第三章 治安監控：保甲體系
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保甲體系的理論與實踐
“居馬上得之，甯可以馬上治之乎？”[1]清王朝的建立者非常明白這句中國諺語的含義。
為了坐好天下，他們并不隻是單純依靠軍事力量，還吸取和采用了以前各王朝發展起來的統治技術和規章制度。
中國新統治者一進入北京，就繼承和采納了明朝遺留下來的整個行政體制和基層行政體系，并且作了看起來必要的修改，使之對自己的統治更安全、更适合。
保甲，就是清朝統治者所推行的最為重要的基層統治體系中的一大組成部分。
然而，清代保甲制度最終形态的确立，經過了一段時間。
清代建立其保甲體系的第一步，是在順治元年（1644年）。
是年，攝政王采納金之俊（漢人，兵部侍郎）的建議，下令地方官員把所有服從新朝統治的百姓編成牌、甲。
[2]根據官方的編組規定，1644年所确立的保甲編組方法如下： 州縣城鄉，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。
戶給印牌，書其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來。
[3] 顯然，上述規定是一項登記制度。
推行該制度的目的，在于加強對那些生活在剛剛被征服地區之上的居民進行統治。
與此同時，清王朝還建立了另一項制度，與上述規定大體類似： 順治元年置各州縣甲長、總甲之役，各府州縣衛所屬鄉村，十家置一甲長，百家置一總甲，凡遇盜賊逃人、奸宄竊發事件，鄰右即報知甲長，甲長報知總甲，總甲報知府州縣衛，核實申解兵部。
[4] 這一項制度同上述第一項制度的區别在于兩點：其一，保甲體系是由戶部監督執行的，而總甲體系是由兵部監督執行的；[5]其二，兩者在組織結構上也有不同： 保甲和總甲這兩套統治工具是同時出現的，它們的運作原則相似，運作目的也相同。
因此，要把它們解釋清楚，很不容易。
可以想象，在清帝國本身都還處于草創階段時，計劃不精确，調整較差，也是有的。
這兩套體系，就是在這種情況下産生的。
随後，新王朝在鞏固了自己的征服并設置好自己的統治體系之後，總甲這個作為次要計劃的統治工具就在曆史上消失了，而保甲卻被保留下來，在戶部的監督推行下，履行其戶籍編審、監視居民的職能。
到18世紀初，保甲牌組織很明确地設置起來了。
1708年發布的政府文件，清楚地表明了那時清政府所設計的保甲的組織和功能。
該文件這樣宣布說： 戶給印信紙牌一張，書寫姓名丁男口數于上，出則注明所往，入則稽其所來。
面生可疑之人，非盤诘的确，不許容留。
十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。
……客店立簿稽查，寺廟亦給紙牌，月底令保長出具無事甘結，報官備查，違者罪之。
[6] 這就是清朝所設置的保甲體系，它有力地幫助了清朝皇帝加強對縣以下基層的統治。
它的首要職能，是對各街坊和村子的民戶、丁口進行編審。
從表面上來看，它是人口普查制度，因為它要把一特定地區所有人——無論是住在民舍裡的常住居民，還是住在寺廟裡的僧侶和住在客棧裡的人——的名字都登記下來，記錄所有人、所有住戶的行蹤，定期複查其編組裡的人數，并在登記簿上加以更新。
[7]然而，它不僅僅是人口普查制度，因為它要求被登錄人戶和那些實行登錄的人，必須履行下列治安職責：監視、偵查、彙報所在地區任何可能發現的犯罪或犯人。
登記簿冊提供了居民及其行蹤的記錄，大大有助于這些職責的執行。
但是，這種制度并不是為了完整計算各地方居民人數，或者為了編撰人口動态統計表，因為它隻登錄成年男性[8]——那些具有潛在能力并最有可能擾亂帝國和平的人。
保甲體系的第二大職能，或許也是其主要中心職能，即偵查、彙報犯罪行為——那種反抗統治秩序、攪亂地方統治的犯罪行為。
一旦出現“盜賊逃人，奸宄竊發”事件，每一位居民都必須向保甲頭人彙報；然後由保甲頭人負責向當地官員彙報。
如果有人沒有履行這一規定的義務，不僅他個人要受到處罰，而且同他編在一甲的其他9戶居民也要連帶受處罰。
[9]隻有假設居民登記冊可以利用，保甲組織的治安職能才可以得到明确履行。
[10]這樣一來，清政府就處罰那些沒有登記入冊的人。
紳士[11]的家庭也必須接受登記。
由于土地所有者比其他居民更具強烈逃避登記入冊的動機，清政府命令，給予逃避登記的紳士更嚴厲的懲罰：“凡紳衿之家與齊民一體編列，聽保長、甲長稽查，如有不入編次者……有田賦者杖一百，無田賦者杖八十。
”[12]頗具意義的是，因為保甲組織的職能是治安性的，因而它毫無例外地被置于縣衙門的刑房（掌管刑事案牍的官吏）管理之下。
[13] 保甲組織另一值得引人注意的顯著特點，就是它由各地編組居民自己來管理運行；而地方官員隻負責監督，并不直接參與。
這種規定的優點在于：一方面，通過尋求本地居民的幫助，政府不用成倍地增設官員，就能夠在遙遠的小村子施行統治；另一方面，由于把保甲組織置于地方官員的監督之下，從而防止了保長、甲長手中的權力或其影響過度膨脹。
這種制度運行起來，使得每一位居民都成為潛在的間諜，以揪出他們中間做壞事的或铤而走險的人，也就是自我審查。
由于居民們被逐漸灌輸了相互提防、相互猜忌的意識，故而沒有人敢于冒險煽動他的同鄉起來反對統治。
這樣，即使有個别犯罪分子漏網了，也沒有多大機會去煽動他人一緻起來發動抗争。
保甲組織作為統治工具，其作用就在于：它在幫助政府減少犯罪的同時，也同等效果地對臣民形成威懾。
一位19世紀的西方作者正确評價清朝保甲體系時說：“從表面上來看，封建王朝對其臣民的統治，是一種父親對子女的慈愛；然而實際上它是一種殘暴的統治，一種以恐懼和猜疑的方式維持權力的殘暴統治。
”[14]保甲組織就是專制帝王為此目的而采納的一種統治工具。
有的作者把保甲組織當作“舊中國的自治”，[15]有的當作“一種地方政府制度”[16]或“一種人口調查工具”，[17]這不但錯誤理解了保甲制度的功能，而且錯誤理解了專制統治制度的本質。
上面分析了清朝統治者們所接受的保甲理論。
然而，實踐并沒有同理論達到完美的統一，保甲組織的實際功效并沒有達到其理論上的作用。
清政府時常發覺很難加強保甲組織的運作，甚至在結構上要達到統一性也不可能。
或許除了19世紀初期幾年以外，當清政府相信保甲組織在中華帝國一些地方已經取得滿意的效果時，保甲組織就已逐漸失效。
到19世紀中葉，“盜匪”和反叛不隻在一個地方發生，這時才有人堅決指出，保甲這種治安性質的制度并沒有發揮它應有的作用，雖然清朝皇帝自17世紀中葉以來就開始強化保甲，賦予它重要的地位，竭盡所能加強其功能。
最早極力使保甲的理論和實際統一起來的是18世紀的雍正帝。
1726年，他發布谕旨說： 弭盜之法，莫良于保甲，乃地方官憚其煩難，視為故套，奉行不實，稽查不嚴，又有借稱村落畸零，難編排甲，至各邊省，更借稱土苗雜處，不便比照内地者。
此甚不然。
村莊雖小，即數家亦可編為一甲。
熟苗熟獞，即可編入齊民。
苟有實心，自有實效。
嗣後督撫及州縣以上各官不實力奉行者，作何嚴加處分，保正甲長及同甲之人，能據實舉首者，作何獎賞，隐匿者作何分别治罪，九卿詳議具奏。
[18] 上述谕旨規定實施的結果，是保甲體系延伸發展到當時尚停留在保甲組織之外的民族。
一些少數民族，特别是苗族和侗族以及幾類具有特殊性的居民，包括江西、浙江、福建的“棚民”和廣東的“寮戶”，首次被置于保甲組織的控制之下。
在華南、華中許多村莊裡占支配地位的宗族組織親屬集團，同樣被編入保甲的下層單位中，納入控制體系： 如有堡子村莊聚族滿百人以上，保甲不能遍查者，揀選族中人品剛方，素為阖族敬憚之人，立為族正。
如有匪類，報官究治，徇情隐匿者，與保甲一體治罪。
[19] 雍正帝及其大臣在1726年左右使用的名稱，與1644年和1708年的有些不同。
正如上文所述，1726年使用的名稱包括“保正”和“甲長”，但是沒有提到“牌頭”；而1644年使用的名稱包括了“保長”“甲頭”和“牌頭”。
很明顯，“保正”同“保長”相同，“甲長”與“甲頭”相似。
我們沒有理由認為1726年省略“牌”組織就表明保甲制度發生了什麼實質變化，但是可以說，清政府在語言問題上漫不經心，這是造成名稱混亂的部分原因，而名稱混亂又使得許多後來的作者迷惑不解。
皇帝本人或許也不清楚保甲制度的确切内容，因而認為“即數家亦可編為一甲”，很明顯不顧下列事實：根據制度規定，每10戶組成1牌，而1甲包括100戶。
小村子的“數家”當然不足以編成1甲。
上面提到的那些情況特殊的居民也被編入保甲，标志着保甲體系發展的一個新趨勢，即把保甲制度實際上變成全國性的監視制度，這種新趨勢一直延續到道光年間。
1729年，一道谕旨命令關内的旗戶編入保甲；[20]1841年，又一道谕旨把保甲組織擴展到居住在城外的宗室覺羅。
[21]在其他方面享有特權的貴族、文人，也必須編入這種全國性的保甲組織。
根據1727年、1757年和1758年所下的幾道谕旨，紳士的家庭及其鄰居的普通人戶，編入同一個保甲單位，相互之間同等地處于甲長和保長的監視之下。
[22]像“棚民”和“寮戶”這樣情況特殊的普通居民，隻要環境容許，同樣被嚴密編組而控制起來。
1729年所下的一道聖旨，把疍民（以船為家的人）也編入保甲組織之中；[23]1739年，正式在“棚民”和“寮戶”的階層中實施保甲制度；[24]在1731年和1756年，又下令其他少數民族（其中包括瑤族和穆斯林）不能再選出自己的頭領，而必須編入保甲組織中。
[25] 在乾嘉年間（大約從18世紀中葉到1820年代，亦即是在中華帝國許多地方日漸出現了各種各樣騷亂迹象的時期），清政府又重新強調治安制度。
[26]清朝皇帝發布了一系列谕旨和命令，設法延伸和加強治安統治。
除了對少數民族和情況特殊的階層推行保甲制度統治外，還在中華帝國遙遠地區施行保甲制度。
1733年（雍正十一年），清政府在台灣實行保甲制度。
1743年（乾隆八年），下令“山西陝西邊外蒙古地方，種地民人甚多，設立牌頭總甲，令其稽查”；1757年，又重申了這道命令。
[27]居住在遠離山東、浙江兩省海岸的島嶼上的居民，在1793年和1794年也被編入保甲組織中。
[28] 1757年乾隆帝在加強關内各省保甲體系上的努力，是清初以來最認真的嘗試。
由于發現保甲組織在人事方面已經變質，而地方官員對保甲事務漠不關心，乾隆帝命令所有總督、巡撫詳細彙報各地情況，并提出恰當的改進措施。
在這些彙報的基礎之上，戶部提出了若幹建議，其中包括從“誠實、識字及有身家之人”中挑選保正和甲長、增設“地方”以減輕保甲頭人身上的擔子（到1757年時，催征錢糧和查拿人犯雙重任務雖未經清廷批準，卻早已逐一堆壓到保甲負責人的肩上）、維持保甲各級組織最初的人事員額等等。
[29]此時，清朝中央政府所設想的保甲組織有三個層次，其負責人分别是保正、甲長和牌頭。
很明顯，“保正”和“甲長”的名稱取自于1726年的稱呼，而“牌頭”取自于1644年時的用法。
1775年，清政府在全國範圍内進行了大規模的保甲編審。
顯然，乾隆帝把這次編審看得非常重要，命令總督、巡撫今後以此作為所有有關人口彙報的基礎。
[30] 從18世紀後半期到19世紀前幾十年，爆發了一系列叛亂和暴動，其中最重要的是由陝西、湖南和四川的白蓮教領袖發動、領導的民變，以及1813年林清（他可能也是白蓮教的一名領袖）的大膽密謀，[31]清王朝的統治受到了嚴重的威脅。
為了鎮壓這些“匪”，清政府雖然動用了一些“鄉勇”，但還是把希望寄托在能夠作為防止性措施的保甲制度的有效運作上。
更普遍的是，清政府試圖在保甲制度這種已經過時的控制鄉村的治安工具中注入新生命、新活力。
1746年（乾隆十一年），清政府已經努力将保甲體系打造成戰勝“邪教”和秘密社會的武器。
[32]嘉慶帝繼位以後，清政府注意更新保甲制度，并且一直堅持下去。
然而清政府最終不得不放棄努力，因為保甲體系顯然已經完全不能承擔起對付範圍廣、規模大的社會動蕩的任務了。
1799年（嘉慶四年），作為對許多中央政府官員請求的答複，嘉慶帝下了一道谕旨。
這道谕旨表明了清政府對鄉村治安體系的一般觀點： 夫保甲一法……稽查奸宄，肅清盜源，實為整頓地方良法，久經定有章程，隻緣地方有司因循日久，視為具文，甚或辦理不善，徒滋擾累，以緻所管地方，盜匪潛蹤，無從覺察。
……是非湔除積習，實意講求，何以遏奸萌而安良善？特此通谕各督撫務饬所屬查照舊定章程，實心勸導，選充公正裡長，編立戶口門牌，務使一州一縣之中，人丁戶業，按冊可稽，奸匪無所容身。
[33] 嘉慶帝并不滿足于僅僅要求地方官員按照舊制行事，因此在1800年所下的一道谕旨中提出了一些改進保甲制度的指導性原則：其一，強調應在執行中體現恰當、簡便、易行的原則，這樣在實際中才能有效果；其二，應讓“誠實甲長”專司登記冊，同時強調避免衙門走卒幹預的重要性；其三，嘉慶帝相信，地方官員自己定期檢查十戶制是保證獲得可靠記錄的唯一途徑，不論是在因公下鄉或審理詞訟的時候，甲長相信地方官會随時檢查，自然不敢混弊捏報；最後，嘉慶帝同其祖宗一樣，也強調對那些渎職人員進行恰當懲罰，能起到巨大的作用。
[34] 好像預料到林清要發動暴動一樣，嘉慶帝在1801年下了一道谕旨，命令在清帝國的首都地區，特别是在各色人等栖身的寺廟，更嚴格地加強保甲。
這樣，栖身寺廟就被禁止了；隻有那些候補候選及引見官員，才可以住在這種“臨時旅館”裡。
[35] 盡管一些官員禀報說保甲制度并沒有收到預期的效果，嘉慶帝仍然相信這種鄉村治安制度的可行性。
福建巡撫等省級地方官員上奏，建議減少加在牌甲保長身上的責任；嘉慶帝則在1814年（嘉慶十九年）的一道上谕中，對此建議作出如下回答： 汪志伊等奏閩省牌甲保長，人多畏避承充，皆由易于招怨。
今拟将緝拿人犯、催征錢糧二事，不派牌甲保長，專責成以編查戶口，稽察匪類。
凡有匪徒藏匿，令其密禀地方官，作為訪聞，俾免招怨。
人果存心公正，何慮怨尤？惟私心不免，遂喜市恩而畏招怨。
近日内外臣工竟成通病，此等微末牌長，又何足責？所有緝拿人犯，催征錢糧二事，自毋庸再派伊等管理，至既責以稽查戶口，即當予以糾察之權。
如果地方藏匿匪徒，正當令其指名首報，俾匪黨共知畏憚，不敢潛蹤。
若令密禀地方官，作為訪聞，則匪徒不懼甲長，何以除莠安良乎？[36] 嘉慶帝相信，由于他自己的熱情，以及一些屬下的努力，保甲制度會收到令人滿意的效果。
他更加努力來增強、擴大保甲的成效，在1814年所下的另一道上谕中指示道： 查保甲一事，诘暴安良，最為善政，上年冬間，朕明降谕旨通行饬辦，自京畿以及直省，次第奉行。
本年八月間，朕恭谒東陵，跸路經過各州縣，見比戶懸設門牌，開載甚為詳晰，詢問自外省來京大小官員，亦佥稱遵照令式，一體編查。
是此次京外辦理保甲，漸有成效。
[37] 在同年的另一道上谕中，他幾乎是以得意洋洋的口氣談論廣東省推行保甲體系的成功： 阮元奏拿獲逆案主謀夥要各犯……此案逆匪胡秉耀……朱毛俚……等……阮元到任未久，即能饬屬于各地方編查保甲嚴密，遂将巨案立時發覺，辦理迅速，實屬可嘉。
阮元着賞加太子少保銜，并賞戴花翎。
[38] 不過嘉慶帝并沒有自鳴得意。
意識到目前為止所取得的任何成功都隻不過是暫時的，他努力維持保甲的運行。
在一系列命令中（包括上面提到的幾道上谕），他重申在恰當間隔期間檢查登記入冊的必要性，告誡他的官員不要放松了警惕。
他在1814年初時候所下的一道上谕中這樣訓誡說： 惟居民遷移不定，戶口增減靡常，若不随時稽覆，則先後參差，仍屬有名無實。
各省地方官因循積習，大抵始勤終怠，隻為目前塗飾耳目之計，稍閱歲時，又複視為具文，漫不經意。
……如果地方官人人奮勉……則燭照數計，奸徒将何所托足？若陽奉陰違，虛應故事，更或借此擾累良民，一經查出，必将奉行不力之督撫，嚴懲不貸。
[39] 綜上，嘉慶帝認可的維持保甲良好運行的必要措施，包括：（1）每年在秋收之後檢查編審情況；（2）采行保甲負責人連坐制度；（3）剝離保甲負責人身上無助于加強治安控制的負擔。
每年在秋收之後檢查編審的措施，最初是由一名高級官員提出來的。
按照嘉慶帝的解釋，這一措施的價值就在于能充分利用秋收後農民和各種各樣受雇者大體上都回到了家鄉的時間。
每年這時進行的人口檢查，是最能得到精确數字的： 州縣官于秋收後，先行曉谕各村莊保長人等，将本村戶口自行逐細查明，造具草冊，呈送該管州縣，親往覆查，悉遵辦定規條，取具互保甘結，将門牌照改填寫，按戶懸挂。
令該管道、府、直隸州親往抽查，查竣後禀報督撫……于歲底彙奏一次。
[40] 上述這段史料提出的“互保甘結”（亦即“聯名互保”），就是用來防止保甲頭人不負責任的措施。
該措施認為，如果在保長、甲長所擔保的人戶中間發現有犯罪分子，那麼就懲罰甲長和保長；保長、甲長害怕處罰，必然加倍注意編查造冊，而不願隐藏犯罪活動或包庇罪犯。
嘉慶帝非常喜歡這一措施，不止一次地強調要充分而徹底地運用起來。
或許正是林清謀反的失敗，使嘉慶帝認為采行“互相稽查”的措施、嚴格推行保甲很有必要。
因此，他在1815年發布上谕說： 凡保甲冊内，十家為牌，一牌十戶，令其互相稽查，如有形迹可疑之人，即行首報到官，能将逆犯捕獲，不但首報之人賜金授職，其同牌十戶一并酌加賞赉。
若窩留逆犯，不行舉首，經地方官訪聞捕獲，窩藏之家即與叛逆同罪，其同牌十戶一并連坐。
[41] 1816年在要求保甲負責人書面具名聯結時，嘉慶帝進一步采取了“互保甘結”。
是年發布的一道上谕說道： 見在各直省舉行保甲，核對門牌，而責成不專，裡長、甲長等恐不免有容隐之弊，着各省督撫再嚴饬地方官于編查保甲時，責令裡長、甲長等取具連名互保甘結，如有來曆不明，蹤迹可疑者，該裡長等畏其株連，自不肯代為具結，立時首報。
倘一經具結，其所保之人，或曾經作奸犯科，或竟系逆案逸犯，查出後，将出結之裡長、甲長按律連坐。
本犯罪輕者，裡長等之罰亦輕；本犯罪重者，裡長等之罰亦重。
[42] 與此同時，嘉慶帝認識到保甲負責人的負擔過重，不可能恰當地履行職責，因而設法減輕他們的負擔、簡化他們的責任。
由于保長和甲長的肩上堆滿了各種毫不相關的任務，故而難以集中精力承擔起1644年時定下的職責，因此，嘉慶帝在1814年下令“緝拏人犯，催征錢糧二事，自毋庸再派伊等管理”。
他在1815年發布的一道上谕中又表達了同樣的旨意： （牌頭與裡長）專責以稽查匪徒，輯安闾黨，其一切供應拘遣雜差，不得概令承充，以緻良民懼于賠累，視為畏途。
[43] 正如已經指出的那樣，嘉慶帝之所以對保甲制度熱切關注，是由于當時發生的一系列曆史事件，而不是個人偏愛。
他在1796年繼承帝位時，清王朝的鼎盛時期已成曆史，在全國各個地方，社會矛盾日益惡化，政治暴亂此起彼伏。
這雖然還不足以推翻清王朝的統治，但是已經給清王朝敲響了警鐘，清王朝要想繼續平穩地維持統治變得相當困難。
怎樣才能處理人民心目中的仇恨，并防止這種仇恨爆發彙成大規模的民變呢？這已經成為清王朝需要迫切解決的問題。
在清政府看來，“弭盜”是首要問題，必須投入最主要的精力。
怎樣才能“弭盜”呢？嘉慶帝認為最好的方法莫過于加強保甲這個工具。
嘉慶帝預料到了未來潛在的危險，在1814年發布上谕，孤注一擲，企圖利用保甲制度來消除鄉村中那些“習邪教者”。
[44]大約35年後，華南爆發了一場由“邪教”領導的大規模的反叛，幾乎推翻了清王朝的統治。
但是，嘉慶帝在“盜匪蜂起”的潮流面前，錯誤地高估了保甲組織作為治安工具的效能。
很顯然，隻有在社會相對平靜，鄉人還沒有因絕望而被迫“铤而走險”之時，保甲體系才被證明是有效的威懾工具。
但是，當曆史進入矛盾激化、社會總動蕩的時期，比起其他專制統治工具來說，保甲就不再是什麼靈丹妙藥，也不能像在和平時期一樣來解決社會問題了。
實際上，正是社會的變化使保甲體系過時了。
相對來說，嘉慶帝之後的清朝皇帝并不關注保甲制度。
筆者在查閱道光朝到清朝統治崩潰這一時期的官方檔案後，發現有關保甲方面的内容相當少。
隻有道光帝偶爾提到它。
他雖然仍然非常相信保甲體系的理論作用，因而把1850年（道光三十年）大規模的“會匪滋擾”（特别在湖南、廣西、廣東）的原因直接歸結于保甲體系的衰敗，[45]〔編者按：道光帝于道光三十年正月去世，随後奕詝即位，改第二年為鹹豐元年。
《會典事例》将該事系于道光三十年十一月。
此時在位者應該是鹹豐帝奕詝。
〕但是，他不再對保甲組織的實際作用抱樂觀态度，因而沒有發布什麼使之振興的上谕。
自此之後，保甲組織除了在一些偏遠的地方繼續存在外，已經變成了曆史故事——舊日的行事制度，成了過往煙雲。
官方資料《清朝續文獻通考》的彙編者，甚至認為保甲制度已經完全、絕對起不到什麼作用了。
[46] 到此為止，我們已經回顧了清政府為将保甲打造成全國範圍的控制體系所采取的措施。
正如官方文件所表明的那樣，清朝皇帝強調保甲制度的重要性，但同時又常常抱怨它在實際運行中不太令人滿意。
實際上，保甲體系先天不足，又面臨社會矛盾、政治動蕩所帶來的困難。
然而，它不是一個完全不能運轉的體系，在一些地方，精明強幹的官員能改造保甲以适應當地環境，發揮個人才能使其正常運行；這時，保甲就會顯得相當有用，這是其他地方所看不到的。
而這些地方的保甲體系總是因地制宜，偏離了中央政府所規定的模式。
與保持保甲體系在全國的一緻性或嚴格遵守規定相比，清廷顯然更關心實際運行效果，因而容許這種偏離，甚至發布上谕給予批準。
1680年代擔任直隸巡撫的于成龍，成功地利用保甲組織鎮壓了先前肆虐該省的盜匪。
[47]與于成龍同時代，但較年輕并長期擔任知縣的黃六鴻，[48]18世紀擔任直隸南樂縣知縣的茹敦和，以及湖南省甯遠縣知縣汪輝祖，[49]各自按照自己的方法，取得了保甲體系運行的成功。
陳宏謀——一位18世紀著名的官員，在江蘇省也取得了巨大的成功。
他利用“乞丐王”（罡頭）擔任保甲負責人，以之來監控遊民，從而将那些漂泊不定、以通常方法不能編查的遊民人戶納入保甲控制之中。
[50]葉佩荪的名字在保甲體系的編年史中占有特别顯著的地位。
葉于1781年擔任湖南布政使期間，設計出一種“循環冊”，其操作如下：每個保甲單位準備好一套兩本的登記簿，其中一本由各保甲負責人掌握，另一本放在知縣衙門裡；定期輪替登記，把間隔期間新出生的人口補充登記入冊，并改正以前登記中出現的錯誤，官署也能不間斷地加以檢查。
清政府對此簡便做法非常滿意，在1813年下令所有各省當局采納推行。
[51] 19世紀的一些地方官推行保甲制度的獨創性和熱情，并不亞于他們的前輩。
擔任四川巴縣知縣的劉衡特别值得一提。
為了執行嘉慶帝1814年所下的一道谕旨，劉衡按照清政府規定的“十進制”模式建立了保甲組織，但他同時獨創性
為了坐好天下，他們并不隻是單純依靠軍事力量，還吸取和采用了以前各王朝發展起來的統治技術和規章制度。
中國新統治者一進入北京，就繼承和采納了明朝遺留下來的整個行政體制和基層行政體系，并且作了看起來必要的修改，使之對自己的統治更安全、更适合。
保甲，就是清朝統治者所推行的最為重要的基層統治體系中的一大組成部分。
然而，清代保甲制度最終形态的确立，經過了一段時間。
清代建立其保甲體系的第一步，是在順治元年（1644年）。
是年，攝政王采納金之俊（漢人，兵部侍郎）的建議，下令地方官員把所有服從新朝統治的百姓編成牌、甲。
[2]根據官方的編組規定，1644年所确立的保甲編組方法如下： 州縣城鄉，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。
戶給印牌，書其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來。
[3] 顯然，上述規定是一項登記制度。
推行該制度的目的，在于加強對那些生活在剛剛被征服地區之上的居民進行統治。
與此同時，清王朝還建立了另一項制度，與上述規定大體類似： 順治元年置各州縣甲長、總甲之役，各府州縣衛所屬鄉村，十家置一甲長，百家置一總甲，凡遇盜賊逃人、奸宄竊發事件，鄰右即報知甲長，甲長報知總甲，總甲報知府州縣衛，核實申解兵部。
[4] 這一項制度同上述第一項制度的區别在于兩點：其一，保甲體系是由戶部監督執行的，而總甲體系是由兵部監督執行的；[5]其二，兩者在組織結構上也有不同： 保甲和總甲這兩套統治工具是同時出現的，它們的運作原則相似，運作目的也相同。
因此，要把它們解釋清楚，很不容易。
可以想象，在清帝國本身都還處于草創階段時，計劃不精确，調整較差，也是有的。
這兩套體系，就是在這種情況下産生的。
随後，新王朝在鞏固了自己的征服并設置好自己的統治體系之後，總甲這個作為次要計劃的統治工具就在曆史上消失了，而保甲卻被保留下來，在戶部的監督推行下，履行其戶籍編審、監視居民的職能。
到18世紀初，保甲牌組織很明确地設置起來了。
1708年發布的政府文件，清楚地表明了那時清政府所設計的保甲的組織和功能。
該文件這樣宣布說： 戶給印信紙牌一張，書寫姓名丁男口數于上，出則注明所往，入則稽其所來。
面生可疑之人，非盤诘的确，不許容留。
十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。
……客店立簿稽查，寺廟亦給紙牌，月底令保長出具無事甘結，報官備查，違者罪之。
[6] 這就是清朝所設置的保甲體系，它有力地幫助了清朝皇帝加強對縣以下基層的統治。
它的首要職能，是對各街坊和村子的民戶、丁口進行編審。
從表面上來看，它是人口普查制度，因為它要把一特定地區所有人——無論是住在民舍裡的常住居民，還是住在寺廟裡的僧侶和住在客棧裡的人——的名字都登記下來，記錄所有人、所有住戶的行蹤，定期複查其編組裡的人數，并在登記簿上加以更新。
[7]然而，它不僅僅是人口普查制度，因為它要求被登錄人戶和那些實行登錄的人，必須履行下列治安職責：監視、偵查、彙報所在地區任何可能發現的犯罪或犯人。
登記簿冊提供了居民及其行蹤的記錄，大大有助于這些職責的執行。
但是，這種制度并不是為了完整計算各地方居民人數，或者為了編撰人口動态統計表，因為它隻登錄成年男性[8]——那些具有潛在能力并最有可能擾亂帝國和平的人。
保甲體系的第二大職能，或許也是其主要中心職能，即偵查、彙報犯罪行為——那種反抗統治秩序、攪亂地方統治的犯罪行為。
一旦出現“盜賊逃人，奸宄竊發”事件，每一位居民都必須向保甲頭人彙報；然後由保甲頭人負責向當地官員彙報。
如果有人沒有履行這一規定的義務，不僅他個人要受到處罰，而且同他編在一甲的其他9戶居民也要連帶受處罰。
[9]隻有假設居民登記冊可以利用，保甲組織的治安職能才可以得到明确履行。
[10]這樣一來，清政府就處罰那些沒有登記入冊的人。
紳士[11]的家庭也必須接受登記。
由于土地所有者比其他居民更具強烈逃避登記入冊的動機，清政府命令，給予逃避登記的紳士更嚴厲的懲罰：“凡紳衿之家與齊民一體編列，聽保長、甲長稽查，如有不入編次者……有田賦者杖一百，無田賦者杖八十。
”[12]頗具意義的是，因為保甲組織的職能是治安性的，因而它毫無例外地被置于縣衙門的刑房（掌管刑事案牍的官吏）管理之下。
[13] 保甲組織另一值得引人注意的顯著特點，就是它由各地編組居民自己來管理運行；而地方官員隻負責監督，并不直接參與。
這種規定的優點在于：一方面，通過尋求本地居民的幫助，政府不用成倍地增設官員，就能夠在遙遠的小村子施行統治；另一方面，由于把保甲組織置于地方官員的監督之下，從而防止了保長、甲長手中的權力或其影響過度膨脹。
這種制度運行起來，使得每一位居民都成為潛在的間諜，以揪出他們中間做壞事的或铤而走險的人，也就是自我審查。
由于居民們被逐漸灌輸了相互提防、相互猜忌的意識，故而沒有人敢于冒險煽動他的同鄉起來反對統治。
這樣，即使有個别犯罪分子漏網了，也沒有多大機會去煽動他人一緻起來發動抗争。
保甲組織作為統治工具，其作用就在于：它在幫助政府減少犯罪的同時，也同等效果地對臣民形成威懾。
一位19世紀的西方作者正确評價清朝保甲體系時說：“從表面上來看，封建王朝對其臣民的統治，是一種父親對子女的慈愛；然而實際上它是一種殘暴的統治，一種以恐懼和猜疑的方式維持權力的殘暴統治。
”[14]保甲組織就是專制帝王為此目的而采納的一種統治工具。
有的作者把保甲組織當作“舊中國的自治”，[15]有的當作“一種地方政府制度”[16]或“一種人口調查工具”，[17]這不但錯誤理解了保甲制度的功能，而且錯誤理解了專制統治制度的本質。
上面分析了清朝統治者們所接受的保甲理論。
然而，實踐并沒有同理論達到完美的統一，保甲組織的實際功效并沒有達到其理論上的作用。
清政府時常發覺很難加強保甲組織的運作，甚至在結構上要達到統一性也不可能。
或許除了19世紀初期幾年以外，當清政府相信保甲組織在中華帝國一些地方已經取得滿意的效果時，保甲組織就已逐漸失效。
到19世紀中葉，“盜匪”和反叛不隻在一個地方發生，這時才有人堅決指出，保甲這種治安性質的制度并沒有發揮它應有的作用，雖然清朝皇帝自17世紀中葉以來就開始強化保甲，賦予它重要的地位，竭盡所能加強其功能。
最早極力使保甲的理論和實際統一起來的是18世紀的雍正帝。
1726年，他發布谕旨說： 弭盜之法，莫良于保甲，乃地方官憚其煩難，視為故套，奉行不實，稽查不嚴，又有借稱村落畸零，難編排甲，至各邊省，更借稱土苗雜處，不便比照内地者。
此甚不然。
村莊雖小，即數家亦可編為一甲。
熟苗熟獞，即可編入齊民。
苟有實心，自有實效。
嗣後督撫及州縣以上各官不實力奉行者，作何嚴加處分，保正甲長及同甲之人，能據實舉首者，作何獎賞，隐匿者作何分别治罪，九卿詳議具奏。
[18] 上述谕旨規定實施的結果，是保甲體系延伸發展到當時尚停留在保甲組織之外的民族。
一些少數民族，特别是苗族和侗族以及幾類具有特殊性的居民，包括江西、浙江、福建的“棚民”和廣東的“寮戶”，首次被置于保甲組織的控制之下。
在華南、華中許多村莊裡占支配地位的宗族組織親屬集團，同樣被編入保甲的下層單位中，納入控制體系： 如有堡子村莊聚族滿百人以上，保甲不能遍查者，揀選族中人品剛方，素為阖族敬憚之人，立為族正。
如有匪類，報官究治，徇情隐匿者，與保甲一體治罪。
[19] 雍正帝及其大臣在1726年左右使用的名稱，與1644年和1708年的有些不同。
正如上文所述，1726年使用的名稱包括“保正”和“甲長”，但是沒有提到“牌頭”；而1644年使用的名稱包括了“保長”“甲頭”和“牌頭”。
很明顯，“保正”同“保長”相同，“甲長”與“甲頭”相似。
我們沒有理由認為1726年省略“牌”組織就表明保甲制度發生了什麼實質變化，但是可以說，清政府在語言問題上漫不經心，這是造成名稱混亂的部分原因，而名稱混亂又使得許多後來的作者迷惑不解。
皇帝本人或許也不清楚保甲制度的确切内容，因而認為“即數家亦可編為一甲”，很明顯不顧下列事實：根據制度規定，每10戶組成1牌，而1甲包括100戶。
小村子的“數家”當然不足以編成1甲。
上面提到的那些情況特殊的居民也被編入保甲，标志着保甲體系發展的一個新趨勢，即把保甲制度實際上變成全國性的監視制度，這種新趨勢一直延續到道光年間。
1729年，一道谕旨命令關内的旗戶編入保甲；[20]1841年，又一道谕旨把保甲組織擴展到居住在城外的宗室覺羅。
[21]在其他方面享有特權的貴族、文人，也必須編入這種全國性的保甲組織。
根據1727年、1757年和1758年所下的幾道谕旨，紳士的家庭及其鄰居的普通人戶，編入同一個保甲單位，相互之間同等地處于甲長和保長的監視之下。
[22]像“棚民”和“寮戶”這樣情況特殊的普通居民，隻要環境容許，同樣被嚴密編組而控制起來。
1729年所下的一道聖旨，把疍民（以船為家的人）也編入保甲組織之中；[23]1739年，正式在“棚民”和“寮戶”的階層中實施保甲制度；[24]在1731年和1756年，又下令其他少數民族（其中包括瑤族和穆斯林）不能再選出自己的頭領，而必須編入保甲組織中。
[25] 在乾嘉年間（大約從18世紀中葉到1820年代，亦即是在中華帝國許多地方日漸出現了各種各樣騷亂迹象的時期），清政府又重新強調治安制度。
[26]清朝皇帝發布了一系列谕旨和命令，設法延伸和加強治安統治。
除了對少數民族和情況特殊的階層推行保甲制度統治外，還在中華帝國遙遠地區施行保甲制度。
1733年（雍正十一年），清政府在台灣實行保甲制度。
1743年（乾隆八年），下令“山西陝西邊外蒙古地方，種地民人甚多，設立牌頭總甲，令其稽查”；1757年，又重申了這道命令。
[27]居住在遠離山東、浙江兩省海岸的島嶼上的居民，在1793年和1794年也被編入保甲組織中。
[28] 1757年乾隆帝在加強關内各省保甲體系上的努力，是清初以來最認真的嘗試。
由于發現保甲組織在人事方面已經變質，而地方官員對保甲事務漠不關心，乾隆帝命令所有總督、巡撫詳細彙報各地情況，并提出恰當的改進措施。
在這些彙報的基礎之上，戶部提出了若幹建議，其中包括從“誠實、識字及有身家之人”中挑選保正和甲長、增設“地方”以減輕保甲頭人身上的擔子（到1757年時，催征錢糧和查拿人犯雙重任務雖未經清廷批準，卻早已逐一堆壓到保甲負責人的肩上）、維持保甲各級組織最初的人事員額等等。
[29]此時，清朝中央政府所設想的保甲組織有三個層次，其負責人分别是保正、甲長和牌頭。
很明顯，“保正”和“甲長”的名稱取自于1726年的稱呼，而“牌頭”取自于1644年時的用法。
1775年，清政府在全國範圍内進行了大規模的保甲編審。
顯然，乾隆帝把這次編審看得非常重要，命令總督、巡撫今後以此作為所有有關人口彙報的基礎。
[30] 從18世紀後半期到19世紀前幾十年，爆發了一系列叛亂和暴動，其中最重要的是由陝西、湖南和四川的白蓮教領袖發動、領導的民變，以及1813年林清（他可能也是白蓮教的一名領袖）的大膽密謀，[31]清王朝的統治受到了嚴重的威脅。
為了鎮壓這些“匪”，清政府雖然動用了一些“鄉勇”，但還是把希望寄托在能夠作為防止性措施的保甲制度的有效運作上。
更普遍的是，清政府試圖在保甲制度這種已經過時的控制鄉村的治安工具中注入新生命、新活力。
1746年（乾隆十一年），清政府已經努力将保甲體系打造成戰勝“邪教”和秘密社會的武器。
[32]嘉慶帝繼位以後，清政府注意更新保甲制度，并且一直堅持下去。
然而清政府最終不得不放棄努力，因為保甲體系顯然已經完全不能承擔起對付範圍廣、規模大的社會動蕩的任務了。
1799年（嘉慶四年），作為對許多中央政府官員請求的答複，嘉慶帝下了一道谕旨。
這道谕旨表明了清政府對鄉村治安體系的一般觀點： 夫保甲一法……稽查奸宄，肅清盜源，實為整頓地方良法，久經定有章程，隻緣地方有司因循日久，視為具文，甚或辦理不善，徒滋擾累，以緻所管地方，盜匪潛蹤，無從覺察。
……是非湔除積習，實意講求，何以遏奸萌而安良善？特此通谕各督撫務饬所屬查照舊定章程，實心勸導，選充公正裡長，編立戶口門牌，務使一州一縣之中，人丁戶業，按冊可稽，奸匪無所容身。
[33] 嘉慶帝并不滿足于僅僅要求地方官員按照舊制行事，因此在1800年所下的一道谕旨中提出了一些改進保甲制度的指導性原則：其一，強調應在執行中體現恰當、簡便、易行的原則，這樣在實際中才能有效果；其二，應讓“誠實甲長”專司登記冊，同時強調避免衙門走卒幹預的重要性；其三，嘉慶帝相信，地方官員自己定期檢查十戶制是保證獲得可靠記錄的唯一途徑，不論是在因公下鄉或審理詞訟的時候，甲長相信地方官會随時檢查，自然不敢混弊捏報；最後，嘉慶帝同其祖宗一樣，也強調對那些渎職人員進行恰當懲罰，能起到巨大的作用。
[34] 好像預料到林清要發動暴動一樣，嘉慶帝在1801年下了一道谕旨，命令在清帝國的首都地區，特别是在各色人等栖身的寺廟，更嚴格地加強保甲。
這樣，栖身寺廟就被禁止了；隻有那些候補候選及引見官員，才可以住在這種“臨時旅館”裡。
[35] 盡管一些官員禀報說保甲制度并沒有收到預期的效果，嘉慶帝仍然相信這種鄉村治安制度的可行性。
福建巡撫等省級地方官員上奏，建議減少加在牌甲保長身上的責任；嘉慶帝則在1814年（嘉慶十九年）的一道上谕中，對此建議作出如下回答： 汪志伊等奏閩省牌甲保長，人多畏避承充，皆由易于招怨。
今拟将緝拿人犯、催征錢糧二事，不派牌甲保長，專責成以編查戶口，稽察匪類。
凡有匪徒藏匿，令其密禀地方官，作為訪聞，俾免招怨。
人果存心公正，何慮怨尤？惟私心不免，遂喜市恩而畏招怨。
近日内外臣工竟成通病，此等微末牌長，又何足責？所有緝拿人犯，催征錢糧二事，自毋庸再派伊等管理，至既責以稽查戶口，即當予以糾察之權。
如果地方藏匿匪徒，正當令其指名首報，俾匪黨共知畏憚，不敢潛蹤。
若令密禀地方官，作為訪聞，則匪徒不懼甲長，何以除莠安良乎？[36] 嘉慶帝相信，由于他自己的熱情，以及一些屬下的努力，保甲制度會收到令人滿意的效果。
他更加努力來增強、擴大保甲的成效，在1814年所下的另一道上谕中指示道： 查保甲一事，诘暴安良，最為善政，上年冬間，朕明降谕旨通行饬辦，自京畿以及直省，次第奉行。
本年八月間，朕恭谒東陵，跸路經過各州縣，見比戶懸設門牌，開載甚為詳晰，詢問自外省來京大小官員，亦佥稱遵照令式，一體編查。
是此次京外辦理保甲，漸有成效。
[37] 在同年的另一道上谕中，他幾乎是以得意洋洋的口氣談論廣東省推行保甲體系的成功： 阮元奏拿獲逆案主謀夥要各犯……此案逆匪胡秉耀……朱毛俚……等……阮元到任未久，即能饬屬于各地方編查保甲嚴密，遂将巨案立時發覺，辦理迅速，實屬可嘉。
阮元着賞加太子少保銜，并賞戴花翎。
[38] 不過嘉慶帝并沒有自鳴得意。
意識到目前為止所取得的任何成功都隻不過是暫時的，他努力維持保甲的運行。
在一系列命令中（包括上面提到的幾道上谕），他重申在恰當間隔期間檢查登記入冊的必要性，告誡他的官員不要放松了警惕。
他在1814年初時候所下的一道上谕中這樣訓誡說： 惟居民遷移不定，戶口增減靡常，若不随時稽覆，則先後參差，仍屬有名無實。
各省地方官因循積習，大抵始勤終怠，隻為目前塗飾耳目之計，稍閱歲時，又複視為具文，漫不經意。
……如果地方官人人奮勉……則燭照數計，奸徒将何所托足？若陽奉陰違，虛應故事，更或借此擾累良民，一經查出，必将奉行不力之督撫，嚴懲不貸。
[39] 綜上，嘉慶帝認可的維持保甲良好運行的必要措施，包括：（1）每年在秋收之後檢查編審情況；（2）采行保甲負責人連坐制度；（3）剝離保甲負責人身上無助于加強治安控制的負擔。
每年在秋收之後檢查編審的措施，最初是由一名高級官員提出來的。
按照嘉慶帝的解釋，這一措施的價值就在于能充分利用秋收後農民和各種各樣受雇者大體上都回到了家鄉的時間。
每年這時進行的人口檢查，是最能得到精确數字的： 州縣官于秋收後，先行曉谕各村莊保長人等，将本村戶口自行逐細查明，造具草冊，呈送該管州縣，親往覆查，悉遵辦定規條，取具互保甘結，将門牌照改填寫，按戶懸挂。
令該管道、府、直隸州親往抽查，查竣後禀報督撫……于歲底彙奏一次。
[40] 上述這段史料提出的“互保甘結”（亦即“聯名互保”），就是用來防止保甲頭人不負責任的措施。
該措施認為，如果在保長、甲長所擔保的人戶中間發現有犯罪分子，那麼就懲罰甲長和保長；保長、甲長害怕處罰，必然加倍注意編查造冊，而不願隐藏犯罪活動或包庇罪犯。
嘉慶帝非常喜歡這一措施，不止一次地強調要充分而徹底地運用起來。
或許正是林清謀反的失敗，使嘉慶帝認為采行“互相稽查”的措施、嚴格推行保甲很有必要。
因此，他在1815年發布上谕說： 凡保甲冊内，十家為牌，一牌十戶，令其互相稽查，如有形迹可疑之人，即行首報到官，能将逆犯捕獲，不但首報之人賜金授職，其同牌十戶一并酌加賞赉。
若窩留逆犯，不行舉首，經地方官訪聞捕獲，窩藏之家即與叛逆同罪，其同牌十戶一并連坐。
[41] 1816年在要求保甲負責人書面具名聯結時，嘉慶帝進一步采取了“互保甘結”。
是年發布的一道上谕說道： 見在各直省舉行保甲，核對門牌，而責成不專，裡長、甲長等恐不免有容隐之弊，着各省督撫再嚴饬地方官于編查保甲時，責令裡長、甲長等取具連名互保甘結，如有來曆不明，蹤迹可疑者，該裡長等畏其株連，自不肯代為具結，立時首報。
倘一經具結，其所保之人，或曾經作奸犯科，或竟系逆案逸犯，查出後，将出結之裡長、甲長按律連坐。
本犯罪輕者，裡長等之罰亦輕；本犯罪重者，裡長等之罰亦重。
[42] 與此同時，嘉慶帝認識到保甲負責人的負擔過重，不可能恰當地履行職責，因而設法減輕他們的負擔、簡化他們的責任。
由于保長和甲長的肩上堆滿了各種毫不相關的任務，故而難以集中精力承擔起1644年時定下的職責，因此，嘉慶帝在1814年下令“緝拏人犯，催征錢糧二事，自毋庸再派伊等管理”。
他在1815年發布的一道上谕中又表達了同樣的旨意： （牌頭與裡長）專責以稽查匪徒，輯安闾黨，其一切供應拘遣雜差，不得概令承充，以緻良民懼于賠累，視為畏途。
[43] 正如已經指出的那樣，嘉慶帝之所以對保甲制度熱切關注，是由于當時發生的一系列曆史事件，而不是個人偏愛。
他在1796年繼承帝位時，清王朝的鼎盛時期已成曆史，在全國各個地方，社會矛盾日益惡化，政治暴亂此起彼伏。
這雖然還不足以推翻清王朝的統治，但是已經給清王朝敲響了警鐘，清王朝要想繼續平穩地維持統治變得相當困難。
怎樣才能處理人民心目中的仇恨，并防止這種仇恨爆發彙成大規模的民變呢？這已經成為清王朝需要迫切解決的問題。
在清政府看來，“弭盜”是首要問題，必須投入最主要的精力。
怎樣才能“弭盜”呢？嘉慶帝認為最好的方法莫過于加強保甲這個工具。
嘉慶帝預料到了未來潛在的危險，在1814年發布上谕，孤注一擲，企圖利用保甲制度來消除鄉村中那些“習邪教者”。
[44]大約35年後，華南爆發了一場由“邪教”領導的大規模的反叛，幾乎推翻了清王朝的統治。
但是，嘉慶帝在“盜匪蜂起”的潮流面前，錯誤地高估了保甲組織作為治安工具的效能。
很顯然，隻有在社會相對平靜，鄉人還沒有因絕望而被迫“铤而走險”之時，保甲體系才被證明是有效的威懾工具。
但是，當曆史進入矛盾激化、社會總動蕩的時期，比起其他專制統治工具來說，保甲就不再是什麼靈丹妙藥，也不能像在和平時期一樣來解決社會問題了。
實際上，正是社會的變化使保甲體系過時了。
相對來說，嘉慶帝之後的清朝皇帝并不關注保甲制度。
筆者在查閱道光朝到清朝統治崩潰這一時期的官方檔案後，發現有關保甲方面的内容相當少。
隻有道光帝偶爾提到它。
他雖然仍然非常相信保甲體系的理論作用，因而把1850年（道光三十年）大規模的“會匪滋擾”（特别在湖南、廣西、廣東）的原因直接歸結于保甲體系的衰敗，[45]〔編者按：道光帝于道光三十年正月去世，随後奕詝即位，改第二年為鹹豐元年。
《會典事例》将該事系于道光三十年十一月。
此時在位者應該是鹹豐帝奕詝。
〕但是，他不再對保甲組織的實際作用抱樂觀态度，因而沒有發布什麼使之振興的上谕。
自此之後，保甲組織除了在一些偏遠的地方繼續存在外，已經變成了曆史故事——舊日的行事制度，成了過往煙雲。
官方資料《清朝續文獻通考》的彙編者，甚至認為保甲制度已經完全、絕對起不到什麼作用了。
[46] 到此為止，我們已經回顧了清政府為将保甲打造成全國範圍的控制體系所采取的措施。
正如官方文件所表明的那樣，清朝皇帝強調保甲制度的重要性，但同時又常常抱怨它在實際運行中不太令人滿意。
實際上，保甲體系先天不足，又面臨社會矛盾、政治動蕩所帶來的困難。
然而，它不是一個完全不能運轉的體系，在一些地方，精明強幹的官員能改造保甲以适應當地環境，發揮個人才能使其正常運行；這時，保甲就會顯得相當有用，這是其他地方所看不到的。
而這些地方的保甲體系總是因地制宜，偏離了中央政府所規定的模式。
與保持保甲體系在全國的一緻性或嚴格遵守規定相比，清廷顯然更關心實際運行效果，因而容許這種偏離，甚至發布上谕給予批準。
1680年代擔任直隸巡撫的于成龍，成功地利用保甲組織鎮壓了先前肆虐該省的盜匪。
[47]與于成龍同時代，但較年輕并長期擔任知縣的黃六鴻，[48]18世紀擔任直隸南樂縣知縣的茹敦和，以及湖南省甯遠縣知縣汪輝祖，[49]各自按照自己的方法，取得了保甲體系運行的成功。
陳宏謀——一位18世紀著名的官員，在江蘇省也取得了巨大的成功。
他利用“乞丐王”（罡頭）擔任保甲負責人，以之來監控遊民，從而将那些漂泊不定、以通常方法不能編查的遊民人戶納入保甲控制之中。
[50]葉佩荪的名字在保甲體系的編年史中占有特别顯著的地位。
葉于1781年擔任湖南布政使期間，設計出一種“循環冊”，其操作如下：每個保甲單位準備好一套兩本的登記簿，其中一本由各保甲負責人掌握，另一本放在知縣衙門裡；定期輪替登記，把間隔期間新出生的人口補充登記入冊，并改正以前登記中出現的錯誤，官署也能不間斷地加以檢查。
清政府對此簡便做法非常滿意，在1813年下令所有各省當局采納推行。
[51] 19世紀的一些地方官推行保甲制度的獨創性和熱情，并不亞于他們的前輩。
擔任四川巴縣知縣的劉衡特别值得一提。
為了執行嘉慶帝1814年所下的一道谕旨，劉衡按照清政府規定的“十進制”模式建立了保甲組織，但他同時獨創性