第三章 有形政府之二——地方
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秦始皇廢封建而置郡縣為中國近代地方制度的濫觞。
郡縣并不始于始皇，在始皇以前數百年已經有了郡縣的名稱，尤其是在始皇自己的秦國。
但春秋戰國時代的郡縣與國邑相錯處，不是真正的郡縣制，到始皇統一天下後，郡縣始為基本的地方區域。
漢初雖曾裂地以王功臣，但皆不旋踵而被夷滅，同姓諸侯自七國之亂以後亦名存而實亡，國内的行政由天子所派的傅相代其處理。
故漢代的地方制度雖名為郡國制，其實與秦的郡縣制初無二緻。
秦漢的地方制度有以下各種特色： （一）郡守的權限很大，可以直達天子。
天子對于郡守亦極為重視，玺書慰勞，增秩賜金，其優異者或入為卿相。
宣帝每拜郡守“辄親見問，觀其所繇，退而察其行，以質其言，有名實不相應，必知其所以然，常稱曰：‘庶民所以安其田裡而無歎息愁恨之心者，政平訟理也，與我共此者，其惟良二千石乎！’”太守在其職權以内，可以“便宜行事”，就是說可以自由處理政務而不受無謂的幹涉。
所以當時有幾個郡守，如龔遂之治渤海，文翁之治蜀，确有很足稱贊的成績。
縣的令長，于郡守雖為屬吏，然亦能自行其意，不為上官所奪。
（二）秦漢最重卿官，卿官都是地方人士所任，有亭長、三老、有秩、啬夫、遊徼等名稱，有的掌教化，有的主聽訟，有的收賦稅，有的治盜賊。
漢高祖就是由泗上亭長出身。
三老的地位很高，皇帝時有賜帛的事實。
啬夫也常有政績的表現，例如爰延為外黃鄉啬夫，“仁化大行，民但聞啬夫不知郡縣”。
（《後漢書》本傳）朱邑由舒桐鄉啬夫官至大司農，當他病重将死的時候，對他的兒子說：“我故為桐鄉吏，其民愛我，必葬我桐鄉。
”于此可見漢代鄉官對于地方人民關系的密切。
（三）漢代在郡縣之上有州，但州并非地方區域。
州或者可以說是中央的監察區。
州的長官是刺史（後又改稱州牧），他的官秩（六百石）遠在郡守（二千石）之下。
他的職務是以六條問事，就是周行郡國，考察地方上有無豪強怙勢，地方官有無侵漁百姓、刑罰猥亂、阿私蔽賢、子弟請托、骫法納赇的情事。
六條之外不察。
唐代戴叔倫說：“漢置十三部刺史以察天下非法，通籍殿中，乘傳奏事，居靡定處，權不牧人。
”由此觀之，刺史顯然不是地方官。
刺史有點像現在監察院在地方上的監察使，監察使不是地方官，監察區也不能算是地方區域。
有些人認為漢代的地方制度為三級制，其實是差誤的。
不過在後漢末年，四方多事，選重臣以居州牧之位，州牧之權遂重。
當時的州
郡縣并不始于始皇，在始皇以前數百年已經有了郡縣的名稱，尤其是在始皇自己的秦國。
但春秋戰國時代的郡縣與國邑相錯處，不是真正的郡縣制，到始皇統一天下後，郡縣始為基本的地方區域。
漢初雖曾裂地以王功臣，但皆不旋踵而被夷滅，同姓諸侯自七國之亂以後亦名存而實亡，國内的行政由天子所派的傅相代其處理。
故漢代的地方制度雖名為郡國制，其實與秦的郡縣制初無二緻。
秦漢的地方制度有以下各種特色： （一）郡守的權限很大，可以直達天子。
天子對于郡守亦極為重視，玺書慰勞，增秩賜金，其優異者或入為卿相。
宣帝每拜郡守“辄親見問，觀其所繇，退而察其行，以質其言，有名實不相應，必知其所以然，常稱曰：‘庶民所以安其田裡而無歎息愁恨之心者，政平訟理也，與我共此者，其惟良二千石乎！’”太守在其職權以内，可以“便宜行事”，就是說可以自由處理政務而不受無謂的幹涉。
所以當時有幾個郡守，如龔遂之治渤海，文翁之治蜀，确有很足稱贊的成績。
縣的令長，于郡守雖為屬吏，然亦能自行其意，不為上官所奪。
（二）秦漢最重卿官，卿官都是地方人士所任，有亭長、三老、有秩、啬夫、遊徼等名稱，有的掌教化，有的主聽訟，有的收賦稅，有的治盜賊。
漢高祖就是由泗上亭長出身。
三老的地位很高，皇帝時有賜帛的事實。
啬夫也常有政績的表現，例如爰延為外黃鄉啬夫，“仁化大行，民但聞啬夫不知郡縣”。
（《後漢書》本傳）朱邑由舒桐鄉啬夫官至大司農，當他病重将死的時候，對他的兒子說：“我故為桐鄉吏，其民愛我，必葬我桐鄉。
”于此可見漢代鄉官對于地方人民關系的密切。
（三）漢代在郡縣之上有州，但州并非地方區域。
州或者可以說是中央的監察區。
州的長官是刺史（後又改稱州牧），他的官秩（六百石）遠在郡守（二千石）之下。
他的職務是以六條問事，就是周行郡國，考察地方上有無豪強怙勢，地方官有無侵漁百姓、刑罰猥亂、阿私蔽賢、子弟請托、骫法納赇的情事。
六條之外不察。
唐代戴叔倫說：“漢置十三部刺史以察天下非法，通籍殿中，乘傳奏事，居靡定處，權不牧人。
”由此觀之，刺史顯然不是地方官。
刺史有點像現在監察院在地方上的監察使，監察使不是地方官，監察區也不能算是地方區域。
有些人認為漢代的地方制度為三級制，其實是差誤的。
不過在後漢末年，四方多事，選重臣以居州牧之位，州牧之權遂重。
當時的州
