第二章 古代行政區劃的變遷
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行政區劃是一個國家依據行政管理的需要，将所轄領土劃分成有層次的區域的過程。
我國曆史上的行政區劃，從萌芽、出現到完全确立及全面推行，經過了相當長的曆史過程。
這一過程與中央集權制度的從無到有大體是同步的。
地方行政區劃的制度全面建立之後，中央政府要将一部分權力下放給地方政府，這便自然會在中央與地方之間因集權問題而産生矛盾，當這一矛盾激化後，就會出現一次中央與地方在權力上的重新調整與再分配。
可以說，中國行政區劃變遷的曆史，也就是中央與地方之間不斷調整權力關系的曆史。
從政區地理角度上講，行政區劃主要有四個要素：一是層級，即中央到地方分幾個層次進行管理，是行政區劃體系中最基本的要素。
層級越多，越不便中央政令的傳達；層級越少，越便于上情下達。
中國古代行政區劃變遷的核心便是政區層級的變更，這一變化集中體現了中央與地方權力之間彼此長消的過程。
二是幅員，即政區的統轄範圍。
不同層級的行政區劃，需要有不同的幅員，以便進行有效的管理。
三是邊界，即政區與政區之間的界線。
行政區劃既然是為統治與管理土地和人民而設置的，因此，政區界線的劃分就必定會以有利于統治為前提。
政治是政區劃界中的首要因素。
然而，在統治穩固的前提下，自然環境也會作為政區劃分的一個依據因素。
四是行政中心。
每個行政區劃都有一個（有時是兩個）管理的行政中心。
這個行政中心位置的确定與變化，與政治形勢、政區幅員或者是自然環境有很大的關系。
限于篇幅，本章在叙述古代政區演變的大緻情況時，主要着眼于政區層級的變化方面。
第一節 行政區劃的傳說與出現 （一）“九州”制與“五服”制 我國古代的行政區劃起源于何時？曆代諸說紛纭。
由于在儒家經典《尚書》中有《禹貢》一篇，其中十分詳盡地描寫了大禹九州的地理範圍劃分，因此古時候大多數人認為行政區劃應開始于大禹時代。
不過，由于《禹貢》中所提到的九州（冀州、兖州、青州、徐州、揚州、荊州、豫州、梁州、雍州）在範圍上包括北到燕山山脈與渤海灣，南到南嶺一帶，東到大海，西到隴東高原的廣大地區，這在大禹時代是不可能認知的。
因此，近代以來，經過學者們的研究，論定《禹貢》實際上是戰國時期的人假托大禹所作，書中所記載的地理狀況，都是戰國時期的現象，所謂“九州”之說，不過是戰國時流行的一種烏托邦式的空想，反映了當時的學者對未來統一國家的一種設想，因此，九州并不像一般古人所認為的那樣是中國最早的行政區劃。
在《禹貢》中，除了九州制之外，還記載了另一種區劃，即“五服”制：以國王所居住的京城為中心，以四方500裡為一等，共分為五等。
由京城向外，順序依次為：甸服、侯服、綏服、要服、荒服。
九州制是以名山大川為界限來劃分區域的，雖是虛構，但多少還有一些可使人相信的理由。
而五服制這樣在2500裡正方形的土地範圍内的規整劃分，則實在難于讓人們接受它。
因此早在古代，就有人對此種劃分存在過的真實性提出過懷疑。
現在經過研究，同樣證明五服制與九州制一樣，也是一種空想。
隻不過九州制的空想是針對未來而出現的，而五服制的空想則是基于過去而設計出來的。
因為在西周及其之前，确實出現過類似的分等統治，隻是從未有過将每一等級定為五百裡的做法。
（二）商周時期的中央與地方關系 不僅大禹時代不可能出現行政區劃，經現代學者研究證明，就是有文字可考的商代與其後的西周時期，雖然其時國家已經出現，但是行政區劃也未就立即産生。
商代時期，中央與地方政權所存在的關系雖然已是一個國家内的中央與地方的關系，中央還對地方政權實行一定的控制，但是商代的這種中央與地方的不平等與控制，還不是後世的中央對地方的支配，更與中央集權不同，因此，在當時還沒有出現任何形式的行政區劃。
而西周時期實際上是一個全面分權的社會，周天子所直接管轄的地域範圍隻是王畿而已，至于諸侯國内的行政事務則與天子無涉。
周王與各諸侯間隻有政治上的統屬關系，而無行政上的治理支配關系，不存在什麼中央與地方的行政關系，如果勉強稱之，這種中央與地方關系也與後世中央集權下的真正的中央與地方關系有着顯著的不同。
換句話說，周天子與諸侯間僅僅是統而不治，地方上不存在任何形式的行政區劃。
因此，我們所熟知的在《詩經》中所稱頌的“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的景象，隻是一種虛構，并不能反映西周分權的真實面貌。
其時，在地域上隻存在國與野的差異。
這裡所說的國，即指城，在城之外為郊，郊之外為野。
國中之人稱為“國人”，為統治者，住在郊外的是被統治者，稱為“野人”。
國與野之間的差别，并不是行政區劃的不同，而是城邦内外因人而異的制度上的差異。
（三）春秋時期“縣”與“郡”的出現 到了春秋時期，随着生産力的不斷發展，國人與野人的身份地位的差别逐漸消失，國與野之間存在的對立，也變得越來越不明顯了。
與此同時，一種新型的制度正在萌發，并對加強國君地方統治漸漸起到一種積極的作用，這便是郡縣制的出現，它标志着行政區劃的正式産生。
如果翻開記載春秋時期這段曆史的典籍《春秋》與《左傳》，就會發現在當時的許多國家中都有了設縣的記錄。
例如當時的南方大國楚國，曾先後将一些小國滅掉後，就地置縣，而且派官員去那裡擔任縣的長官。
再如當時的北方大國晉國，也不時将一些縣賞賜給一些大臣。
不過這些縣與後代郡縣制中的縣還是有所不同的，晉縣是國君用來賞賜給大臣的，不是國君的直屬地，而是帶有明顯的采邑色彩；至于楚縣，雖然已有了國君直屬地的性質，并且縣的長官也沒有采用世襲制度，似乎已具備了地方行政制度的特征，但是，由于這些縣内部的基層組織并未經過重新改造，縣的幅員也沒有經過有意識的劃定，因此，這些縣還不能稱為是郡縣制中的縣。
要能稱得上是郡縣之縣，至少要符合以下四個方面的标準：一是完全的國君直屬地；二是縣的長官不世襲，而是由國君任命，并可撤換；三是縣的範圍一般要經過人為的劃定，而不全憑自然地形來定；四是在縣以下還有更為基層的組織。
［1］ 真正标志着具有郡縣之縣出現的事件，是在公元前514年的晉國發生的。
在這一年，晉國的異姓大夫之間發生了一場兼并行動，韓、趙、魏、知、範、中行氏等六家大夫，聯手滅掉了祁氏與羊舌氏兩家，然後，将祁氏之田分為七縣，把羊舌氏之田分成三縣，任命十個人為縣大夫。
這些縣已與采邑性質的縣完全不同，是一種新型的縣。
此外，這十個縣各自的區域是在原屬大夫的采邑的基礎上重新劃定的，這與以往的隻是簡單地以一個所滅之國為縣，或以邑為縣是完全不同的。
而這正是行政區劃出現的表征。
與縣相比，春秋時期有關郡的記載，非常有限，隻在《左傳》中有一條可靠的簡單記載。
公元前493年，當時晉國的執政大夫趙簡子，在率領軍隊與幫助範氏與中行氏反晉的鄭國軍隊作戰前，為了讓将士們臨陣勇猛殺敵，在誓詞中許諾說：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。
”然而有關郡的詳細情況，則不是很清楚。
現在隻是大體知道，郡起初應設在諸侯國的邊地，與設在繁華地區的縣，隻是名稱不同而已，其間的區分并不一定非常清楚。
再有郡與縣二者在初期階段，也不存在什麼統屬關系。
（四）戰國時期的集鄉聚為縣與以郡統縣 戰國時期，以秦、齊、楚、韓、趙、魏為首的諸侯國紛紛進行改革，逐漸建立起中央集權的政治體制，這些中央集權國家在地方上大都采取了縣與郡的組織形式。
春秋時期的縣是如何向戰國時期的縣轉變的，由于缺乏明确的記載，還不是十分清楚。
現在所能知道的有關戰國時期縣的記載主要是秦國的。
戰國初期，秦國不斷向東發動攻勢，拓展自己的地盤。
在幾十年的時間裡，在新占領的地區設置了不少的縣。
到了公元前350年，秦孝公又任用商鞅，實行變法。
商鞅采取了“并諸小鄉聚，集為大縣，縣一令，四十一縣（一說三十一縣）”的做法，以便中央進行行之有效的地方管理。
商鞅當時既然采取的是集鄉聚為縣的辦法，在一縣由多少鄉聚組成，形成怎樣的地域區劃方面，一定不是随意的組合，而是經過認真仔細的考慮，并在一些原則下來進行的。
而且，由于每一縣的最高長官，都由國君來任命，也更加體現了官僚制的完善。
秦縣的這些特征，都說明已成為真正的郡縣制中的縣了。
除了秦國，在戰國時期，縣的設置在其他諸侯國也已經是很普遍的現象了。
到了秦統一六國時，可以确知的縣已達到了幾百個。
郡最先在哪一國出現，目前還沒有答案。
不過，從上面提到的趙簡子的誓詞來推測，晉國極有可能是最先設郡的諸侯國。
到了戰國時期，各國的郡都設在邊地，目的是為了防範别的諸侯國或境外的少數民族。
郡與縣的統轄關系何時出現，也很難給出确切的答案。
推測大概有兩種情況，使得這一制度逐漸形成：一是起先郡置于諸侯國的邊境地區，領域雖然廣大，卻相對比較荒蕪。
後來，由于邊地經濟的不斷發展，郡的轄境内開始變得繁榮起來，為了便于管理，于是在郡下便再分設數縣；二是在諸侯國的邊境地帶，原本已設置了許多的縣，後來因為軍事上的需要，便又在這些縣上置郡，以利統管。
要之，到了戰國中期，有關郡下統縣的文獻記載已很普遍。
戰國時期，郡、縣的長官都由諸侯國的國君任免，不能世襲，郡縣的領域也都由國君直接控制，不再作為封賞。
這樣，以郡縣制為其形态的行政區劃已經基本形成。
不過，需要說明的是，郡縣二級制當時隻是在諸侯國的邊境地區得以較為廣泛地推行，在諸侯國的内地，則隻是設縣，而一直沒有設置過郡。
再有，在諸侯國内，國君對親屬與大夫的封邑依然存在，并未因郡縣制的出現而消除。
此外，還有一個特例，那就是位居戰國七雄之一的齊國，在其境内雖然設了不少的縣，卻一直沒有設過郡。
齊國在縣上所設立的是具有守衛性質的大都，其作用大約與其他國家的郡相當。
齊國把全國的範圍劃分為臨淄等五都，實行五都制。
第二節 大一統的郡縣制：秦漢時期 （一）秦朝的郡縣制 秦統一後，秦始皇采納廷尉李斯的建議，廢除了分封諸侯制，推行郡縣制。
每郡設郡守、郡尉、監禦史等官。
這些郡的官員，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更換。
郡守是一郡的行政長官，除了所轄各縣的長官由中央任命外，一郡的屬吏都由郡守從本郡人士當中辟舉。
郡尉典武職甲卒，不是郡守的屬官，而是直接領受朝廷的命令。
監禦史負責監察郡治，又叫郡監，隸屬于禦史中丞，是中央監臨地方的官員。
郡之下再轄縣，每個縣依據大小不同，設令（大縣）或長（小縣）。
秦初并天下時，将全境分為36郡。
［2］之後，秦向南占領了五嶺以南的南越地（今廣東、廣西及越南東北部），然後設立了南海、桂林及象郡等三郡；向北将活動在河套一帶的匈奴人趕走，在陰山以南、黃河以東的區域内設置了九原郡。
此後，秦又陸續從已置的郡中分出一些新郡，這樣，到了秦代末年，除去都城鹹陽附近關中平原為秦内史的轄區外，史書上記載的秦郡共有48個，統轄大約一千個縣級政區。
［3］另外，秦在征服的少數民族政權區域内，并未置縣，而是設立了與縣同級的道來進行管理。
秦朝郡縣制的全面實行，标志着中央集權制國家的形成，中國從此成為皇權專制的中央集權制國家。
這種以郡縣制為表現形式的行政區劃，為後世曆代所遵奉，持續了二千餘年的時間。
（二）西漢的郡（國）縣二級制 1．西漢的分封 漢朝建立之初，漢高祖劉邦将七個異姓功臣分封為諸侯王（即燕王臧荼、韓王信、趙王張耳、楚王韓信、淮南王英布、梁王彭越、長沙王吳芮）。
由于七個異姓諸侯王手中握有重兵，其封地占據了當時漢朝整個疆域的一半，而且是東部最富庶的地區，而漢郡卻隻有15個，實際上已對劉邦的統治構成了很大的威脅。
于是在随後的幾年時間裡，劉邦尋機将長沙王之外的其他六個異姓諸侯王逐一翦除。
在來自異姓諸侯王的威脅基本掃除之後，劉邦又開始分封同姓諸侯王，借以達到屏藩漢廷，不緻重蹈秦朝短命覆轍的目的。
劉邦分封的同姓諸侯王國采用的是分封制與郡縣制的混合體。
在諸侯王國之下，依然有郡縣，這些屬于諸侯王國的郡被稱做支郡，名義上雖然還是屬于中央政權的，但實際上已在諸侯王的直接管轄之下了。
除了諸侯王以外，劉邦還分封了一百多位功臣為列侯，建立侯國，其地位與縣相當，但直接隸屬中央。
漢初所實行的行政區劃，可以用下圖直觀地表示出來： 然而，這些同姓諸侯王國與異姓的長沙國在地域上連成一片，總封域占到當時漢朝整個疆域的一半以上，而漢中央政權直接控制的僅有15個郡，從面積上說，比高帝五年異姓諸侯王國存在時的漢郡領域還小。
另外，諸侯王享有特權，可以任命所轄支郡的郡太守以下的官員及征收賦稅徭役。
因此，諸侯王國的存在與中央政權之間不可避免地會産生矛盾。
劉邦死後，執政的呂後曾采用分封外戚為王的方法，試圖抑制同姓諸侯王的發展。
這種做法自然引起了劉氏宗室的不滿，因此，在文帝即位後，除掉了諸呂，恢複了同姓王國的故地。
但是這些同姓諸侯王國畢竟是中央政權的潛在威脅，于是文帝采納大臣賈誼的以親制疏與“衆建諸侯少其力”的建議，一方面用與自己血緣近的諸侯王國限制與自己血緣遠的諸侯王國的勢力，一方面又通過分地的方法将諸侯王國的轄境變小，數目增加。
異姓的長沙國也在文帝的最後一年，因無後而國除，所屬三郡之地歸于漢廷。
漢景帝執政後，又采納禦史大夫晁錯提出的削藩之策，将諸侯王國下轄的支郡削掉，收歸中央。
雖然這一舉措直接觸及了諸侯王們的利益，曾一度引發了“吳楚七國之亂”，但景帝最終平定了這場叛亂，并乘機将諸侯王的支郡收歸漢廷所有，使諸侯王國領域變得隻有一郡之地。
諸侯王自己任命官吏和征收賦稅的特權，也被同時剝奪，如此一來，諸侯王國的地位大大下降，已經變得和一般的漢郡沒有太大的差别了。
漢代的行政區劃也相應地簡化為郡（國）縣二級制，具體形式如下： 同姓諸侯王國在曆經了景帝的削藩之後，雖然王國變得僅領一郡之地，但是有些大的王國境内仍然是數十座城池相連，勢力依然不小。
武帝執政後，為了防止這些諸侯王國互相聯合起來，反抗中央政權，于是采納謀臣主父偃的建議，頒布“推恩”令，強迫諸侯王用自己的領地分封王子侯國後别屬漢郡，借以達到縮小諸侯王國領域的目的。
這樣經過幾代以後，諸侯王國的領地已大為縮小。
到了西漢末年，有的諸侯王國變得隻有三四個縣的範圍了。
經過推恩法，諸侯王國的實力已嚴重削弱，再也無法構成對中央政權的威脅了。
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我國曆史上的行政區劃，從萌芽、出現到完全确立及全面推行，經過了相當長的曆史過程。
這一過程與中央集權制度的從無到有大體是同步的。
地方行政區劃的制度全面建立之後，中央政府要将一部分權力下放給地方政府，這便自然會在中央與地方之間因集權問題而産生矛盾，當這一矛盾激化後，就會出現一次中央與地方在權力上的重新調整與再分配。
可以說，中國行政區劃變遷的曆史，也就是中央與地方之間不斷調整權力關系的曆史。
從政區地理角度上講，行政區劃主要有四個要素：一是層級，即中央到地方分幾個層次進行管理，是行政區劃體系中最基本的要素。
層級越多，越不便中央政令的傳達；層級越少，越便于上情下達。
中國古代行政區劃變遷的核心便是政區層級的變更，這一變化集中體現了中央與地方權力之間彼此長消的過程。
二是幅員，即政區的統轄範圍。
不同層級的行政區劃，需要有不同的幅員，以便進行有效的管理。
三是邊界，即政區與政區之間的界線。
行政區劃既然是為統治與管理土地和人民而設置的，因此，政區界線的劃分就必定會以有利于統治為前提。
政治是政區劃界中的首要因素。
然而，在統治穩固的前提下，自然環境也會作為政區劃分的一個依據因素。
四是行政中心。
每個行政區劃都有一個（有時是兩個）管理的行政中心。
這個行政中心位置的确定與變化，與政治形勢、政區幅員或者是自然環境有很大的關系。
限于篇幅，本章在叙述古代政區演變的大緻情況時，主要着眼于政區層級的變化方面。
第一節 行政區劃的傳說與出現 （一）“九州”制與“五服”制 我國古代的行政區劃起源于何時？曆代諸說紛纭。
由于在儒家經典《尚書》中有《禹貢》一篇，其中十分詳盡地描寫了大禹九州的地理範圍劃分，因此古時候大多數人認為行政區劃應開始于大禹時代。
不過，由于《禹貢》中所提到的九州（冀州、兖州、青州、徐州、揚州、荊州、豫州、梁州、雍州）在範圍上包括北到燕山山脈與渤海灣，南到南嶺一帶，東到大海，西到隴東高原的廣大地區，這在大禹時代是不可能認知的。
因此，近代以來，經過學者們的研究，論定《禹貢》實際上是戰國時期的人假托大禹所作，書中所記載的地理狀況，都是戰國時期的現象，所謂“九州”之說，不過是戰國時流行的一種烏托邦式的空想，反映了當時的學者對未來統一國家的一種設想，因此，九州并不像一般古人所認為的那樣是中國最早的行政區劃。
在《禹貢》中，除了九州制之外，還記載了另一種區劃，即“五服”制：以國王所居住的京城為中心，以四方500裡為一等，共分為五等。
由京城向外，順序依次為：甸服、侯服、綏服、要服、荒服。
九州制是以名山大川為界限來劃分區域的，雖是虛構，但多少還有一些可使人相信的理由。
而五服制這樣在2500裡正方形的土地範圍内的規整劃分，則實在難于讓人們接受它。
因此早在古代，就有人對此種劃分存在過的真實性提出過懷疑。
現在經過研究，同樣證明五服制與九州制一樣，也是一種空想。
隻不過九州制的空想是針對未來而出現的，而五服制的空想則是基于過去而設計出來的。
因為在西周及其之前，确實出現過類似的分等統治，隻是從未有過将每一等級定為五百裡的做法。
（二）商周時期的中央與地方關系 不僅大禹時代不可能出現行政區劃，經現代學者研究證明，就是有文字可考的商代與其後的西周時期，雖然其時國家已經出現，但是行政區劃也未就立即産生。
商代時期，中央與地方政權所存在的關系雖然已是一個國家内的中央與地方的關系，中央還對地方政權實行一定的控制，但是商代的這種中央與地方的不平等與控制，還不是後世的中央對地方的支配，更與中央集權不同，因此，在當時還沒有出現任何形式的行政區劃。
而西周時期實際上是一個全面分權的社會，周天子所直接管轄的地域範圍隻是王畿而已，至于諸侯國内的行政事務則與天子無涉。
周王與各諸侯間隻有政治上的統屬關系，而無行政上的治理支配關系，不存在什麼中央與地方的行政關系，如果勉強稱之，這種中央與地方關系也與後世中央集權下的真正的中央與地方關系有着顯著的不同。
換句話說，周天子與諸侯間僅僅是統而不治，地方上不存在任何形式的行政區劃。
因此，我們所熟知的在《詩經》中所稱頌的“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的景象，隻是一種虛構，并不能反映西周分權的真實面貌。
其時，在地域上隻存在國與野的差異。
這裡所說的國，即指城，在城之外為郊，郊之外為野。
國中之人稱為“國人”，為統治者，住在郊外的是被統治者，稱為“野人”。
國與野之間的差别，并不是行政區劃的不同，而是城邦内外因人而異的制度上的差異。
（三）春秋時期“縣”與“郡”的出現 到了春秋時期，随着生産力的不斷發展，國人與野人的身份地位的差别逐漸消失，國與野之間存在的對立，也變得越來越不明顯了。
與此同時，一種新型的制度正在萌發，并對加強國君地方統治漸漸起到一種積極的作用，這便是郡縣制的出現，它标志着行政區劃的正式産生。
如果翻開記載春秋時期這段曆史的典籍《春秋》與《左傳》，就會發現在當時的許多國家中都有了設縣的記錄。
例如當時的南方大國楚國，曾先後将一些小國滅掉後，就地置縣，而且派官員去那裡擔任縣的長官。
再如當時的北方大國晉國，也不時将一些縣賞賜給一些大臣。
不過這些縣與後代郡縣制中的縣還是有所不同的，晉縣是國君用來賞賜給大臣的，不是國君的直屬地，而是帶有明顯的采邑色彩；至于楚縣，雖然已有了國君直屬地的性質，并且縣的長官也沒有采用世襲制度，似乎已具備了地方行政制度的特征，但是，由于這些縣内部的基層組織并未經過重新改造，縣的幅員也沒有經過有意識的劃定，因此，這些縣還不能稱為是郡縣制中的縣。
要能稱得上是郡縣之縣，至少要符合以下四個方面的标準：一是完全的國君直屬地；二是縣的長官不世襲，而是由國君任命，并可撤換；三是縣的範圍一般要經過人為的劃定，而不全憑自然地形來定；四是在縣以下還有更為基層的組織。
［1］ 真正标志着具有郡縣之縣出現的事件，是在公元前514年的晉國發生的。
在這一年，晉國的異姓大夫之間發生了一場兼并行動，韓、趙、魏、知、範、中行氏等六家大夫，聯手滅掉了祁氏與羊舌氏兩家，然後，将祁氏之田分為七縣，把羊舌氏之田分成三縣，任命十個人為縣大夫。
這些縣已與采邑性質的縣完全不同，是一種新型的縣。
此外，這十個縣各自的區域是在原屬大夫的采邑的基礎上重新劃定的，這與以往的隻是簡單地以一個所滅之國為縣，或以邑為縣是完全不同的。
而這正是行政區劃出現的表征。
與縣相比，春秋時期有關郡的記載，非常有限，隻在《左傳》中有一條可靠的簡單記載。
公元前493年，當時晉國的執政大夫趙簡子，在率領軍隊與幫助範氏與中行氏反晉的鄭國軍隊作戰前，為了讓将士們臨陣勇猛殺敵，在誓詞中許諾說：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。
”然而有關郡的詳細情況，則不是很清楚。
現在隻是大體知道，郡起初應設在諸侯國的邊地，與設在繁華地區的縣，隻是名稱不同而已，其間的區分并不一定非常清楚。
再有郡與縣二者在初期階段，也不存在什麼統屬關系。
（四）戰國時期的集鄉聚為縣與以郡統縣 戰國時期，以秦、齊、楚、韓、趙、魏為首的諸侯國紛紛進行改革，逐漸建立起中央集權的政治體制，這些中央集權國家在地方上大都采取了縣與郡的組織形式。
春秋時期的縣是如何向戰國時期的縣轉變的，由于缺乏明确的記載，還不是十分清楚。
現在所能知道的有關戰國時期縣的記載主要是秦國的。
戰國初期，秦國不斷向東發動攻勢，拓展自己的地盤。
在幾十年的時間裡，在新占領的地區設置了不少的縣。
到了公元前350年，秦孝公又任用商鞅，實行變法。
商鞅采取了“并諸小鄉聚，集為大縣，縣一令，四十一縣（一說三十一縣）”的做法，以便中央進行行之有效的地方管理。
商鞅當時既然采取的是集鄉聚為縣的辦法，在一縣由多少鄉聚組成，形成怎樣的地域區劃方面，一定不是随意的組合，而是經過認真仔細的考慮，并在一些原則下來進行的。
而且，由于每一縣的最高長官，都由國君來任命，也更加體現了官僚制的完善。
秦縣的這些特征，都說明已成為真正的郡縣制中的縣了。
除了秦國，在戰國時期，縣的設置在其他諸侯國也已經是很普遍的現象了。
到了秦統一六國時，可以确知的縣已達到了幾百個。
郡最先在哪一國出現，目前還沒有答案。
不過，從上面提到的趙簡子的誓詞來推測，晉國極有可能是最先設郡的諸侯國。
到了戰國時期，各國的郡都設在邊地，目的是為了防範别的諸侯國或境外的少數民族。
郡與縣的統轄關系何時出現，也很難給出确切的答案。
推測大概有兩種情況，使得這一制度逐漸形成：一是起先郡置于諸侯國的邊境地區，領域雖然廣大，卻相對比較荒蕪。
後來，由于邊地經濟的不斷發展，郡的轄境内開始變得繁榮起來，為了便于管理，于是在郡下便再分設數縣；二是在諸侯國的邊境地帶，原本已設置了許多的縣，後來因為軍事上的需要，便又在這些縣上置郡，以利統管。
要之，到了戰國中期，有關郡下統縣的文獻記載已很普遍。
戰國時期，郡、縣的長官都由諸侯國的國君任免，不能世襲，郡縣的領域也都由國君直接控制，不再作為封賞。
這樣，以郡縣制為其形态的行政區劃已經基本形成。
不過，需要說明的是，郡縣二級制當時隻是在諸侯國的邊境地區得以較為廣泛地推行，在諸侯國的内地，則隻是設縣，而一直沒有設置過郡。
再有，在諸侯國内，國君對親屬與大夫的封邑依然存在，并未因郡縣制的出現而消除。
此外，還有一個特例，那就是位居戰國七雄之一的齊國，在其境内雖然設了不少的縣，卻一直沒有設過郡。
齊國在縣上所設立的是具有守衛性質的大都，其作用大約與其他國家的郡相當。
齊國把全國的範圍劃分為臨淄等五都，實行五都制。
第二節 大一統的郡縣制：秦漢時期 （一）秦朝的郡縣制 秦統一後，秦始皇采納廷尉李斯的建議，廢除了分封諸侯制，推行郡縣制。
每郡設郡守、郡尉、監禦史等官。
這些郡的官員，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更換。
郡守是一郡的行政長官，除了所轄各縣的長官由中央任命外，一郡的屬吏都由郡守從本郡人士當中辟舉。
郡尉典武職甲卒，不是郡守的屬官，而是直接領受朝廷的命令。
監禦史負責監察郡治，又叫郡監，隸屬于禦史中丞，是中央監臨地方的官員。
郡之下再轄縣，每個縣依據大小不同，設令（大縣）或長（小縣）。
秦初并天下時，将全境分為36郡。
［2］之後，秦向南占領了五嶺以南的南越地（今廣東、廣西及越南東北部），然後設立了南海、桂林及象郡等三郡；向北将活動在河套一帶的匈奴人趕走，在陰山以南、黃河以東的區域内設置了九原郡。
此後，秦又陸續從已置的郡中分出一些新郡，這樣，到了秦代末年，除去都城鹹陽附近關中平原為秦内史的轄區外，史書上記載的秦郡共有48個，統轄大約一千個縣級政區。
［3］另外，秦在征服的少數民族政權區域内，并未置縣，而是設立了與縣同級的道來進行管理。
秦朝郡縣制的全面實行，标志着中央集權制國家的形成，中國從此成為皇權專制的中央集權制國家。
這種以郡縣制為表現形式的行政區劃，為後世曆代所遵奉，持續了二千餘年的時間。
（二）西漢的郡（國）縣二級制 1．西漢的分封 漢朝建立之初，漢高祖劉邦将七個異姓功臣分封為諸侯王（即燕王臧荼、韓王信、趙王張耳、楚王韓信、淮南王英布、梁王彭越、長沙王吳芮）。
由于七個異姓諸侯王手中握有重兵，其封地占據了當時漢朝整個疆域的一半，而且是東部最富庶的地區，而漢郡卻隻有15個，實際上已對劉邦的統治構成了很大的威脅。
于是在随後的幾年時間裡，劉邦尋機将長沙王之外的其他六個異姓諸侯王逐一翦除。
在來自異姓諸侯王的威脅基本掃除之後，劉邦又開始分封同姓諸侯王，借以達到屏藩漢廷，不緻重蹈秦朝短命覆轍的目的。
劉邦分封的同姓諸侯王國采用的是分封制與郡縣制的混合體。
在諸侯王國之下，依然有郡縣，這些屬于諸侯王國的郡被稱做支郡，名義上雖然還是屬于中央政權的，但實際上已在諸侯王的直接管轄之下了。
除了諸侯王以外，劉邦還分封了一百多位功臣為列侯，建立侯國，其地位與縣相當，但直接隸屬中央。
漢初所實行的行政區劃，可以用下圖直觀地表示出來： 然而，這些同姓諸侯王國與異姓的長沙國在地域上連成一片，總封域占到當時漢朝整個疆域的一半以上，而漢中央政權直接控制的僅有15個郡，從面積上說，比高帝五年異姓諸侯王國存在時的漢郡領域還小。
另外，諸侯王享有特權，可以任命所轄支郡的郡太守以下的官員及征收賦稅徭役。
因此，諸侯王國的存在與中央政權之間不可避免地會産生矛盾。
劉邦死後，執政的呂後曾采用分封外戚為王的方法，試圖抑制同姓諸侯王的發展。
這種做法自然引起了劉氏宗室的不滿，因此，在文帝即位後，除掉了諸呂，恢複了同姓王國的故地。
但是這些同姓諸侯王國畢竟是中央政權的潛在威脅，于是文帝采納大臣賈誼的以親制疏與“衆建諸侯少其力”的建議，一方面用與自己血緣近的諸侯王國限制與自己血緣遠的諸侯王國的勢力，一方面又通過分地的方法将諸侯王國的轄境變小，數目增加。
異姓的長沙國也在文帝的最後一年，因無後而國除，所屬三郡之地歸于漢廷。
漢景帝執政後，又采納禦史大夫晁錯提出的削藩之策，将諸侯王國下轄的支郡削掉，收歸中央。
雖然這一舉措直接觸及了諸侯王們的利益，曾一度引發了“吳楚七國之亂”，但景帝最終平定了這場叛亂，并乘機将諸侯王的支郡收歸漢廷所有，使諸侯王國領域變得隻有一郡之地。
諸侯王自己任命官吏和征收賦稅的特權，也被同時剝奪，如此一來，諸侯王國的地位大大下降，已經變得和一般的漢郡沒有太大的差别了。
漢代的行政區劃也相應地簡化為郡（國）縣二級制，具體形式如下： 同姓諸侯王國在曆經了景帝的削藩之後，雖然王國變得僅領一郡之地，但是有些大的王國境内仍然是數十座城池相連，勢力依然不小。
武帝執政後，為了防止這些諸侯王國互相聯合起來，反抗中央政權，于是采納謀臣主父偃的建議，頒布“推恩”令，強迫諸侯王用自己的領地分封王子侯國後别屬漢郡，借以達到縮小諸侯王國領域的目的。
這樣經過幾代以後，諸侯王國的領地已大為縮小。
到了西漢末年，有的諸侯王國變得隻有三四個縣的範圍了。
經過推恩法，諸侯王國的實力已嚴重削弱，再也無法構成對中央政權的威脅了。
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