第二章 古代行政區劃的變遷
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．武帝廣開邊地與漢郡的增置
在漢朝内部潛在的諸侯王國分裂割據威脅基本消除之後，漢武帝便将注意力轉向境外，開始了開拓疆土的活動。
在西南夷地區，漢武帝通過多次用兵，将這一地區完全納入了漢朝的版圖之内，設置了犍為、牂柯、武都、汶山、沈黎、越巂、益州等七郡，使漢的西南疆界達到今天的高黎貢山與哀牢山一線，按照郡縣制的體制，由中央政府來直接進行管理。
後沈黎、汶山郡二郡先後撤銷，轄地都并入了鄰近的蜀郡。
在嶺南地區，武帝派兵平定了南越國，把原來秦朝所設的桂林、南海、象郡三郡之地，分置成南海、蒼梧、合浦、鬱林、象郡五個郡。
又将原南越王趙佗在今越南境内設置的交趾、九真二郡，承襲下來，并在這二郡以南設立了日南郡，漢朝的南疆由此擴展到達了今越南的中部地區。
後漢軍又渡海，奪取了海中大洲（今海南島），在那裡設立了儋耳郡與珠崖郡兩個郡（後儋耳、珠崖二郡又先後放棄）。
至此，武帝在嶺南地區先後共設置了十個郡。
在北境，漢軍先從匈奴手中收複了河套南部的“河南地”，設立了朔方、五原二郡。
随後，又攻取了河西走廊，在這一地區設置了酒泉、武威、張掖、敦煌四郡，這樣，漢朝便控制了整個河西走廊與湟水流域，阻斷了匈奴與西羌的聯系，打通了通往西域的道路。
在東北地區，武帝派軍滅掉朝鮮及其附庸，在朝鮮半島上設置了樂浪、玄菟、真番、臨屯四郡（後罷真番、臨屯二郡），轄境到了今漢江流域。
漢武帝時，由于邊地的開拓，新設置了許多漢郡，又加上從已有的舊郡當中分出許多新郡，因此漢郡的數目在武帝太初元年（前104），已高達91個，再加上18個王國，其時全漢共有109個郡國。
據《漢書·地理志》記載，至西漢平帝元始二年（公元2年），全國共有103個郡國（其中漢郡83個，諸侯王國20個），下轄1587個縣（侯、邑、道）。
此外，西漢還在宣帝時設置了西域都護府，管轄玉門關、陽關以西，天山以南，蔥嶺以東的西域36國。
（三）東漢時期從郡（國）縣二級制到州、郡（國）、縣三級制的轉變 東漢承繼西漢的制度，在建國初年，光武帝劉秀依然推行郡（國）縣兩級制，并對當時的政區做了一些調整，省并了十個故西漢王國和四百多個縣（侯、邑、道），終光武帝一朝，形成了12王國、81漢郡的格局。
其後，陸續又有所增析，至明帝永平十五年（72年），有17王國、79漢郡，郡國總數達到96。
到了安帝時，為了加強對邊疆地區内附少數部族的管理，又先後将犍為屬國、廣漢屬國、蜀郡屬國、張掖屬國、張掖居延屬國、遼東屬國等六個重要屬國分别由原郡中劃出，治民比郡，成為正式的行政區劃。
至順帝永和五年（140），全國共有106個郡國（其中漢郡85個，王國21個），下轄1180個縣（侯、邑、道、公國）［4］。
靈帝以降，特别是獻帝時期，天下大亂，朝政掌于權臣之手，漢廷已名存實亡，其時各地不少太守、州牧自行立郡，且旋置旋廢，使得這一時期郡國變化十分複雜。
至建安二十四年，郡國總數增至137個（其中漢郡為123個，王國為14個）。
在西域地區，東漢在明帝與和帝時，先後兩次重建過西域都護府。
在安帝時又改設西域長史府。
從光武帝建武年間至安帝延光年間，漢朝與西域之間一共是三絕三通。
自順帝陽嘉年間以後，漢朝對西域地區的控制有所減弱，漢朝的西北疆界逐漸退到了今天山山脈西段以南。
第三節 由常态到畸形的轉變：三國兩晉南北朝時期 （一）魏、蜀、吳三國鼎立時期的州郡縣三級制 在魏、蜀、吳三國鼎立局面形成之後，曹魏的疆域最廣，占有司、冀、并、豫、兖、青、徐、幽、涼、雍等十州及荊、揚二州的江北部分，共有12州之地，下轄大約九十個郡國，大體相當于今天的遼甯、河北、河南、山東、山西、甘肅以及江蘇、安徽、湖北、陝西的大部分地區。
蜀國是三國中地域最小的一國，僅有益州一州之地，下轄22郡，大體與今天的雲南及陝西南部、四川康定以東、貴州西部等地相當。
孫吳的疆域大約承繼了東漢的荊、揚、交三州，其中，荊、揚與曹魏隔江相對，據有江南的一半，交州則是全部擁有。
這一領域大體相當于今浙江、江西、湖南、福建、廣東、廣西以及江蘇、安徽、湖北、貴州的一部分，還包括今越南北部的一些地方。
後孫吳政權分交州置廣州（轄境相當于今廣東、廣西的大部分地區），疆域内共有荊、揚、交、廣四州，下轄43郡。
此外，孫吳政權還設置了典農校尉（比郡）與典農都尉（比縣）這兩種特殊的政區，以軍事屯墾方式對江南地區進行開發。
（二）西晉永嘉21州與十六國時期的混亂州制 晉武帝司馬炎在泰始元年（265）從魏國手中奪得政權後，占據有司隸、兖、豫、冀、青、徐、幽、并、雍、涼、荊、揚、益、梁等14州之地。
後又分雍、涼、梁三州之地設置了秦州，割益州而設立了甯州，分幽州而置平州。
使西晉全國的州數達到了17個。
到了太康元年（280），西晉最終将長江以南的吳國滅掉，得到了揚、荊、交、廣四州，于是将南北二揚與二荊州合并，各為一州，以19州之地統領着全國172郡國、1232縣。
在太康19州當中，荊、揚二州管轄的地區過于廣大，所統領的郡縣最多，對統治頗為不便。
于是在惠帝元康元年（291），将荊州與揚州各割一部分地區出來，設立了江州。
到了永嘉元年（307），晉懷帝又分荊州及江州之地，而建立了湘州。
此州南以五嶺為界，北以洞庭為限，實是後來湖南建省的源頭。
至此，西晉全境共有21州。
但是這一州制實行沒有多長時間，西晉王朝就在由統治集團内部的宗室王與皇子王的權利争奪而引發的“八王之亂”中，被自東漢以來入居内地的少數民族政權所推翻了。
之後廣大的北方，則長期陷入了五胡十六國的混亂動蕩之中。
十六國時期，各國為了“務廣虛名”，在各自統治的較小區域之内，任意分置許多的州，漢晉時期的一州之地，往往被分成四五個州，于是州制開始發生了混亂。
而且在州名的命名上，也不是依據其各自所在的地域來定，而是取自全國各地。
（三）東晉南北朝時期州郡的虛濫 在行政區劃方面，東晉南北朝時期依舊推行的是州—郡—縣三級制。
由于這一時期南北分裂對峙，戰亂頻仍，各級政區的數目、範圍以及設置的形式也随之發生了很大的變化，甚至向畸形方面發展，使這一時期的政區具有鮮明的時代特色。
自從東漢末年，州成為郡以上一級行政區劃之後，一直到西晉，州、郡、縣的設置都是比較正常，有規可循的。
以西晉初年為例，當時有19州、172郡國、1232縣。
平均每州管轄八九郡，每郡統領七八縣，從管理的幅度上說，比例基本适當。
但是這種常規，在經曆了東晉南北朝之後，已被破壞殆盡了。
南北朝時期，在州的數目增長的同時，郡也增加了不少。
究其原因，主要是當時的現實情況造成的。
其時，南北之間長期處于分裂狀态，戰亂不斷。
這樣就使得在戰争中立下功勞的武将與對方降将的人數随之增多起來，而政府對他們自然是要論功行賞的。
在當時，獎掖這些人的一個通行的辦法，就是封給他們各自一個州刺史或者是郡太守。
但是，每個政權的地盤就那麼有限的一塊地方，為了有足夠多的州刺史或者是郡太守空缺以便封賞，唯一可行的辦法就是把現有的州、郡的區域劃小，留出空間，建立更多的州郡。
因此州郡的數量便漸漸增多起來。
不過，南朝在梁代前期，州郡數目的增長，還不十分嚴重。
據史書記載，在梁天監元年（502），一共設置有23州、226郡、1300縣。
但是不到50年的光景，情形便大不一樣了，州郡數目的膨脹已經發展到了令人難以想象的地步。
梁大同元年（546），已有103州、586郡。
北朝的州郡的濫置，一點也不比南朝的遜色。
北魏統一北方後，州還不到20個，但是到了孝文帝當政的晚期，州已超過了80個。
北魏分裂為東、西魏之後，兩個政權共有110餘州，410多郡。
此時，南北朝合計，州的數目已達200多個，郡數則接近1000個，與250年前的西晉相比，州、郡的膨脹都不低于十倍。
這時有不少的州隻管轄一二個郡，一郡隻統管二三個或一二個縣，有的州竟然沒有縣可領，有的僅存一個名目而已。
《南齊書·州郡志》上就記載南朝齊在漢中地所設的梁州下共轄有65郡，其中有45郡竟然是荒蕪之地或者是沒有民戶。
另外，在這一時期還出現了一種特殊的行政區劃——僑州郡縣。
自東晉元帝至南朝的宋、齊、梁、陳，為了安置僑民，在他們所寄居之地大量設置了以其原籍的州縣舊名而命名的僑州郡縣，形成了“僑州至十數，僑郡至百，僑縣至數百”［6］的局面。
東晉末年，劉裕北伐，收複青、徐等州後，曾将原州、郡名前加“北”字，以便與僑州、僑郡相别。
劉裕稱帝，建立南朝宋政權之後，又取消“北”字，而改為在僑州、郡、縣前加“南”字。
這些僑州郡縣在起初設置時，并沒有實際管轄的區域，隻是一種臨時性的寄居在南方固有行政區劃之内的另外一套獨立的行政管理體系。
僑民在僑州郡縣内也享受政府給他們的優厚待遇，減免他們的賦役租稅。
僑州郡縣設立之初，原本還是想恢複故土的。
但是後來由于中原長期無法恢複，土著與僑民雜居，造成戶籍混亂，使政府管理極為不便，同時，僑州郡縣中的僑民享受的優待又會使政府損失不少财源，因此，東晉南朝政府決定對這些僑州郡縣用土斷的方法，進行改革。
所謂土斷，就是把僑民的戶籍斷在僑居地上，由政府加以控制，取消僑民原來不交賦稅的特殊待遇，按時按地對他們征收賦稅。
這樣做的結果是，有的僑州郡縣因并入僑居地的郡縣而被取消了。
有的僑州郡縣，由僑居地的郡縣劃出部分地區給予管理，或者把僑居地的原來郡縣取消，而将其地全部劃歸僑州郡縣管理，使這個僑州郡縣成為有實際土地的州郡縣。
從東晉成帝鹹和年間開始，到陳天嘉元年（360），先後一共實施過九次土斷。
土斷的結果是，一方面使僑州郡縣成為實土的政區，另一方面則使部分北方僑民迅速土著化。
因此，等到隋朝重又統一天下，南北界線消滅，僑州郡縣也就随之退出曆史舞台，不複存在了。
［7］ 除了僑州郡縣這種畸形政區之外，還出現了兩州或兩郡同治一地，由一人統領兩州或兩郡的“雙頭州郡”。
州、郡設置之濫，可以說到了極點。
另外，北朝在大量設置州郡的同時，還濫設官吏，尤其是州刺史，居然一州就要設置三個。
由于州刺史的增加，使得郡太守逐漸不再管理具體的事物，變成了閑員。
這就為日後隋文帝統一之後，進行行政區劃改革，廢郡而實行州縣二級制提供了條件。
第四節 從郡（州）縣兩級制到藩鎮：隋唐五代時期 （一）隋、唐開元前的州、縣二級制 在南北朝後期，州郡的濫置已到了無以複加的地步，特别是州的大量增設，已使得郡一級的區劃名存實亡。
面對這種情況，北齊文宣帝在位時，曾有過一次大的整頓，省并了三州、153郡、189縣、三鎮、26戍，幾乎是當時所有郡縣的一半數目。
但是這種簡單省并州郡的辦法，并不能抑制日益惡化的政區混亂狀态。
對地方行政制度的徹底改革，已勢在必行。
隋朝取代北周之後，隋文帝在大臣楊尚希建議的基礎之上，并沒有采取将州郡省并的簡單辦法，而是把州郡縣三級中的中間一級郡去掉，即“罷天下諸郡”，以州直接領縣，簡化了政區的層級，使行政區劃重新又回到了二級制。
隋滅陳後，又将這一舉措推行到了全國。
實行郡縣二級制的最大好處，就是可以使中央的政令容易通達到地方，從而加強中央集權，避免出現地方割據。
隋文帝的這項改革，雖然是一成功之舉，但是，仍然不能徹底解決州縣數目過多的局面。
經過魏晉南北朝，州、縣的數目已變得非常多，州、縣的區劃也已經變得不能再小了。
隋朝初年，僅州的總數就多達三百多個。
如此龐大的數目，讓中央政府來直接管轄，其難度是可想而知的。
因此，調整州、縣的數目與範圍，就成了隋朝中央政權的又一項重要任務。
于是在大業三年（607），隋炀帝下令省并州縣，随後又把州改稱為郡，以回到與秦漢相似的狀況。
經過這次調整，到了大業五年，全國變為了190郡，1255縣，縣以上的機構與南北朝時期相比，大大精簡了。
此後，隋炀帝又開拓疆土，在東北地區遼水流域設置了遼東郡。
在西北平定吐谷渾後，設置了西海、河源、鄯善、且末四郡。
之後，又在今新疆哈密建立了伊吾郡。
上述五郡之地，包括了今天的新疆東部與青海大部地區，中原王朝在如此遙遠的地區設立郡縣，這還是第一次。
北部地區在今内蒙古後套一帶設置了五原郡。
南在海南島上設置了珠崖、儋耳、臨振三郡。
隋朝雖然對政區進行了調整，完善了行政區劃的體系，又加上開拓疆域，經過文帝與炀帝兩代的發展，國家也呈現出了富庶強盛的景象，但是曆史常常演出驚人相似的一幕，隋朝又重蹈了秦代二世而亡的覆轍。
唐朝開國以後，又把郡改為州，恢複了隋朝初期的州縣制。
然而州的數目在唐朝兼并各割據勢力，重新平定天下之後，又出現了大量的增長。
這是因為在隋唐之際，群雄并起，那些率兵占據一方的地方豪傑，隻要歸降唐朝，唐朝就會在他所盤踞的地方設置州縣，并委以刺史之銜，這樣，在不長的時間裡，州的數目便自然又膨脹起來。
特别是在南方今天的廣西、湖南和四川一帶的少數民族地區，由于當地表示願意聽命唐朝的首領很多，出現了許多新的州刺史，因此，州的分布也就變得尤為密集。
太宗李世民繼位伊始，雖曾對一些州進行省并，但是調整的情況似乎并不理想，到了貞觀十三年（639），唐朝中央政府直接控制的州還是有358個之多，這個數目已經大約是漢郡數目的兩三倍了。
其實，由于唐朝的疆域比漢朝要大，對地方的統治也比漢時要深入得多，漢唐雖然同樣實行的是兩級制，但這時唐朝州的數目已不能像漢朝時的郡一樣，降回到一百多個了。
然而要讓中央政府統管這三百多個州，着實是一個不小的難題。
這種情況已使得中央政府不得不考慮在州縣二級制的政區之上再設立一級監察區，對各地州刺史的所作所為進行監察，随時将地方官員的情況上報中央。
設置監察區的辦法，雖說不失為一項行之有效的措施，但是唐朝初年的皇帝已從前代的經驗教訓中，十分清楚地知道，監察區一旦設立，就會存在變成一級正式行政區劃的危險，因此需要找到一種變通的方法。
唐太宗貞觀年間設立的巡察使，就是這方面的一個嘗試。
貞觀元年（627），唐太宗下令，将全國分成關内、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南等十道，派遣巡察使到各道去負責監察地方的官員。
不過
在西南夷地區，漢武帝通過多次用兵，将這一地區完全納入了漢朝的版圖之内，設置了犍為、牂柯、武都、汶山、沈黎、越巂、益州等七郡，使漢的西南疆界達到今天的高黎貢山與哀牢山一線，按照郡縣制的體制，由中央政府來直接進行管理。
後沈黎、汶山郡二郡先後撤銷，轄地都并入了鄰近的蜀郡。
在嶺南地區，武帝派兵平定了南越國，把原來秦朝所設的桂林、南海、象郡三郡之地，分置成南海、蒼梧、合浦、鬱林、象郡五個郡。
又将原南越王趙佗在今越南境内設置的交趾、九真二郡，承襲下來，并在這二郡以南設立了日南郡，漢朝的南疆由此擴展到達了今越南的中部地區。
後漢軍又渡海，奪取了海中大洲（今海南島），在那裡設立了儋耳郡與珠崖郡兩個郡（後儋耳、珠崖二郡又先後放棄）。
至此，武帝在嶺南地區先後共設置了十個郡。
在北境，漢軍先從匈奴手中收複了河套南部的“河南地”，設立了朔方、五原二郡。
随後，又攻取了河西走廊，在這一地區設置了酒泉、武威、張掖、敦煌四郡，這樣，漢朝便控制了整個河西走廊與湟水流域，阻斷了匈奴與西羌的聯系，打通了通往西域的道路。
在東北地區，武帝派軍滅掉朝鮮及其附庸，在朝鮮半島上設置了樂浪、玄菟、真番、臨屯四郡（後罷真番、臨屯二郡），轄境到了今漢江流域。
漢武帝時，由于邊地的開拓，新設置了許多漢郡，又加上從已有的舊郡當中分出許多新郡，因此漢郡的數目在武帝太初元年（前104），已高達91個，再加上18個王國，其時全漢共有109個郡國。
據《漢書·地理志》記載，至西漢平帝元始二年（公元2年），全國共有103個郡國（其中漢郡83個，諸侯王國20個），下轄1587個縣（侯、邑、道）。
此外，西漢還在宣帝時設置了西域都護府，管轄玉門關、陽關以西，天山以南，蔥嶺以東的西域36國。
（三）東漢時期從郡（國）縣二級制到州、郡（國）、縣三級制的轉變 東漢承繼西漢的制度，在建國初年，光武帝劉秀依然推行郡（國）縣兩級制，并對當時的政區做了一些調整，省并了十個故西漢王國和四百多個縣（侯、邑、道），終光武帝一朝，形成了12王國、81漢郡的格局。
其後，陸續又有所增析，至明帝永平十五年（72年），有17王國、79漢郡，郡國總數達到96。
到了安帝時，為了加強對邊疆地區内附少數部族的管理，又先後将犍為屬國、廣漢屬國、蜀郡屬國、張掖屬國、張掖居延屬國、遼東屬國等六個重要屬國分别由原郡中劃出，治民比郡，成為正式的行政區劃。
至順帝永和五年（140），全國共有106個郡國（其中漢郡85個，王國21個），下轄1180個縣（侯、邑、道、公國）［4］。
靈帝以降，特别是獻帝時期，天下大亂，朝政掌于權臣之手，漢廷已名存實亡，其時各地不少太守、州牧自行立郡，且旋置旋廢，使得這一時期郡國變化十分複雜。
至建安二十四年，郡國總數增至137個（其中漢郡為123個，王國為14個）。
在西域地區，東漢在明帝與和帝時，先後兩次重建過西域都護府。
在安帝時又改設西域長史府。
從光武帝建武年間至安帝延光年間，漢朝與西域之間一共是三絕三通。
自順帝陽嘉年間以後，漢朝對西域地區的控制有所減弱，漢朝的西北疆界逐漸退到了今天山山脈西段以南。
第三節 由常态到畸形的轉變：三國兩晉南北朝時期 （一）魏、蜀、吳三國鼎立時期的州郡縣三級制 在魏、蜀、吳三國鼎立局面形成之後，曹魏的疆域最廣，占有司、冀、并、豫、兖、青、徐、幽、涼、雍等十州及荊、揚二州的江北部分，共有12州之地，下轄大約九十個郡國，大體相當于今天的遼甯、河北、河南、山東、山西、甘肅以及江蘇、安徽、湖北、陝西的大部分地區。
蜀國是三國中地域最小的一國，僅有益州一州之地，下轄22郡，大體與今天的雲南及陝西南部、四川康定以東、貴州西部等地相當。
孫吳的疆域大約承繼了東漢的荊、揚、交三州，其中，荊、揚與曹魏隔江相對，據有江南的一半，交州則是全部擁有。
這一領域大體相當于今浙江、江西、湖南、福建、廣東、廣西以及江蘇、安徽、湖北、貴州的一部分，還包括今越南北部的一些地方。
後孫吳政權分交州置廣州（轄境相當于今廣東、廣西的大部分地區），疆域内共有荊、揚、交、廣四州，下轄43郡。
此外，孫吳政權還設置了典農校尉（比郡）與典農都尉（比縣）這兩種特殊的政區，以軍事屯墾方式對江南地區進行開發。
（二）西晉永嘉21州與十六國時期的混亂州制 晉武帝司馬炎在泰始元年（265）從魏國手中奪得政權後，占據有司隸、兖、豫、冀、青、徐、幽、并、雍、涼、荊、揚、益、梁等14州之地。
後又分雍、涼、梁三州之地設置了秦州，割益州而設立了甯州，分幽州而置平州。
使西晉全國的州數達到了17個。
到了太康元年（280），西晉最終将長江以南的吳國滅掉，得到了揚、荊、交、廣四州，于是将南北二揚與二荊州合并，各為一州，以19州之地統領着全國172郡國、1232縣。
在太康19州當中，荊、揚二州管轄的地區過于廣大，所統領的郡縣最多，對統治頗為不便。
于是在惠帝元康元年（291），将荊州與揚州各割一部分地區出來，設立了江州。
到了永嘉元年（307），晉懷帝又分荊州及江州之地，而建立了湘州。
此州南以五嶺為界，北以洞庭為限，實是後來湖南建省的源頭。
至此，西晉全境共有21州。
但是這一州制實行沒有多長時間，西晉王朝就在由統治集團内部的宗室王與皇子王的權利争奪而引發的“八王之亂”中，被自東漢以來入居内地的少數民族政權所推翻了。
之後廣大的北方，則長期陷入了五胡十六國的混亂動蕩之中。
十六國時期，各國為了“務廣虛名”，在各自統治的較小區域之内，任意分置許多的州，漢晉時期的一州之地，往往被分成四五個州，于是州制開始發生了混亂。
而且在州名的命名上，也不是依據其各自所在的地域來定，而是取自全國各地。
（三）東晉南北朝時期州郡的虛濫 在行政區劃方面，東晉南北朝時期依舊推行的是州—郡—縣三級制。
由于這一時期南北分裂對峙，戰亂頻仍，各級政區的數目、範圍以及設置的形式也随之發生了很大的變化，甚至向畸形方面發展，使這一時期的政區具有鮮明的時代特色。
自從東漢末年，州成為郡以上一級行政區劃之後，一直到西晉，州、郡、縣的設置都是比較正常，有規可循的。
以西晉初年為例，當時有19州、172郡國、1232縣。
平均每州管轄八九郡，每郡統領七八縣，從管理的幅度上說，比例基本适當。
但是這種常規，在經曆了東晉南北朝之後，已被破壞殆盡了。
南北朝時期，在州的數目增長的同時，郡也增加了不少。
究其原因，主要是當時的現實情況造成的。
其時，南北之間長期處于分裂狀态，戰亂不斷。
這樣就使得在戰争中立下功勞的武将與對方降将的人數随之增多起來，而政府對他們自然是要論功行賞的。
在當時，獎掖這些人的一個通行的辦法，就是封給他們各自一個州刺史或者是郡太守。
但是，每個政權的地盤就那麼有限的一塊地方，為了有足夠多的州刺史或者是郡太守空缺以便封賞，唯一可行的辦法就是把現有的州、郡的區域劃小，留出空間，建立更多的州郡。
因此州郡的數量便漸漸增多起來。
不過，南朝在梁代前期，州郡數目的增長，還不十分嚴重。
據史書記載，在梁天監元年（502），一共設置有23州、226郡、1300縣。
但是不到50年的光景，情形便大不一樣了，州郡數目的膨脹已經發展到了令人難以想象的地步。
梁大同元年（546），已有103州、586郡。
北朝的州郡的濫置，一點也不比南朝的遜色。
北魏統一北方後，州還不到20個，但是到了孝文帝當政的晚期，州已超過了80個。
北魏分裂為東、西魏之後，兩個政權共有110餘州，410多郡。
此時，南北朝合計，州的數目已達200多個，郡數則接近1000個，與250年前的西晉相比，州、郡的膨脹都不低于十倍。
這時有不少的州隻管轄一二個郡，一郡隻統管二三個或一二個縣，有的州竟然沒有縣可領，有的僅存一個名目而已。
《南齊書·州郡志》上就記載南朝齊在漢中地所設的梁州下共轄有65郡，其中有45郡竟然是荒蕪之地或者是沒有民戶。
另外，在這一時期還出現了一種特殊的行政區劃——僑州郡縣。
自東晉元帝至南朝的宋、齊、梁、陳，為了安置僑民，在他們所寄居之地大量設置了以其原籍的州縣舊名而命名的僑州郡縣，形成了“僑州至十數，僑郡至百，僑縣至數百”［6］的局面。
東晉末年，劉裕北伐，收複青、徐等州後，曾将原州、郡名前加“北”字，以便與僑州、僑郡相别。
劉裕稱帝，建立南朝宋政權之後，又取消“北”字，而改為在僑州、郡、縣前加“南”字。
這些僑州郡縣在起初設置時，并沒有實際管轄的區域，隻是一種臨時性的寄居在南方固有行政區劃之内的另外一套獨立的行政管理體系。
僑民在僑州郡縣内也享受政府給他們的優厚待遇，減免他們的賦役租稅。
僑州郡縣設立之初，原本還是想恢複故土的。
但是後來由于中原長期無法恢複，土著與僑民雜居，造成戶籍混亂，使政府管理極為不便，同時，僑州郡縣中的僑民享受的優待又會使政府損失不少财源，因此，東晉南朝政府決定對這些僑州郡縣用土斷的方法，進行改革。
所謂土斷，就是把僑民的戶籍斷在僑居地上，由政府加以控制，取消僑民原來不交賦稅的特殊待遇，按時按地對他們征收賦稅。
這樣做的結果是，有的僑州郡縣因并入僑居地的郡縣而被取消了。
有的僑州郡縣，由僑居地的郡縣劃出部分地區給予管理，或者把僑居地的原來郡縣取消，而将其地全部劃歸僑州郡縣管理，使這個僑州郡縣成為有實際土地的州郡縣。
從東晉成帝鹹和年間開始，到陳天嘉元年（360），先後一共實施過九次土斷。
土斷的結果是，一方面使僑州郡縣成為實土的政區，另一方面則使部分北方僑民迅速土著化。
因此，等到隋朝重又統一天下，南北界線消滅，僑州郡縣也就随之退出曆史舞台，不複存在了。
［7］ 除了僑州郡縣這種畸形政區之外，還出現了兩州或兩郡同治一地，由一人統領兩州或兩郡的“雙頭州郡”。
州、郡設置之濫，可以說到了極點。
另外，北朝在大量設置州郡的同時，還濫設官吏，尤其是州刺史，居然一州就要設置三個。
由于州刺史的增加，使得郡太守逐漸不再管理具體的事物，變成了閑員。
這就為日後隋文帝統一之後，進行行政區劃改革，廢郡而實行州縣二級制提供了條件。
第四節 從郡（州）縣兩級制到藩鎮：隋唐五代時期 （一）隋、唐開元前的州、縣二級制 在南北朝後期，州郡的濫置已到了無以複加的地步，特别是州的大量增設，已使得郡一級的區劃名存實亡。
面對這種情況，北齊文宣帝在位時，曾有過一次大的整頓，省并了三州、153郡、189縣、三鎮、26戍，幾乎是當時所有郡縣的一半數目。
但是這種簡單省并州郡的辦法，并不能抑制日益惡化的政區混亂狀态。
對地方行政制度的徹底改革，已勢在必行。
隋朝取代北周之後，隋文帝在大臣楊尚希建議的基礎之上，并沒有采取将州郡省并的簡單辦法，而是把州郡縣三級中的中間一級郡去掉，即“罷天下諸郡”，以州直接領縣，簡化了政區的層級，使行政區劃重新又回到了二級制。
隋滅陳後，又将這一舉措推行到了全國。
實行郡縣二級制的最大好處，就是可以使中央的政令容易通達到地方，從而加強中央集權，避免出現地方割據。
隋文帝的這項改革，雖然是一成功之舉，但是，仍然不能徹底解決州縣數目過多的局面。
經過魏晉南北朝，州、縣的數目已變得非常多，州、縣的區劃也已經變得不能再小了。
隋朝初年，僅州的總數就多達三百多個。
如此龐大的數目，讓中央政府來直接管轄，其難度是可想而知的。
因此，調整州、縣的數目與範圍，就成了隋朝中央政權的又一項重要任務。
于是在大業三年（607），隋炀帝下令省并州縣，随後又把州改稱為郡，以回到與秦漢相似的狀況。
經過這次調整，到了大業五年，全國變為了190郡，1255縣，縣以上的機構與南北朝時期相比，大大精簡了。
此後，隋炀帝又開拓疆土，在東北地區遼水流域設置了遼東郡。
在西北平定吐谷渾後，設置了西海、河源、鄯善、且末四郡。
之後，又在今新疆哈密建立了伊吾郡。
上述五郡之地，包括了今天的新疆東部與青海大部地區，中原王朝在如此遙遠的地區設立郡縣，這還是第一次。
北部地區在今内蒙古後套一帶設置了五原郡。
南在海南島上設置了珠崖、儋耳、臨振三郡。
隋朝雖然對政區進行了調整，完善了行政區劃的體系，又加上開拓疆域，經過文帝與炀帝兩代的發展，國家也呈現出了富庶強盛的景象，但是曆史常常演出驚人相似的一幕，隋朝又重蹈了秦代二世而亡的覆轍。
唐朝開國以後，又把郡改為州，恢複了隋朝初期的州縣制。
然而州的數目在唐朝兼并各割據勢力，重新平定天下之後，又出現了大量的增長。
這是因為在隋唐之際，群雄并起，那些率兵占據一方的地方豪傑，隻要歸降唐朝，唐朝就會在他所盤踞的地方設置州縣，并委以刺史之銜，這樣，在不長的時間裡，州的數目便自然又膨脹起來。
特别是在南方今天的廣西、湖南和四川一帶的少數民族地區，由于當地表示願意聽命唐朝的首領很多，出現了許多新的州刺史，因此，州的分布也就變得尤為密集。
太宗李世民繼位伊始，雖曾對一些州進行省并，但是調整的情況似乎并不理想，到了貞觀十三年（639），唐朝中央政府直接控制的州還是有358個之多，這個數目已經大約是漢郡數目的兩三倍了。
其實，由于唐朝的疆域比漢朝要大，對地方的統治也比漢時要深入得多，漢唐雖然同樣實行的是兩級制，但這時唐朝州的數目已不能像漢朝時的郡一樣，降回到一百多個了。
然而要讓中央政府統管這三百多個州，着實是一個不小的難題。
這種情況已使得中央政府不得不考慮在州縣二級制的政區之上再設立一級監察區，對各地州刺史的所作所為進行監察，随時将地方官員的情況上報中央。
設置監察區的辦法，雖說不失為一項行之有效的措施，但是唐朝初年的皇帝已從前代的經驗教訓中，十分清楚地知道，監察區一旦設立，就會存在變成一級正式行政區劃的危險，因此需要找到一種變通的方法。
唐太宗貞觀年間設立的巡察使，就是這方面的一個嘗試。
貞觀元年（627），唐太宗下令，将全國分成關内、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南等十道，派遣巡察使到各道去負責監察地方的官員。
不過
