補佐貳雜職為之，稱為稿委。
繕寫清書，用本省生員為之，稱為寫生。
督撫、司道衙門書吏，向有飯食津貼各項銀兩，即以撥充稿委、寫生薪水之用。
州縣等衙門應就地籌款，惟各州縣戶房糧房，藏匿收征底冊，以為居奇，最為藐法可惡。
拟請将各省州縣戶房糧房應分為數年裁汰，由督撫體察情形，一年先辦六七縣或十餘縣，擇其易于清理者辦起。
如該吏有敢抗匿銷毀糧冊者，即行奏請正法。
俟辦有規模，即可一律推行，永除要官朘民之弊矣。
（一）去差役。
差役之為民害，各省皆同，必鄉裡無賴始充此業。
傳案之株連，過堂之勒索，看管之陵虐，并相驗之科派，緝捕之淫擄，白役之助虐，其害不可殚述。
民見差役，無有不疾首蹙額，視如虎狼蛇蠍者。
差役擾民之事，其報官者不過什之一，其報官而懲辦者不過什之五，師徒相承，專習為惡之事，良由換官不換差役。
故根株蟠結，黨羽繁滋，斥革旋複，雖有良吏，隻能遇事懲儆，稍戢其暴而已，而終不能令種種擾民害民之弊一概杜絕。
蓋官署事事需差，州縣不皆久于其任，勢不能鋤而去之，别籌良法。
今欽奉明谕，令将差役、白役分别裁汰，此誠恤民圖治之要端也。
此事自當轉饬有司，欽遵實辦。
惟州縣之聽訊理刑催科緝捕等事，不能不需人以供驅使，若繁劇州縣，人少亦不敷用，例定役食無多，不足以資雇募。
拟令州縣自行募勇，以供驅遣，大縣百餘名，小縣數十名，以供上項各種驅使。
此勇既由官選募，必自擇妥實可信之人，去留在官，自然不能把持，習氣未深，作弊不能甚巧，但使本官約束嚴明，即可不為民害。
各國清查保甲、巡街查夜、禁暴戢奸，皆系巡捕兵之責，其人并非下流猥賤之人，其頭目即系武弁。
日本名為警察，其頭目名為警察長，而統之以警察部，其章程用意，大要以安民防患為主，與保甲局及營兵堆卡略同。
然警察系出于學堂，故章程甚嚴而用意甚厚，凡一切查戶口、清道路、防火患、别良莠、诘盜賊，皆此警察為之。
聞京城現拟設立巡捕，将來自可仿辦。
茲拟州縣用勇，即與用巡捕兵之意相近，當于繁盛城鎮，采取外國成法，并參酌本地情形，先行試辦，以次推行。
警察若設，則差役之害可以永遠革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之良策矣。
（一）恤刑獄。
州縣有司，政事過繁，文法過密，經費過绌，而實心愛民者不多。
于是濫刑株累之酷，囹圄淩虐之弊，往往而有。
雖有良吏，不過随時消息，終不能盡挽頹風。
外國人來華者，往往親入州縣之監獄，旁觀州縣之問案，疾首蹙額，譏為賤視人類。
驅民入教，職此之由。
今酌拟九條：一曰禁訟累。
每有訴訟，差役家丁必索訟費，視其家道以為多少。
至少者制錢四千，薄有田産者任意誅求，不滿其欲者，則詭曰案未傳齊，緻官不能過堂。
即恤民之官，為之酌減定數，不準多索。
然一官所禁，後任複然，差役不革，此弊不除，至傳案株累，最為民害。
其中有原告誣攀者，亦有吏役慫恿本官者，亦必須裁去吏役，方能杜絕。
二曰省文字。
承審之例限處分太嚴，而命盜案之報少，必俟犯已認供而後詳報。
盜案之例限開參太嚴，且必獲犯過半，兼獲盜首，方予免議。
而諱盜之事多，諱有為無，諱劫為竊，諱多為少，各省從無一實報人數者。
命案罕報罕結，則多私和人命及拖斃證人之事，民冤所以不伸也。
盜案不早報，不實報，則萑苻已起而上官不知，寇亂所以潛伏也。
此事關系甚大，非寬減例處，斷無禁絕拖延命案、諱飾盜案之法。
至于上控之案，其官吏偏私，實有冤抑者，自應徹底嚴懲；乃近來上控，往往有訟棍主持，意圖攀累訛索，圖準而不圖審，以緻被告羁系日久而原告不到案。
雖有原告兩月不到、将案注銷之例，而兩月之久，拖累已多，即由省押發，或已經逃匿，或中途潛逃，誣累害人，情尤可惡。
應請明定例章，如上控案已經批發而兩月後并不到案者，除照例注銷外，并将上控之人通緝治罪。
以後再将此案上控者，亦即駁斥治罪，究出架訟之人，一律嚴辦。
并将上控承審遲延之處分，分别情節辦理，此亦省拖累之一端也。
三曰省刑責。
敲撲呼号，血肉橫飛，最為傷和害理，有悖民牧之義，地方官相沿已久，漠不動心。
拟請以後除盜案命案證據已确而不肯供認者，準其刑吓外，凡初次訊供時，及牽連人證，斷不準輕加刑責。
其笞杖等罪，應由地方官體察情形，酌量改為羁禁，或數日，或數旬，不得淩虐久系。
四曰重衆證。
外國問案，專憑證人；衆證既确，即無須本犯之供。
查例載衆證明白，即同獄成，不須對問。
然照此斷拟者，往往翻控，非誣問官受賄，即诋證人得贓，以故非有确供，不敢詳辦。
于是反複刑求，則有拷虐之慘；多人拖累，則有瘐斃之冤。
拟請以後斷案，除死罪必須有輸服供詞外，其軍流以下罪名，若本犯狡供，拖延至半年外者，果系衆證确鑿，其證人皆系公正可信，上司層遞親遞複訊皆無疑義者，即按律定拟，奏咨立案。
如再京控上控，均不準理，此即省酷刑拖累之大端也。
五曰修監羁。
州縣監獄之外，又有羁所，又有交差押等名目，狹隘污穢，淩虐多端，暑疫傳染，多緻瘐斃，仁人不忍睹聞，等之于地獄，外人尤為痛诋，比之以番蠻。
夫監獄不能無，而酷虐不可有。
宜令各省設法籌款，将臬司府廳州縣各衙
上官歲時之供億，一概禁絕。
督撫巡閱，學政按試，以及一切馳騁過境之貴官要差，所有舟車館舍、廚傳供張，嚴禁華侈，不準需索騷擾。
寬于商民，嚴于職官，有違旨者，上司立予糾參。
此不惟愛惜物力之心，乃所以昭不忘憂患之意也。
（一）破常格。
竊謂此時朝廷一切舉動，宜視為草昧締造之時，視為與民同患之時，将一切承平安樂之繁文缛節，量為簡省變通。
中外大小臣工，尤以除官氣、達下情為主，應行破除常格之處甚多，茲先約舉最要者三事：一日敷奏。
奏對之際，天威咫尺，往往戰栗矜持，不能盡言。
至于上疏陳言，每以不盡能稱旨為慮，導之使言，猶多顧忌。
若以折檻批鱗為戒，則雖至于颠覆，而無人為朝廷言之矣。
拟請明谕中外，凡臣工奏疏召對，務以直言正谏、指陳利害為主，不必稍存忌諱。
言事過于戆直者，體式稍有未合者，亦望朝廷曲予優容，以收從善納規之益。
一曰儀文。
今日文武官員，官氣最重，實為失人心、害政事之根。
故大學士曾國藩、故巡撫胡林翼常切言之。
文官賤視其民，罕與民接，炫之以儀從，威之以鞭撲，故罕通民隐；武将賤視其兵，罕與兵親，驅為賤役，視為利薮，故罕識兵情。
夫不得民心而能治，不得兵心而能勝，未之有也。
應請切戒文武各官，務須屏除官氣，不尚虛文，必其誠意鹹孚，然後兵民皆可用矣。
一曰用人。
承平用人多計資格，所以抑躁進；時危用人必取英俊，所以濟時艱。
今之仕途，不必其皆下劣也。
同一才具，而依流平進者多騎牆，精力漸衰者憚改作，資序已深者恥下問。
平日論吏才者，患更事之不多；今當變政之際，則惟患更事之太多。
蓋其所謂更事者，不過痼習空文，于中外時局，素未講求，安有閱曆？而迂談謬論，成見塞胸，不惟西法之長，不能采取學步，即中法之弊，亦必不肯銳意掃除。
古人有言：‘老者謀之，壯者行之。
’施之今日，似為有當。
（一）停捐納。
捐納有害吏治，有妨正途，人人能言之。
戶部徒以每年可收捐三百萬，遂緻不肯停罷，查常捐若銜封翎枝貢監等項，本不可停。
若将常捐量為推廣，但系虛與榮名、無關實政者，皆可擴充。
拟請敕下戶部，博采衆議，量為推廣，必可抵補損數大半。
即或不敷百餘萬，然今日須籌賠款數千萬，斷不宜惜此區區，以緻牽絓，有妨自強要政。
拟請俟此次秦、晉赈捐完竣後，即行永遠停罷，以作士氣而清治源。
（一）課官重祿。
方今事變日多，京外各衙門，斷非僅通時文、翻查成例者所能勝任，欲濟世用，非學無由。
拟請京城設仕學院，外省設校吏館，多備中外各種政治之書，凡中外輿圖、公法、條約、學制、武備、天算、地理、農工、商礦各學之書，鹹萃其中。
選派端正博通之員為教習，令候備各員均入其中，分門講習，嚴定課程，切實考核。
進功者給予憑照，量才任用；昏惰者懲儆留學；不可教者，勒令回籍。
其實缺各官，願入館讨論求益者，亦聽其便。
惟善教以培其材，尤須重祿以養其廉。
查京職俸銀俸米，為數無多，加以銀賤物貴，實不足以自給。
而科道為風憲之官，翰詹為儲才之地，俸銀尤宜從優。
光緒八年戶部奏定，令各省關籌解京官津貼銀二十六萬兩，乃行之一年，旋将此項撥充饷需。
且原定數目較少，大小各官不能遍及，其分給者，為數亦不敷用度。
今日亟宜另籌辦理，至三品以上大員，用度較繁，關系甚重，必應一并籌及。
其名目即稱為養廉，勿庸再稱津貼，方為名正言順。
大約必須籌款百萬，方足敷各衙門辦公之需，杜乞貨苞苴之習。
至外省各府縣等官，甘苦亦不一緻，州縣有民社之寄，知府有表率之責，斷不可令其苦累。
州縣瘠區則科派鬻獄而病民，沖繁則虧挪庫款而病國，不得已而為調劑調署之策，則傳舍無常，而國與民交病。
其号稱優缺者，不過隐匿稅契雜稅，減削驿站經費，甚至捏報例災。
蓋州縣官卑事繁，科場考棚之攤捐，解役緝捕之繁費，驿路大差之供億，委員例差之應酬，其養廉萬不足以給用，不得不迫而出此。
故州縣多一分之繁費，則國帑暗傷一分之進款。
知府公費，無非取給州縣，然公費多少不一，往往借端挑剔，格外誅求。
故府州縣皆須令其辦公有資，然後能盡心于國事，應請饬下各省，體察本省情形。
省州縣之繁費，禁上司之需索，州縣既無累可言，則可令其久任，責以實政。
設遇地方有重要難辦之事，隻可因擇人而量移，不準因恤累而更調。
一切公款，責令切實報解，不得借口侵欺。
知府辦公竭蹶者，亦為籌增公費，至增加養廉公費以後，京外各官，如再有貪墨敗檢者，除參革外，仍行追罰充公。
果使賢才無北門貧窭之憂，當官有公而忘私之志，則為國家所省者多矣。
（一）去書吏。
蠹吏害政，相沿已二千年。
臣等曆年來所見部文，不過查叙舊案、核算數目，從未論及事理。
下等司官皆優為之，其準者不過曰與某案尚屬相符，尚屬實在情形。
其駁者不過曰與舊案不合，窒礙難行，間有援據古今、發為議論、指陳事理、語有斷制者，則必系司官秉筆，或經堂官改定，一望而知決非經承稿書所能為。
然則此輩一無所長，但工作弊索賄。
至外省各衙門書吏，弊窦亦多。
若督撫衙門之兵房，藩司之吏房、戶房，州縣之戶糧、房稅、契房，皆所不免，而州縣為尤甚。
緣兵燹以後，魚鱗冊多已無存，催征底冊，皆在書吏之手。
緩欠飛灑，弊混極多，把持州縣，盤剝鄉民，稅契一項，包攬隐匿，官無如何。
其實無論大小衙門，書吏伎倆皆極庸劣，凡緊要奏牍咨劄詳禀，或本官親自屬稿，或委員幕友拟稿，從無書吏能動筆者。
所能為者，不過例行公事，依樣壺盧而已。
若各局文件，多非循例之事，則皆系委員辦稿，至親書則滿紙俗别，謬說脫落，尤為惡劣，實于公事有妨。
茲拟将各省書吏一律汰除，改用委員。
其額設辦稿經承，督撫、司道、知府、直隸州衙門用本省候補佐貳雜職為之，稱為稿委。
繕寫清書，用本省生員為之，稱為寫生。
督撫、司道衙門書吏，向有飯食津貼各項銀兩，即以撥充稿委、寫生薪水之用。
州縣等衙門應就地籌款，惟各州縣戶房糧房，藏匿收征底冊，以為居奇，最為藐法可惡。
拟請将各省州縣戶房糧房應分為數年裁汰，由督撫體察情形，一年先辦六七縣或十餘縣，擇其易于清理者辦起。
如該吏有敢抗匿銷毀糧冊者，即行奏請正法。
俟辦有規模，即可一律推行，永除要官朘民之弊矣。
（一）去差役。
差役之為民害，各省皆同，必鄉裡無賴始充此業。
傳案之株連，過堂之勒索，看管之陵虐，并相驗之科派，緝捕之淫擄，白役之助虐，其害不可殚述。
民見差役，無有不疾首蹙額，視如虎狼蛇蠍者。
差役擾民之事，其報官者不過什之一，其報官而懲辦者不過什之五，師徒相承，專習為惡之事，良由換官不換差役。
故根株蟠結，黨羽繁滋，斥革旋複，雖有良吏，隻能遇事懲儆，稍戢其暴而已，而終不能令種種擾民害民之弊一概杜絕。
蓋官署事事需差，州縣不皆久于其任，勢不能鋤而去之，别籌良法。
今欽奉明谕，令将差役、白役分别裁汰，此誠恤民圖治之要端也。
此事自當轉饬有司，欽遵實辦。
惟州縣之聽訊理刑催科緝捕等事，不能不需人以供驅使，若繁劇州縣，人少亦不敷用，例定役食無多，不足以資雇募。
拟令州縣自行募勇，以供驅遣，大縣百餘名，小縣數十名，以供上項各種驅使。
此勇既由官選募，必自擇妥實可信之人，去留在官，自然不能把持，習氣未深，作弊不能甚巧，但使本官約束嚴明，即可不為民害。
各國清查保甲、巡街查夜、禁暴戢奸，皆系巡捕兵之責，其人并非下流猥賤之人，其頭目即系武弁。
日本名為警察，其頭目名為警察長，而統之以警察部，其章程用意，大要以安民防患為主，與保甲局及營兵堆卡略同。
然警察系出于學堂，故章程甚嚴而用意甚厚，凡一切查戶口、清道路、防火患、别良莠、诘盜賊，皆此警察為之。
聞京城現拟設立巡捕，将來自可仿辦。
茲拟州縣用勇，即與用巡捕兵之意相近，當于繁盛城鎮，采取外國成法，并參酌本地情形，先行試辦，以次推行。
警察若設，則差役之害可以永遠革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之良策矣。
（一）恤刑獄。
州縣有司，政事過繁，文法過密，經費過绌，而實心愛民者不多。
于是濫刑株累之酷，囹圄淩虐之弊，往往而有。
雖有良吏，不過随時消息，終不能盡挽頹風。
外國人來華者，往往親入州縣之監獄，旁觀州縣之問案，疾首蹙額，譏為賤視人類。
驅民入教，職此之由。
今酌拟九條：一曰禁訟累。
每有訴訟，差役家丁必索訟費，視其家道以為多少。
至少者制錢四千，薄有田産者任意誅求，不滿其欲者，則詭曰案未傳齊，緻官不能過堂。
即恤民之官，為之酌減定數，不準多索。
然一官所禁，後任複然，差役不革，此弊不除，至傳案株累，最為民害。
其中有原告誣攀者，亦有吏役慫恿本官者，亦必須裁去吏役，方能杜絕。
二曰省文字。
承審之例限處分太嚴，而命盜案之報少，必俟犯已認供而後詳報。
盜案之例限開參太嚴，且必獲犯過半，兼獲盜首，方予免議。
而諱盜之事多，諱有為無，諱劫為竊，諱多為少，各省從無一實報人數者。
命案罕報罕結，則多私和人命及拖斃證人之事，民冤所以不伸也。
盜案不早報，不實報，則萑苻已起而上官不知，寇亂所以潛伏也。
此事關系甚大，非寬減例處，斷無禁絕拖延命案、諱飾盜案之法。
至于上控之案，其官吏偏私，實有冤抑者，自應徹底嚴懲；乃近來上控，往往有訟棍主持，意圖攀累訛索，圖準而不圖審，以緻被告羁系日久而原告不到案。
雖有原告兩月不到、将案注銷之例，而兩月之久，拖累已多，即由省押發，或已經逃匿，或中途潛逃，誣累害人，情尤可惡。
應請明定例章，如上控案已經批發而兩月後并不到案者，除照例注銷外，并将上控之人通緝治罪。
以後再将此案上控者，亦即駁斥治罪，究出架訟之人，一律嚴辦。
并将上控承審遲延之處分，分别情節辦理，此亦省拖累之一端也。
三曰省刑責。
敲撲呼号，血肉橫飛，最為傷和害理，有悖民牧之義，地方官相沿已久，漠不動心。
拟請以後除盜案命案證據已确而不肯供認者，準其刑吓外，凡初次訊供時，及牽連人證，斷不準輕加刑責。
其笞杖等罪，應由地方官體察情形，酌量改為羁禁，或數日，或數旬，不得淩虐久系。
四曰重衆證。
外國問案，專憑證人；衆證既确，即無須本犯之供。
查例載衆證明白，即同獄成，不須對問。
然照此斷拟者，往往翻控，非誣問官受賄，即诋證人得贓，以故非有确供，不敢詳辦。
于是反複刑求，則有拷虐之慘；多人拖累，則有瘐斃之冤。
拟請以後斷案，除死罪必須有輸服供詞外，其軍流以下罪名，若本犯狡供，拖延至半年外者，果系衆證确鑿，其證人皆系公正可信，上司層遞親遞複訊皆無疑義者，即按律定拟，奏咨立案。
如再京控上控，均不準理，此即省酷刑拖累之大端也。
五曰修監羁。
州縣監獄之外，又有羁所，又有交差押等名目，狹隘污穢，淩虐多端，暑疫傳染，多緻瘐斃，仁人不忍睹聞，等之于地獄，外人尤為痛诋，比之以番蠻。
夫監獄不能無，而酷虐不可有。
宜令各省設法籌款，将臬司府廳州縣各衙