第五章 饑荒控制：社倉及其他糧倉
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平倉總存糧超過27，000石，35個社倉總存糧超過2，900石，但是在1852年，縣城中的糧倉為“賊”所壞，在19世紀最後10年裡隻有鄉村糧倉裡還剩下一點點存糧；[90]慈利縣常平倉的存糧，根據官方檔案記載，以下列方式耗盡：
留下這項資料的縣志修纂者指出，據他聽來的消息，1861年看來可用的存糧為2，056石，隻是紙上登記的，事實上，倉庫裡的存糧“盜敗無龠合留者”。
[91]該縣的5個社倉情況也不好，最初所存6，000石糧食不知在什麼時候已被耗盡了。
1863年，遵照湖南巡撫的命令也隻補充了一部分，這一部分旋即被再次耗盡。
在1881年，按照比例向地主攤派捐糧，得到7，000多石的存糧，但是大約在10年後，就在“欺侵或蠹蝕鼠竊”之下又逐漸丢失。
[92] 在糧食産量相對較高的華南省份，地方糧倉的生存要容易些，但是也很少能保持長期的繁榮。
表5-1和表5-2反映的是安徽一些環境較為有利的地區的情況：[93] 表5-1：1883年廬州府地方糧倉情況 表5-2：廬州府糧倉的存糧情況 然而，華南一些地區的情況和華北最差的情況差不多。
在江西建昌縣，常平倉的存糧先前為10，000多石，而到清朝統治的最後歲月裡損失殆盡。
[94]在浙江杭州府地區，其情況也類似，大多數常平倉、義倉和社倉在19世紀結束之前就已經不複存在。
[95]在江蘇，一名充滿事業心的巡撫1831年在其他官員和地方紳士的幫助下，建立起了許多義倉，這些倉庫一直服務了幾十年。
《續纂江甯府志》的修纂者解釋說，設置這些新的倉庫，是因為“常平倉今毀不存複，而社倉易生”。
[96] 廣東省各地的情況也不均衡。
一位地方志修纂者指出： 是歲奉文捐設社倉，然多有名無實，惟和平知縣張象乾竭力勸捐，乃建倉一百有二所，積谷一萬三千石有奇。
[97] 該縣豐富的存糧不知保持了多久，不過從廣東省其他地區如靈山、清遠和東莞等地的情況來看，保持完整無損的時間可能并沒有多久。
在靈山縣，康熙年間一名知縣在縣城裡修建了許多常平倉；乾隆時期，另一名知縣在鄉下修建了許多社倉。
但是在此之後，再沒有聽到更多關于常平倉的情況；至于社倉，據說在道光帝即位時（1821年）就已名存實亡。
[98]至于清遠縣，雖然在1723年設置糧倉時通過居民捐獻所得的存糧數量不清楚，但在1743年（乾隆八年），該縣社倉所存糧食的總量為9，000石以上，而這些存糧在1854年因民變而損失殆盡；此外，用來購買存糧的基金共4，000多兩銀子，也在1857年因該省藩庫被大火燒毀而丢失。
[99]這個災難使清遠縣的鄉村糧倉從曆史舞台上消失了。
東莞縣鄉村糧倉的變遷，可以作為其他地區變遷的縮影。
方志載： 邑中……若紳民所設明代有……四所，入國朝廢。
至雍正間複設有社倉……而乾隆間，部定莞倉，貯谷至九萬七千餘石之多。
……雖日久弊生，又經紅匪劫掠，然同治間檔冊仍存有二萬二千餘石。
逮光緒之末，大吏饬縣盡沽倉谷，撥倉廒地段歸中學堂，自是而一朝之善政，掃地無餘矣。
[100] 西南省份的情況與此相同。
在四川泸州，《賦役全書》所載的常平倉存糧為41，005石。
根據《泸州直隸州志》的記載，其實際存糧某個時期曾經達到58，000石，可是在19世紀的最後25年裡下降到8，275石。
不過，社倉存糧卻表現出增長趨勢，即從9，139石增加到15，564石。
[101]在富順縣，最初的5個鄉村糧倉隻有幾個維持到19世紀末。
1880年到1883年間，在總督的命令下修建了一些新糧倉。
大約40年後，分布在縣城和鄉下的99個糧倉，其中66個糧倉的存糧呈現下降的趨勢，8個糧倉的存糧完全被耗盡。
[102]在江津縣，1754年（乾隆十九年）設置起來的社倉實際上不久就被遺忘了，1817年（嘉慶二十二年）官府再次發現有必要為居民解決存糧時，又修建了一些新糧倉，并取了不同的名字（濟倉）；1880年（光緒六年），在鄉村又修建了第三批新糧倉，并取了第三個名字（積倉）。
[103]由此得出的印象是，即使在像四川這種經濟條件相對較好的地區，鄉村糧倉也是維持不了多久的。
毫無疑問，在經濟條件比四川要差的雲南和貴州兩省，鄉村糧倉更容易匆匆收場。
[104] 清政府當初的意圖是，在地方設置各種類型的糧倉，作為災荒控制綜合體系的組成部分。
然而随着時間的流逝和環境的變遷，這種體系變成了一種形式變化多樣的大拼盤，其效用程度各不相同。
地方機構是否有意願或有能力來承擔這項需要謹慎處理的困難任務，深深影響着各個糧倉的命運。
隻有在州縣官員認真負責的情況下，糧倉才能得到生存和發展；但是又不能保證其繼任者也具有同樣的管理才能。
由于稱職的官員相當少，大多數鄉村糧倉壽命都很短；至少可以說在19世紀後半期是這樣的。
一名西方作者在1870年代所作的觀察，非常接近曆史事實： 無論是在所有為城牆保衛的城市，還是在許多城鎮、鄉村，到處都分布着朝廷修建起來的糧倉，裡面的糧食應該是官府貯存的，這樣，就可以在發生戰争或饑荒的情況下，降價售賣給綠營士兵和窮人。
這些糧倉最初産生的原因，與其說是樂善好施，不如說是出于自我保護的心理。
滿洲官員雖然很清楚地意識到，沒有什麼比起半饑餓狀态的人民更會對他們的統治帶來威脅，……但是，他們對糧倉事業非常冷漠，聽任糧倉空空如洗。
我參觀了許多大衆糧倉，卻很少發現哪個糧倉裡有一點存糧，許多糧倉都處于破爛不堪的狀态之中。
[105] 這種狀況當然不是一天就出現的。
多年來，正是由于官員們的漠不關心，才讓地方糧倉不堪使用。
江蘇省一些地區的經驗，就可以作為說明的事例。
1770年，該省的署理巡撫上奏清廷： 蘇州、松江、常州、鎮江、太倉五廳州屬各社倉應貯之額，雖有二十六萬九千餘石，從嚴核實清厘，内中存價未買者有六萬數千石，社長侵虧者六百餘石，曆年出借在民者十六萬三千餘石，稽其實存在倉僅四萬餘石。
……江甯、淮安、揚州、徐州、海州、通州六府縣屬社倉積貯額共一十萬六千九百餘石，折價未買者五千六百餘石，社長侵虧者四百四十餘石，曆年出借未還者一萬三千八百餘石，稽其實存在倉亦止六萬八百餘石。
[106] 換句話說，在18世紀第三個25年結束之前，在江蘇這個總體上富庶的省份，社倉裡的存糧數量就低于清政府所規定的60%以上。
這已經令人相當失望了，随後19世紀的狀況更糟。
由于糧倉裡的存糧被完全耗盡了，所以當1880年代和1890年代鎮江一些地區多次發生嚴重的饑荒時，知府不得不依靠鄉紳和富戶的緊急捐獻，以及貯存在本地倉庫裡的漕糧濟急。
[107]就這樣，在大約100年的時期裡，鎮江府正常的存糧制度随着糧倉存糧逐漸耗盡而被破壞了。
清帝國其他許多地區的情況也是如此。
糧倉體系所面臨的困難 以上簡述的地方糧倉那令人失望的處境，是由各種各樣的困難造成的。
這些困難可以分為四大類：（1）存糧取得過程中的困難；（2）存糧分發過程中的困難；（3）糧倉監管過程中的困難；（4）社長任免過程中的困難。
存糧之取得 由官府管理的常平倉，在獲得存糧過程中所遇到的困難，比義倉和社倉都要多。
根據清政府的規定，常平倉存糧來自政府基金購買和富戶捐獻。
這種方式容易給腐敗的官吏帶來非法牟利的機會。
早在1766年，清廷就得知貴州省一些州縣規定每戶（不論窮富）必須捐獻一定的數額，并自己把捐糧運到位于州縣城的糧倉。
這種非法強加在居民頭上的負擔，幾乎同普通的土地稅負擔相當。
[108]嘉慶皇帝指出了另一種腐敗形式，在1800年所發布的一道上谕中，他引述臣下的上奏： 地方官在本地派買倉谷，往往有短發價值、勒具領票及繳價飛灑等弊。
[109] 從某種意義上來說，不應該完全譴責這些犯罪官員，因為他們手中沒有足夠的資金來購買必要的存糧。
1802年一份呈給嘉慶帝的奏疏，就反映道： 各省采買，定價每倉谷一石價銀五錢至七錢不等，而核以市價，實屬不敷。
是以州縣多私粜倉糧谷價交代。
接任官利得現銀充用，不問足敷采買與否，率行接收，輾轉變易，有價無糧，甚至倉廒塌損。
……采買時，官價不敷市價，勢不得不勒派民間，州縣官守法者多不願請價買補……此時驟議勒限采買，不病民，則病官。
[110] 一些州縣官員——無論謹慎與否——偶然找到了一種避免自己處于困境或過度折磨人民的辦法，那就是“劫富”。
19世紀的一位作者就彙報了湖南省的做法： 南倉掌之官，其谷久虛，或假粜發以便開除，及歲登請籴，則官持銀以入富室而迫取之。
富者不敢受銀而以賂免，以是為常矣。
[111] 還要指出的是，由政府購買常平倉存糧的做法，除了為官吏腐敗提供溫床之外，還帶來了清朝早期統治者始料不及的經濟問題。
雍正帝在1731年的一道上谕中就指出，雖然盡可能地在地方糧倉貯存更多的糧食非常重要，但如果因為過度購買而導緻糧食價格上漲，那就不好了： 積貯乃民食所關，從前各省倉儲，務令足額，原為地方偶有水旱，得資接濟。
是以常平之外，複許捐貯……無非為百姓計。
後因籴買太多，市價日昂，誠恐有妨民食，因降旨暫停采買，俾民間米谷，自在流通，價值平減，亦無非為百姓計也。
乃近聞各省大吏竟以停止采買為省事……各省督撫，務須斟酌地方情形，留心辦理，應買則買，應停則停。
[112] 沒有材料證明政府過度購買糧食繼續成為一個重要的問題。
相反，地方官員隻要覺得方便的時候就會停止買糧，隻有被上司強迫時才去買。
雍正帝的這道上谕很有趣，因為它反映了地方官一般都以松散的态度對待清政府既定的措施——特别是那些要求堅持不懈努力執行的措施；它還反映了如果缺乏有效的地方行政，那麼就不可能施行穩固的統治。
官款買糧并不是官吏腐敗的唯一根源。
自願捐獻募集存糧的渠道，也為一些欺詐行為提供溫床。
例如，“監生”稱号（理論上，擁有這一頭銜，就可以進入北京的國子監就讀）可以通過向常平倉捐獻一定數量的糧食（各地的數量規定各不相同）而得到。
有影響力的人，渴望取得特權地位卻又不願出滿價格，他們常常利用州縣官員的上司，把自己推薦給州縣官員。
上司會對其下屬州縣官說，某某人會樂意買下談到的士子頭銜。
共同負責管理常平倉糧倉的基層官吏都十分清楚，甯可讓倉庫不進捐獻之糧，也不要惹得上司不滿。
但是為了防止可能出現的針對自己盜用存糧的指控，尤其是在即将進行的糧倉大檢查時，他們經常彙報說，舊糧近來已經出售，以便為随後某時就要購買進來的新糧騰出地方。
因未能從希望成為監生的人手中收集到全額捐糧而出現的空洞，就這樣被掩蓋起來了。
[113] 存糧之分發 無論是官倉，還是社倉，更加嚴重的困難發生在分發存糧時。
在常平倉中，最盛行的非法手段之一就是地方官員監守自盜。
這種情形發展得相當驚人，清廷在1799年認為很有必要采取行動。
嘉慶帝批準了以下的決定： 各省常平倉，積久弊生，即無須接濟之年，亦以出陳易新，借詞支放，染指分肥。
……嗣後無災年分，不準出借，以除民累。
[114] 大約一個世紀之後，1897年的一期邸報登載了下列一段資料： 監察禦史張兆蘭指出，州縣官員都在算計盜取貯存在公共糧倉裡的糧食，緻使糧倉被盜用一空，因而未能向朝廷結清帳目。
……該禦史控告這些州縣官員聽任舊糧生黴腐爛，指控他們為了牟取個人私利而盜賣新糧：“任何人都容易看出，必須立即解決這種行為出現的後果。
本官嚴肅告戒各省督撫立即采取措施，下令将所存舊糧全部售賣，所得收入生息投放。
此外，本官要求所有知州知縣每年向本官彙報大衆糧倉所存糧食的種類和精确數額。
”[115] 存糧分發過程中産生的嚴重問題，導因于中國龐大的人口、低效率的行政制度和地方官員的腐敗。
在18、19世紀之交，一名著名官員在其發布的總督命令中談論糧倉體系時就說道： 近代講備荒者，止于倉貯蓄積而已，豈知……以百餘萬米谷散于民間，大祲之年，濟一郡尚不足，況又有赴縣城領給之煩，吏胥鄉長侵蝕之弊，将來又有追比還倉之擾。
是倉米在今日，殊不足賴也。
[116] 另一難以克服的困難就是，在災民急需存糧救濟時，卻因繁雜的公事程序而不能及時解決。
常平倉由于坐落在州縣城裡，就顯得特别沒有效能。
12世紀一名提倡設置社倉的倡導者就令人信服地指出： 州縣之間，每遇水旱，合行赈濟。
赈粜去處，往往施惠止及城郭，不及鄉村。
鄉村之人，為生最苦，有終日役役而不能緻一錢者。
使幸而得錢，則又一鄉之中富室無幾，近者數裡，遠者一二十裡，奔走告籴，則已居後。
于是老稚愁歎，始有避荒就熟，輕去鄉井之意。
其間強有力者，又不肯坐受其斃，奪攘剽竊，無所不至。
……城郭之人率不緻此。
故臣謂：城郭之患，輕而易見；鄉村之害，重而難知。
[117] 清朝統治者廣泛設置的社倉和義倉，在某種程度上考慮到了鄉村的需要。
但是隻要它們的運作受到官府的監督，其運作也根本不可能擺脫官樣文章的幹擾。
18世紀的一名異常熱衷于糧倉體系的巡撫就指出，在饑荒期間，鄉村糧倉負責人如果沒有首先取得州縣官員的同意，根本不敢動用存糧，可是州縣官員常常拖延許久之後才表态。
這種情況在19世紀尤為明顯。
[118]一些地區的情況更為糟糕，恰如18世紀陝西發生的一個事例所表明的，州縣官員在批準鄉村糧倉管理人散發存糧之前還必須取得省當局的同意。
[119] 确定災民在什麼程度下才需要救濟以便給予相應的或足夠的救濟，總是很困難的。
即使是最想把工作做好的糧倉負責人，也感覺到分發救濟糧本身就是令人勞累、使人煩惱的任務。
負責散發救濟糧的人如果是奸詐之徒，那麼後果就駭人聽聞了。
一地方志中就記載了一個雖然未必是典型但特别壞的事例。
直隸省盧龍縣1833年春發生了嚴重的饑荒，知縣決定用鄉鎮糧倉存糧進行救濟。
他授權鄉長把谷票分發給希望得到救濟糧的災民；持票人有了它，就可以得到規定的救濟糧。
然而這些代理散發谷票的鄉長，卻把谷票給了那些向他們行賄的人，而不是分給真正需要的災民。
在救濟糧散發給持票人的那天，不止千人聚集起來，群情憤怒，述說不滿。
在一位知名紳士的介入下，問題才得以解決。
[120]此外，州縣官員自己也會私吞盜用救濟糧，19世紀陝西省一些州縣官員就經常這樣做。
直到1860年代初朝廷所派一名格外正直的欽差大臣到該省調查饑荒時，他們的不法行為才得以暴露。
[121] 把救濟糧散發給居住在偏遠鄉村的農人，所遇到的困難幾乎是無法克服的。
在這一問題上，無論救濟糧是來自鄉村糧倉還是其他糧倉，都沒有什麼區别。
一位著名的官員在19世紀前半期的記述中指出： 農民伏處田野，畏官府如神明。
不幸遇災，唯有坐而待殍而已。
其抱牍而泣請者與聚市噪者，必非農也。
[122] 雖然該作者沒有說出能夠發聲的是誰，但是其他材料可以表明其中一些人就是鄉村紳士。
難以理解的是，清政府授權地方政府把救濟糧給予那些“貧生”，其中包括貢生、監生和生員。
清政府還專門為此制定了具體措施，規定了各地散發的數量。
[123]根據18世紀的一名作者所說，州縣教育官員負責拟訂在他管理下的可以得到救濟的士子的名單。
不過，這樣的士子不能超過該地區審查數額的1/3。
每個士子所得的救濟糧，必須依據家庭成員人數和災荒的程度按比例分配。
清政府預料到一些無恥士子有可能要濫用這一特權，因而明确規定： 如有寡廉鮮恥，混入災民滋事，或冒充民戶者，除革赈外，輕則地方官會同教官戒饬，重則詳明褫究。
[124] 雖然清政府采取了上述防止性措施，也不能防止享有特權的人利用災荒來牟取非法好處。
安徽巡撫在1895年的一道上奏中，就描述了一些紳士的惡行： 不肖紳董，慣與吏役因緣為奸，先期設簿賣災，平民必先出費，乃得入冊。
無錢者，雖真災而仍完糧；有勢者，既免糧而且食災費。
州縣稍事诘駁，辄以民瘼為詞，聯名上控，甚或聚衆滋鬧，阻遏輸将。
……州縣既不能禁，又各自顧考成，或且陰利其資，辄據情具報請勘。
[125] 這裡并沒有特别提到糧倉體系。
但是這種情況可能已經讓貧苦的農民得不到存糧的幫助了。
除了例行的緊急救濟外，每年例行的售賣和借貸舊糧，也給官員欺詐勒索帶來可乘之機。
腐敗的州縣官員可以利用舊糧售賣和借貸，來掩蓋貯存虧空，或者非法牟取私利。
由于他們的行為過于招搖，使得清廷在1799年發布了一道上谕，禁止在正常年月裡借貸常平倉存糧，“以除民累”。
[126]同時，腐敗的義倉和社倉管理者以不同的運作方式，加入地方官的欺詐行列。
其中一些人以高于市場價二到三倍的價格盜賣存糧謀取暴利，“損公肥私”。
[127] 未能償還借貸的赤貧鄉人本身也是糧倉體系衰敗的因素。
1770年，有一名官員上奏乾隆帝，報告說在江蘇5個毗鄰、土地相對肥沃的府，社倉最初的存糧總數達到260，000石以上。
在這些糧食之中，有160，000多石借貸出去，而借者從未償還。
在包括江甯府在内的其他6個府區，借貸未還的數量，比官吏侵吞和盜賣的加起來還要多。
[128]許多拖欠者之所以不能償還，是因為他們赤貧如洗，大多數農人即使在正常年月也難以度日，[129]他們償還不了災荒期間出現的債務也就不足為奇了。
例如，湖南巴陵縣災荒時期借貸出去的糧食，沒有一點得到歸還。
[130]不管未歸還的原因到底是什麼，由于長時間和普遍的拖欠，最後的結果就是鄉村糧倉存糧漸漸耗盡。
的确，是否把存糧借貸給赤貧之鄉人，真是進退兩難。
他們最需要幫助，但又最無力償還。
最好的解決方法，應該是直接把救濟糧發給他們，而不是借貸給他們，但是新問題随之而來：如何填補缺糧呢？即使沒有官吏腐敗或地方腐敗，糧倉體系也會面臨難以克服的困難。
所有這些困難最終導緻鄉村糧倉衰敗下去。
盡管清廷努力推行糧倉體系，但是一度散布在清帝國各個角落的數以萬計的谷倉，其存糧還是漸漸耗盡，糧倉漸漸損壞。
在1792年、1800年、1802年、1831年和1835年發布的一系列上谕中，皇帝們痛心地指出，地方糧倉，尤其是常平倉，已經變得“有名無實”。
[131]在1835年的上谕中，道光帝指出，根據各省巡撫的報告，在原來總數超過40，000萬石的存糧中，剩下的還不到25，000萬石，幾乎缺額40%。
這是清廷公布的統計數字，實際情況可能更糟糕。
皇帝認為産生這一情況的原因是官吏腐敗和漠不關心，因而不止一次威脅要處罰渎職的官吏，試圖改善這種情況，然而他們每次的努力都被證明是徒勞的。
[132] 糧倉之監督 社倉和義倉這兩種不由清政府直接操縱的糧倉，遇到特别的困難。
設置這兩大糧倉的基本構想看起來非常合理：依靠社會的努力，預先從擁有并能捐獻糧食的人戶手中把糧食收集起來，存入糧倉，以便利用此種存糧來幫助那些需要幫助的窮人；或者如一地方志記載的那樣，“富者多捐，貧者少捐；以一裡之倉谷，救一裡之居民”。
[133]清朝統治者很難讓這兩類重要的社會機構不受行政系統的控制。
在清帝國的一般環境下，如果不是為了政府的行動，許多糧倉能否建立起來，或者以政府可以接受的方式運作，是很值得懷疑的。
鄉村居民在絕大多數情況下，因過于膽怯，或過于冷漠，而不能主動地推行社倉和義倉這樣的社區事業；又因為缺乏經驗，而不能恰當地管理這樣的社區事業。
正如19世紀江蘇巡撫丁日昌所說： 古人社倉之設，與常平相輔而行，要皆簡校出納于社司，而吏不與其事。
……惟立法用人，則又須官為經營，以補民力之所未逮。
[134] 換句話說，地方管理和政府監督是清朝統治者用來确保鄉村糧倉體系适當運作的主要法寶。
但是，清朝的法寶并未使它的願望實現。
從表面上來看很有道理，但其實際效果卻嚴重地受到地方官吏的危害，清政府原本要依靠他們來對糧倉進行有效監督，但他們卻總是被證明是無能或腐敗的。
事實上，地方官及其走卒與地方管理人（社長），有時為争奪其中的油水而鬥得不可開交。
[135] 許多事例顯示，地方衙門每年一兩次派“委員”到鄉下去檢查糧倉，鄉下必須設宴招待、送禮并提供路費。
即使鄉人從糧倉所得好處相當少，甚至不一定就能得到，他們也得分擔這筆費用。
[136]在另一些事例裡，衙門吏員到鄉村或鄉鎮幫助“檢查”貯存情況時，也向鄉人索取規費。
[137]還有一些事例，地方官利用法律關于借者必須預先交納10%的利息的規定，向社長索取這一利息；即使存糧還未
[91]該縣的5個社倉情況也不好，最初所存6，000石糧食不知在什麼時候已被耗盡了。
1863年，遵照湖南巡撫的命令也隻補充了一部分，這一部分旋即被再次耗盡。
在1881年，按照比例向地主攤派捐糧，得到7，000多石的存糧，但是大約在10年後，就在“欺侵或蠹蝕鼠竊”之下又逐漸丢失。
[92] 在糧食産量相對較高的華南省份，地方糧倉的生存要容易些，但是也很少能保持長期的繁榮。
表5-1和表5-2反映的是安徽一些環境較為有利的地區的情況：[93] 表5-1：1883年廬州府地方糧倉情況 表5-2：廬州府糧倉的存糧情況 然而，華南一些地區的情況和華北最差的情況差不多。
在江西建昌縣，常平倉的存糧先前為10，000多石，而到清朝統治的最後歲月裡損失殆盡。
[94]在浙江杭州府地區，其情況也類似，大多數常平倉、義倉和社倉在19世紀結束之前就已經不複存在。
[95]在江蘇，一名充滿事業心的巡撫1831年在其他官員和地方紳士的幫助下，建立起了許多義倉，這些倉庫一直服務了幾十年。
《續纂江甯府志》的修纂者解釋說，設置這些新的倉庫，是因為“常平倉今毀不存複，而社倉易生”。
[96] 廣東省各地的情況也不均衡。
一位地方志修纂者指出： 是歲奉文捐設社倉，然多有名無實，惟和平知縣張象乾竭力勸捐，乃建倉一百有二所，積谷一萬三千石有奇。
[97] 該縣豐富的存糧不知保持了多久，不過從廣東省其他地區如靈山、清遠和東莞等地的情況來看，保持完整無損的時間可能并沒有多久。
在靈山縣，康熙年間一名知縣在縣城裡修建了許多常平倉；乾隆時期，另一名知縣在鄉下修建了許多社倉。
但是在此之後，再沒有聽到更多關于常平倉的情況；至于社倉，據說在道光帝即位時（1821年）就已名存實亡。
[98]至于清遠縣，雖然在1723年設置糧倉時通過居民捐獻所得的存糧數量不清楚，但在1743年（乾隆八年），該縣社倉所存糧食的總量為9，000石以上，而這些存糧在1854年因民變而損失殆盡；此外，用來購買存糧的基金共4，000多兩銀子，也在1857年因該省藩庫被大火燒毀而丢失。
[99]這個災難使清遠縣的鄉村糧倉從曆史舞台上消失了。
東莞縣鄉村糧倉的變遷，可以作為其他地區變遷的縮影。
方志載： 邑中……若紳民所設明代有……四所，入國朝廢。
至雍正間複設有社倉……而乾隆間，部定莞倉，貯谷至九萬七千餘石之多。
……雖日久弊生，又經紅匪劫掠，然同治間檔冊仍存有二萬二千餘石。
逮光緒之末，大吏饬縣盡沽倉谷，撥倉廒地段歸中學堂，自是而一朝之善政，掃地無餘矣。
[100] 西南省份的情況與此相同。
在四川泸州，《賦役全書》所載的常平倉存糧為41，005石。
根據《泸州直隸州志》的記載，其實際存糧某個時期曾經達到58，000石，可是在19世紀的最後25年裡下降到8，275石。
不過，社倉存糧卻表現出增長趨勢，即從9，139石增加到15，564石。
[101]在富順縣，最初的5個鄉村糧倉隻有幾個維持到19世紀末。
1880年到1883年間，在總督的命令下修建了一些新糧倉。
大約40年後，分布在縣城和鄉下的99個糧倉，其中66個糧倉的存糧呈現下降的趨勢，8個糧倉的存糧完全被耗盡。
[102]在江津縣，1754年（乾隆十九年）設置起來的社倉實際上不久就被遺忘了，1817年（嘉慶二十二年）官府再次發現有必要為居民解決存糧時，又修建了一些新糧倉，并取了不同的名字（濟倉）；1880年（光緒六年），在鄉村又修建了第三批新糧倉，并取了第三個名字（積倉）。
[103]由此得出的印象是，即使在像四川這種經濟條件相對較好的地區，鄉村糧倉也是維持不了多久的。
毫無疑問，在經濟條件比四川要差的雲南和貴州兩省，鄉村糧倉更容易匆匆收場。
[104] 清政府當初的意圖是，在地方設置各種類型的糧倉，作為災荒控制綜合體系的組成部分。
然而随着時間的流逝和環境的變遷，這種體系變成了一種形式變化多樣的大拼盤，其效用程度各不相同。
地方機構是否有意願或有能力來承擔這項需要謹慎處理的困難任務，深深影響着各個糧倉的命運。
隻有在州縣官員認真負責的情況下，糧倉才能得到生存和發展；但是又不能保證其繼任者也具有同樣的管理才能。
由于稱職的官員相當少，大多數鄉村糧倉壽命都很短；至少可以說在19世紀後半期是這樣的。
一名西方作者在1870年代所作的觀察，非常接近曆史事實： 無論是在所有為城牆保衛的城市，還是在許多城鎮、鄉村，到處都分布着朝廷修建起來的糧倉，裡面的糧食應該是官府貯存的，這樣，就可以在發生戰争或饑荒的情況下，降價售賣給綠營士兵和窮人。
這些糧倉最初産生的原因，與其說是樂善好施，不如說是出于自我保護的心理。
滿洲官員雖然很清楚地意識到，沒有什麼比起半饑餓狀态的人民更會對他們的統治帶來威脅，……但是，他們對糧倉事業非常冷漠，聽任糧倉空空如洗。
我參觀了許多大衆糧倉，卻很少發現哪個糧倉裡有一點存糧，許多糧倉都處于破爛不堪的狀态之中。
[105] 這種狀況當然不是一天就出現的。
多年來，正是由于官員們的漠不關心，才讓地方糧倉不堪使用。
江蘇省一些地區的經驗，就可以作為說明的事例。
1770年，該省的署理巡撫上奏清廷： 蘇州、松江、常州、鎮江、太倉五廳州屬各社倉應貯之額，雖有二十六萬九千餘石，從嚴核實清厘，内中存價未買者有六萬數千石，社長侵虧者六百餘石，曆年出借在民者十六萬三千餘石，稽其實存在倉僅四萬餘石。
……江甯、淮安、揚州、徐州、海州、通州六府縣屬社倉積貯額共一十萬六千九百餘石，折價未買者五千六百餘石，社長侵虧者四百四十餘石，曆年出借未還者一萬三千八百餘石，稽其實存在倉亦止六萬八百餘石。
[106] 換句話說，在18世紀第三個25年結束之前，在江蘇這個總體上富庶的省份，社倉裡的存糧數量就低于清政府所規定的60%以上。
這已經令人相當失望了，随後19世紀的狀況更糟。
由于糧倉裡的存糧被完全耗盡了，所以當1880年代和1890年代鎮江一些地區多次發生嚴重的饑荒時，知府不得不依靠鄉紳和富戶的緊急捐獻，以及貯存在本地倉庫裡的漕糧濟急。
[107]就這樣，在大約100年的時期裡，鎮江府正常的存糧制度随着糧倉存糧逐漸耗盡而被破壞了。
清帝國其他許多地區的情況也是如此。
糧倉體系所面臨的困難 以上簡述的地方糧倉那令人失望的處境，是由各種各樣的困難造成的。
這些困難可以分為四大類：（1）存糧取得過程中的困難；（2）存糧分發過程中的困難；（3）糧倉監管過程中的困難；（4）社長任免過程中的困難。
存糧之取得 由官府管理的常平倉，在獲得存糧過程中所遇到的困難，比義倉和社倉都要多。
根據清政府的規定，常平倉存糧來自政府基金購買和富戶捐獻。
這種方式容易給腐敗的官吏帶來非法牟利的機會。
早在1766年，清廷就得知貴州省一些州縣規定每戶（不論窮富）必須捐獻一定的數額，并自己把捐糧運到位于州縣城的糧倉。
這種非法強加在居民頭上的負擔，幾乎同普通的土地稅負擔相當。
[108]嘉慶皇帝指出了另一種腐敗形式，在1800年所發布的一道上谕中，他引述臣下的上奏： 地方官在本地派買倉谷，往往有短發價值、勒具領票及繳價飛灑等弊。
[109] 從某種意義上來說，不應該完全譴責這些犯罪官員，因為他們手中沒有足夠的資金來購買必要的存糧。
1802年一份呈給嘉慶帝的奏疏，就反映道： 各省采買，定價每倉谷一石價銀五錢至七錢不等，而核以市價，實屬不敷。
是以州縣多私粜倉糧谷價交代。
接任官利得現銀充用，不問足敷采買與否，率行接收，輾轉變易，有價無糧，甚至倉廒塌損。
……采買時，官價不敷市價，勢不得不勒派民間，州縣官守法者多不願請價買補……此時驟議勒限采買，不病民，則病官。
[110] 一些州縣官員——無論謹慎與否——偶然找到了一種避免自己處于困境或過度折磨人民的辦法，那就是“劫富”。
19世紀的一位作者就彙報了湖南省的做法： 南倉掌之官，其谷久虛，或假粜發以便開除，及歲登請籴，則官持銀以入富室而迫取之。
富者不敢受銀而以賂免，以是為常矣。
[111] 還要指出的是，由政府購買常平倉存糧的做法，除了為官吏腐敗提供溫床之外，還帶來了清朝早期統治者始料不及的經濟問題。
雍正帝在1731年的一道上谕中就指出，雖然盡可能地在地方糧倉貯存更多的糧食非常重要，但如果因為過度購買而導緻糧食價格上漲，那就不好了： 積貯乃民食所關，從前各省倉儲，務令足額，原為地方偶有水旱，得資接濟。
是以常平之外，複許捐貯……無非為百姓計。
後因籴買太多，市價日昂，誠恐有妨民食，因降旨暫停采買，俾民間米谷，自在流通，價值平減，亦無非為百姓計也。
乃近聞各省大吏竟以停止采買為省事……各省督撫，務須斟酌地方情形，留心辦理，應買則買，應停則停。
[112] 沒有材料證明政府過度購買糧食繼續成為一個重要的問題。
相反，地方官員隻要覺得方便的時候就會停止買糧，隻有被上司強迫時才去買。
雍正帝的這道上谕很有趣，因為它反映了地方官一般都以松散的态度對待清政府既定的措施——特别是那些要求堅持不懈努力執行的措施；它還反映了如果缺乏有效的地方行政，那麼就不可能施行穩固的統治。
官款買糧并不是官吏腐敗的唯一根源。
自願捐獻募集存糧的渠道，也為一些欺詐行為提供溫床。
例如，“監生”稱号（理論上，擁有這一頭銜，就可以進入北京的國子監就讀）可以通過向常平倉捐獻一定數量的糧食（各地的數量規定各不相同）而得到。
有影響力的人，渴望取得特權地位卻又不願出滿價格，他們常常利用州縣官員的上司，把自己推薦給州縣官員。
上司會對其下屬州縣官說，某某人會樂意買下談到的士子頭銜。
共同負責管理常平倉糧倉的基層官吏都十分清楚，甯可讓倉庫不進捐獻之糧，也不要惹得上司不滿。
但是為了防止可能出現的針對自己盜用存糧的指控，尤其是在即将進行的糧倉大檢查時，他們經常彙報說，舊糧近來已經出售，以便為随後某時就要購買進來的新糧騰出地方。
因未能從希望成為監生的人手中收集到全額捐糧而出現的空洞，就這樣被掩蓋起來了。
[113] 存糧之分發 無論是官倉，還是社倉，更加嚴重的困難發生在分發存糧時。
在常平倉中，最盛行的非法手段之一就是地方官員監守自盜。
這種情形發展得相當驚人，清廷在1799年認為很有必要采取行動。
嘉慶帝批準了以下的決定： 各省常平倉，積久弊生，即無須接濟之年，亦以出陳易新，借詞支放，染指分肥。
……嗣後無災年分，不準出借，以除民累。
[114] 大約一個世紀之後，1897年的一期邸報登載了下列一段資料： 監察禦史張兆蘭指出，州縣官員都在算計盜取貯存在公共糧倉裡的糧食，緻使糧倉被盜用一空，因而未能向朝廷結清帳目。
……該禦史控告這些州縣官員聽任舊糧生黴腐爛，指控他們為了牟取個人私利而盜賣新糧：“任何人都容易看出，必須立即解決這種行為出現的後果。
本官嚴肅告戒各省督撫立即采取措施，下令将所存舊糧全部售賣，所得收入生息投放。
此外，本官要求所有知州知縣每年向本官彙報大衆糧倉所存糧食的種類和精确數額。
”[115] 存糧分發過程中産生的嚴重問題，導因于中國龐大的人口、低效率的行政制度和地方官員的腐敗。
在18、19世紀之交，一名著名官員在其發布的總督命令中談論糧倉體系時就說道： 近代講備荒者，止于倉貯蓄積而已，豈知……以百餘萬米谷散于民間，大祲之年，濟一郡尚不足，況又有赴縣城領給之煩，吏胥鄉長侵蝕之弊，将來又有追比還倉之擾。
是倉米在今日，殊不足賴也。
[116] 另一難以克服的困難就是，在災民急需存糧救濟時，卻因繁雜的公事程序而不能及時解決。
常平倉由于坐落在州縣城裡，就顯得特别沒有效能。
12世紀一名提倡設置社倉的倡導者就令人信服地指出： 州縣之間，每遇水旱，合行赈濟。
赈粜去處，往往施惠止及城郭，不及鄉村。
鄉村之人，為生最苦，有終日役役而不能緻一錢者。
使幸而得錢，則又一鄉之中富室無幾，近者數裡，遠者一二十裡，奔走告籴，則已居後。
于是老稚愁歎，始有避荒就熟，輕去鄉井之意。
其間強有力者，又不肯坐受其斃，奪攘剽竊，無所不至。
……城郭之人率不緻此。
故臣謂：城郭之患，輕而易見；鄉村之害，重而難知。
[117] 清朝統治者廣泛設置的社倉和義倉，在某種程度上考慮到了鄉村的需要。
但是隻要它們的運作受到官府的監督，其運作也根本不可能擺脫官樣文章的幹擾。
18世紀的一名異常熱衷于糧倉體系的巡撫就指出，在饑荒期間，鄉村糧倉負責人如果沒有首先取得州縣官員的同意，根本不敢動用存糧，可是州縣官員常常拖延許久之後才表态。
這種情況在19世紀尤為明顯。
[118]一些地區的情況更為糟糕，恰如18世紀陝西發生的一個事例所表明的，州縣官員在批準鄉村糧倉管理人散發存糧之前還必須取得省當局的同意。
[119] 确定災民在什麼程度下才需要救濟以便給予相應的或足夠的救濟，總是很困難的。
即使是最想把工作做好的糧倉負責人，也感覺到分發救濟糧本身就是令人勞累、使人煩惱的任務。
負責散發救濟糧的人如果是奸詐之徒，那麼後果就駭人聽聞了。
一地方志中就記載了一個雖然未必是典型但特别壞的事例。
直隸省盧龍縣1833年春發生了嚴重的饑荒，知縣決定用鄉鎮糧倉存糧進行救濟。
他授權鄉長把谷票分發給希望得到救濟糧的災民；持票人有了它，就可以得到規定的救濟糧。
然而這些代理散發谷票的鄉長，卻把谷票給了那些向他們行賄的人，而不是分給真正需要的災民。
在救濟糧散發給持票人的那天，不止千人聚集起來，群情憤怒，述說不滿。
在一位知名紳士的介入下，問題才得以解決。
[120]此外，州縣官員自己也會私吞盜用救濟糧，19世紀陝西省一些州縣官員就經常這樣做。
直到1860年代初朝廷所派一名格外正直的欽差大臣到該省調查饑荒時，他們的不法行為才得以暴露。
[121] 把救濟糧散發給居住在偏遠鄉村的農人，所遇到的困難幾乎是無法克服的。
在這一問題上，無論救濟糧是來自鄉村糧倉還是其他糧倉，都沒有什麼區别。
一位著名的官員在19世紀前半期的記述中指出： 農民伏處田野，畏官府如神明。
不幸遇災，唯有坐而待殍而已。
其抱牍而泣請者與聚市噪者，必非農也。
[122] 雖然該作者沒有說出能夠發聲的是誰，但是其他材料可以表明其中一些人就是鄉村紳士。
難以理解的是，清政府授權地方政府把救濟糧給予那些“貧生”，其中包括貢生、監生和生員。
清政府還專門為此制定了具體措施，規定了各地散發的數量。
[123]根據18世紀的一名作者所說，州縣教育官員負責拟訂在他管理下的可以得到救濟的士子的名單。
不過，這樣的士子不能超過該地區審查數額的1/3。
每個士子所得的救濟糧，必須依據家庭成員人數和災荒的程度按比例分配。
清政府預料到一些無恥士子有可能要濫用這一特權，因而明确規定： 如有寡廉鮮恥，混入災民滋事，或冒充民戶者，除革赈外，輕則地方官會同教官戒饬，重則詳明褫究。
[124] 雖然清政府采取了上述防止性措施，也不能防止享有特權的人利用災荒來牟取非法好處。
安徽巡撫在1895年的一道上奏中，就描述了一些紳士的惡行： 不肖紳董，慣與吏役因緣為奸，先期設簿賣災，平民必先出費，乃得入冊。
無錢者，雖真災而仍完糧；有勢者，既免糧而且食災費。
州縣稍事诘駁，辄以民瘼為詞，聯名上控，甚或聚衆滋鬧，阻遏輸将。
……州縣既不能禁，又各自顧考成，或且陰利其資，辄據情具報請勘。
[125] 這裡并沒有特别提到糧倉體系。
但是這種情況可能已經讓貧苦的農民得不到存糧的幫助了。
除了例行的緊急救濟外，每年例行的售賣和借貸舊糧，也給官員欺詐勒索帶來可乘之機。
腐敗的州縣官員可以利用舊糧售賣和借貸，來掩蓋貯存虧空，或者非法牟取私利。
由于他們的行為過于招搖，使得清廷在1799年發布了一道上谕，禁止在正常年月裡借貸常平倉存糧，“以除民累”。
[126]同時，腐敗的義倉和社倉管理者以不同的運作方式，加入地方官的欺詐行列。
其中一些人以高于市場價二到三倍的價格盜賣存糧謀取暴利，“損公肥私”。
[127] 未能償還借貸的赤貧鄉人本身也是糧倉體系衰敗的因素。
1770年，有一名官員上奏乾隆帝，報告說在江蘇5個毗鄰、土地相對肥沃的府，社倉最初的存糧總數達到260，000石以上。
在這些糧食之中，有160，000多石借貸出去，而借者從未償還。
在包括江甯府在内的其他6個府區，借貸未還的數量，比官吏侵吞和盜賣的加起來還要多。
[128]許多拖欠者之所以不能償還，是因為他們赤貧如洗，大多數農人即使在正常年月也難以度日，[129]他們償還不了災荒期間出現的債務也就不足為奇了。
例如，湖南巴陵縣災荒時期借貸出去的糧食，沒有一點得到歸還。
[130]不管未歸還的原因到底是什麼，由于長時間和普遍的拖欠，最後的結果就是鄉村糧倉存糧漸漸耗盡。
的确，是否把存糧借貸給赤貧之鄉人，真是進退兩難。
他們最需要幫助，但又最無力償還。
最好的解決方法，應該是直接把救濟糧發給他們，而不是借貸給他們，但是新問題随之而來：如何填補缺糧呢？即使沒有官吏腐敗或地方腐敗，糧倉體系也會面臨難以克服的困難。
所有這些困難最終導緻鄉村糧倉衰敗下去。
盡管清廷努力推行糧倉體系，但是一度散布在清帝國各個角落的數以萬計的谷倉，其存糧還是漸漸耗盡，糧倉漸漸損壞。
在1792年、1800年、1802年、1831年和1835年發布的一系列上谕中，皇帝們痛心地指出，地方糧倉，尤其是常平倉，已經變得“有名無實”。
[131]在1835年的上谕中，道光帝指出，根據各省巡撫的報告，在原來總數超過40，000萬石的存糧中，剩下的還不到25，000萬石，幾乎缺額40%。
這是清廷公布的統計數字，實際情況可能更糟糕。
皇帝認為産生這一情況的原因是官吏腐敗和漠不關心，因而不止一次威脅要處罰渎職的官吏，試圖改善這種情況，然而他們每次的努力都被證明是徒勞的。
[132] 糧倉之監督 社倉和義倉這兩種不由清政府直接操縱的糧倉，遇到特别的困難。
設置這兩大糧倉的基本構想看起來非常合理：依靠社會的努力，預先從擁有并能捐獻糧食的人戶手中把糧食收集起來，存入糧倉，以便利用此種存糧來幫助那些需要幫助的窮人；或者如一地方志記載的那樣，“富者多捐，貧者少捐；以一裡之倉谷，救一裡之居民”。
[133]清朝統治者很難讓這兩類重要的社會機構不受行政系統的控制。
在清帝國的一般環境下，如果不是為了政府的行動，許多糧倉能否建立起來，或者以政府可以接受的方式運作，是很值得懷疑的。
鄉村居民在絕大多數情況下，因過于膽怯，或過于冷漠，而不能主動地推行社倉和義倉這樣的社區事業；又因為缺乏經驗，而不能恰當地管理這樣的社區事業。
正如19世紀江蘇巡撫丁日昌所說： 古人社倉之設，與常平相輔而行，要皆簡校出納于社司，而吏不與其事。
……惟立法用人，則又須官為經營，以補民力之所未逮。
[134] 換句話說，地方管理和政府監督是清朝統治者用來确保鄉村糧倉體系适當運作的主要法寶。
但是，清朝的法寶并未使它的願望實現。
從表面上來看很有道理，但其實際效果卻嚴重地受到地方官吏的危害，清政府原本要依靠他們來對糧倉進行有效監督，但他們卻總是被證明是無能或腐敗的。
事實上，地方官及其走卒與地方管理人（社長），有時為争奪其中的油水而鬥得不可開交。
[135] 許多事例顯示，地方衙門每年一兩次派“委員”到鄉下去檢查糧倉，鄉下必須設宴招待、送禮并提供路費。
即使鄉人從糧倉所得好處相當少，甚至不一定就能得到，他們也得分擔這筆費用。
[136]在另一些事例裡，衙門吏員到鄉村或鄉鎮幫助“檢查”貯存情況時，也向鄉人索取規費。
[137]還有一些事例，地方官利用法律關于借者必須預先交納10%的利息的規定，向社長索取這一利息；即使存糧還未