第二十七章 明清的制度
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一、中央政府與地方政府
（一）内閣制的演進
明代的中央官制，可以簡稱為“内閣制”。
這種制度，形式上雖是上承宋元而加以損益，但其精神卻是劃時代的。
它的特點，是在維持君主的絕對專制，把舊日的相權，完全剝奪。
它使君主的權威，發展到極點，也使臣下的地位，益趨低落。
清廷承襲了這種政治精神，作更進一步的發揮。
前後五百數十年間，士大夫受着這種政治作風的熏陶，外加八股文的桎梏，弄得人格淪喪，智慧閉塞。
他們除了以效忠一姓，獵取功名富貴為職志外，對國家社會，已談不到理想與抱負。
像宋代王安石那樣的人物，在明清的曆史上便未曾出現過。
這可看出一種政治制度，對于整個國家民族關系的密切。
明初的中央政府，大體承襲元制，以中書省總理政務，以左右丞相主之，下統六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）。
洪武十三年（1380）正月，誅丞相胡惟庸，遂罷中書省，廢丞相之職，由皇帝親統六部。
同年九月，置“四輔官”，以為皇帝的輔弼。
四輔官是春官、夏官、秋官及冬官，其中春夏官每官有數人，秋冬官則以春夏官兼任。
四輔官秩正三品，多以當時宿儒充任，其職掌在與君主講論治道，衡鑒人才；對刑案疑谳，有封駁之權；但不過問實際政事。
這類老儒，多淳樸無他長，甚至連以上所說的幾件工作，也無法勝任，因此到十五年（1382）七月，罷四輔官。
十一月，仿宋制設殿閣大學士，内閣制的政體于此開始。
［參看吳緝華《明代四輔官考》（載《大陸雜志史學叢書》第一輯第六冊）］ 明朝所設的大學士，計有華蓋殿、武英殿、大華殿、文淵閣、東閣等大學士，他們多出身于翰林院官，也有以朝中大臣或碩德宿儒充任的。
但地位不高，秩不過正五品，其職掌也隻是随侍皇帝左右，以備顧問而已。
成祖時，開始選儒臣入直文淵閣，參與機務，至此才正式有内閣之名。
當時初入内閣者，其官銜僅是“入閣辦事”或“入閣預機務”，須經升遷，才能任大學士。
仁宗以後，大學士專任票拟，事權益重，其地位也漸崇，班次在六部之上。
大學士雖有多人，而以其中一人為首揆，權位同于首輔。
但終明之世，其秩止于正五品，因此大學士權位雖重，究不如舊日丞相的名正言順。
從英宗時起，宦官權盛，司禮監漸奪内閣之權，成為太上内閣。
大學士既須聽命于宦官，與真正的宰輔地位，相去更遠。
因此明代内閣的地位，始終表現着一種畸形的狀态。
清代官制，雖多沿襲明朝之舊，但滿漢畛域之見甚深，不肯獨假漢人以重權，因此中樞的官吏，大都滿漢并設。
清初，置内閣大學士（包括文華、武英諸殿及文淵、東閣諸閣大學士）四人，滿漢各二，秩正一品；以贊理機務，表率百僚，其首揆例由滿官充任。
世宗時，增置協辦大學士二人，滿漢各一，秩從一品。
大學士下有學士，滿六人，漢四人，秩從二品，典掌章奏诏旨。
大學士的品秩，雖較明代提高，但權力猶有不逮。
明代，大臣的任命由廷議推舉，其次由吏部選拔；清代罷廷推之制，用人大權，全操于皇帝，内外大員，皆由特旨簡授。
此外又設議政大臣數員，均為滿人，凡軍國重務，皆交其議奏，因此内閣權力，實甚有限。
世宗雍正十年（1732），因用兵西北，設軍機房（後改名為軍機處），選議政王大臣為軍機大臣，掌理機密重務。
事平後仍不撤銷，漸至取代内閣之權，凡大學士不入軍機者，幾與冗員散吏相同。
議政王大臣之制，也于乾隆時廢除。
但軍機處與内閣一樣，并無直接向各部及各省發布命令之權，因此嚴格說來，仍不能算作國家的最高行政機關。
六部設官均如明舊，但尚書及左右侍郎，均滿漢并置，而以滿尚書為一部之首。
清代六部的權任，也較明代大為削減。
明代吏、戶、兵三部權重，掌理全國的兵财及吏政，對各省的文武長官，并有考核之權。
到清代，六部在名義上雖仍然掌管全國行政，但實際隻是中央行政機關，對各省不能直接發布命令。
尚書雖是一部之首，但侍郎亦有單獨上奏之權，因此實際上尚書并不是一部惟一的長官。
六部以外的機關，最重要的為理藩院，職司管理藩屬，也設尚書及左右侍郎；尚書限用滿人，侍郎則由滿人或蒙古人充任。
吏、戶、禮、兵四部及理藩院，又各設管理部務（或院務）大臣一人，以為監督。
鴉片戰争前，清廷與西洋各國的各項交涉，均由理藩院辦理，至鹹豐十年（1860），特設總理各國通商事務衙門，主持外交事務，《辛醜和約》成，改為外務部。
光緒三十二年（1906），改定官制，設外務、度支、禮、陸軍、法、郵傳、理藩、民政、農工商、學、吏十一部。
每部設尚書一人，侍郎二人，名義上雖不分滿漢，實際上滿人尚書較漢人為多。
宣統元年（1909），又增設海軍部。
明代言官的數目，較前大增，這可說明明室對臣下鉗制的加甚。
太祖時，改禦史台為都察院，以左右都禦史及左右副都禦史掌之。
其下有左右佥都禦史及監察禦史，專司糾彈百官，為天子耳目。
監察禦史多至一百十人，經常奉命出巡，地方官吏，無論職位大小，均聽其舉劾。
此外又設六科，名同六部，每科設都給事中一人，左右給事中各一人，給事中四至八人。
他們的職掌是侍從規谏，稽察六部百司，凡制敕及章奏有不便者，給事中得加以封還及駁正。
至清，仍以都察院掌糾察。
高宗時，并六科給事中于都察院，給事中遂無封駁诏旨之權，職務與禦史相同。
明代六部及都察院以外的中央機關，大體可分四類：一類稱院，如翰林院，太醫院等。
一類稱寺，如大理、太常、光祿、鴻胪、太仆等寺。
一類稱監，如國子、欽天、上林苑諸監。
一類稱司，如通政使司、行人司、尚寶司等。
這些機關，多承自前代，職掌與前代相同，清代也大部沿襲不廢。
附帶一提的，是明自成祖遷都北京，以南京為陪都，仍于其地設六部諸寺，但其長官均為閑散之職，并不過問實際政治，其目的是在培養臣僚的清望，此後成為定制，直到明亡。
（二）行省制的變遷 明太祖建國後，地方行政區域，最初仍因襲元代的“行中書省”制，除以應天（今南京）等府直隸中書省外，凡置十二行省。
至洪武九年（1376），始改行省為“承宣布政使司”（簡稱布政使司），計有浙江、江西、福建、湖廣、山東、山西、北平、河南、陝西、廣東、廣西、四川十二布政使司，各轄若幹府州。
十三年（1380），罷中書省，以其所領府州，改隸六部，稱直隸府州。
十五年（1382），增置雲南布政使司。
此外又分封子弟于沖要之地，凡二十餘國，因諸王權大，終于造成“靖難之變”。
成祖時，遷都于北京（即順天府），罷北平布政使司，以其所領府州，直隸六部。
而南京六部所轄的州府，仍然保存，因此有南北兩“直隸”。
永樂五年（1407），置交趾布政使司。
十一年（1413），又置貴州布政使司。
宣宗時，撤銷交趾布政使司。
此後終明之世，全國有兩直隸，十三布政使司。
明自改設布政使司，行省之名，不再見于官書，但民間仍以行省稱之。
全國的府州縣，皆屬于兩京及十三布政使司。
州分兩種：一為直隸州，直屬于兩京或布政使司，與府的地位平等，但為數甚少。
一種為散州，直屬于府。
這兩種州，都統領若幹縣。
府除轄散州外，也有其自己所轄的縣。
神宗末年，全國共有府一百六十二，直隸州三十四，散州二百一十五，縣一千一百六十九。
當時的版圖，南北東西，均約一萬裡。
［參看楊予六《中國曆代行政區劃》，頁二八六至二九一］ 彩繪九邊圖（遼東鎮），明嘉靖年間繪制。
布政使司（又稱藩司）的長官，有左右布政使各一人（正二品），掌民政及财政。
此外又設都指揮使司（簡稱都司），長官為都指揮使（正二品），掌軍政；提刑按察使司（又稱臬司），長官為按察使（正三品），掌刑名按劾。
明室鑒于元代行省首長，權位過隆，因此不設最高長官，而以三司并立，相互牽制。
三司分别聽命于吏、戶、兵、刑等部，遇有大事，由三司會議處理，或由中央裁決。
府分上、中、下三等，以産糧多寡而定。
府的長官，除順天應天兩京府稱尹（正三品）外，其餘均稱知府（正四品）。
州的長官為知州（從五品）。
縣分三等，也以産糧多寡為準，其長官為知縣（正七品）。
明初為防禦蒙古南侵，曾于北邊設立九個兵鎮，即遼東、薊州、宣府、大同、太原、陝西、延綏、甯夏、甘肅九鎮，又稱“九邊”。
九邊各屯重兵，分統于總兵。
其後邊警日急，明室時派中朝大臣巡撫各邊，兼理軍務。
自宣
這種制度，形式上雖是上承宋元而加以損益，但其精神卻是劃時代的。
它的特點，是在維持君主的絕對專制，把舊日的相權，完全剝奪。
它使君主的權威，發展到極點，也使臣下的地位，益趨低落。
清廷承襲了這種政治精神，作更進一步的發揮。
前後五百數十年間，士大夫受着這種政治作風的熏陶，外加八股文的桎梏，弄得人格淪喪，智慧閉塞。
他們除了以效忠一姓，獵取功名富貴為職志外，對國家社會，已談不到理想與抱負。
像宋代王安石那樣的人物，在明清的曆史上便未曾出現過。
這可看出一種政治制度，對于整個國家民族關系的密切。
明初的中央政府，大體承襲元制，以中書省總理政務，以左右丞相主之，下統六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）。
洪武十三年（1380）正月，誅丞相胡惟庸，遂罷中書省，廢丞相之職，由皇帝親統六部。
同年九月，置“四輔官”，以為皇帝的輔弼。
四輔官是春官、夏官、秋官及冬官，其中春夏官每官有數人，秋冬官則以春夏官兼任。
四輔官秩正三品，多以當時宿儒充任，其職掌在與君主講論治道，衡鑒人才；對刑案疑谳，有封駁之權；但不過問實際政事。
這類老儒，多淳樸無他長，甚至連以上所說的幾件工作，也無法勝任，因此到十五年（1382）七月，罷四輔官。
十一月，仿宋制設殿閣大學士，内閣制的政體于此開始。
［參看吳緝華《明代四輔官考》（載《大陸雜志史學叢書》第一輯第六冊）］ 明朝所設的大學士，計有華蓋殿、武英殿、大華殿、文淵閣、東閣等大學士，他們多出身于翰林院官，也有以朝中大臣或碩德宿儒充任的。
但地位不高，秩不過正五品，其職掌也隻是随侍皇帝左右，以備顧問而已。
成祖時，開始選儒臣入直文淵閣，參與機務，至此才正式有内閣之名。
當時初入内閣者，其官銜僅是“入閣辦事”或“入閣預機務”，須經升遷，才能任大學士。
仁宗以後，大學士專任票拟，事權益重，其地位也漸崇，班次在六部之上。
大學士雖有多人，而以其中一人為首揆，權位同于首輔。
但終明之世，其秩止于正五品，因此大學士權位雖重，究不如舊日丞相的名正言順。
從英宗時起，宦官權盛，司禮監漸奪内閣之權，成為太上内閣。
大學士既須聽命于宦官，與真正的宰輔地位，相去更遠。
因此明代内閣的地位，始終表現着一種畸形的狀态。
清代官制，雖多沿襲明朝之舊，但滿漢畛域之見甚深，不肯獨假漢人以重權，因此中樞的官吏，大都滿漢并設。
清初，置内閣大學士（包括文華、武英諸殿及文淵、東閣諸閣大學士）四人，滿漢各二，秩正一品；以贊理機務，表率百僚，其首揆例由滿官充任。
世宗時，增置協辦大學士二人，滿漢各一，秩從一品。
大學士下有學士，滿六人，漢四人，秩從二品，典掌章奏诏旨。
大學士的品秩，雖較明代提高，但權力猶有不逮。
明代，大臣的任命由廷議推舉，其次由吏部選拔；清代罷廷推之制，用人大權，全操于皇帝，内外大員，皆由特旨簡授。
此外又設議政大臣數員，均為滿人，凡軍國重務，皆交其議奏，因此内閣權力，實甚有限。
世宗雍正十年（1732），因用兵西北，設軍機房（後改名為軍機處），選議政王大臣為軍機大臣，掌理機密重務。
事平後仍不撤銷，漸至取代内閣之權，凡大學士不入軍機者，幾與冗員散吏相同。
議政王大臣之制，也于乾隆時廢除。
但軍機處與内閣一樣，并無直接向各部及各省發布命令之權，因此嚴格說來，仍不能算作國家的最高行政機關。
六部設官均如明舊，但尚書及左右侍郎，均滿漢并置，而以滿尚書為一部之首。
清代六部的權任，也較明代大為削減。
明代吏、戶、兵三部權重，掌理全國的兵财及吏政，對各省的文武長官，并有考核之權。
到清代，六部在名義上雖仍然掌管全國行政，但實際隻是中央行政機關，對各省不能直接發布命令。
尚書雖是一部之首，但侍郎亦有單獨上奏之權，因此實際上尚書并不是一部惟一的長官。
六部以外的機關，最重要的為理藩院，職司管理藩屬，也設尚書及左右侍郎；尚書限用滿人，侍郎則由滿人或蒙古人充任。
吏、戶、禮、兵四部及理藩院，又各設管理部務（或院務）大臣一人，以為監督。
鴉片戰争前，清廷與西洋各國的各項交涉，均由理藩院辦理，至鹹豐十年（1860），特設總理各國通商事務衙門，主持外交事務，《辛醜和約》成，改為外務部。
光緒三十二年（1906），改定官制，設外務、度支、禮、陸軍、法、郵傳、理藩、民政、農工商、學、吏十一部。
每部設尚書一人，侍郎二人，名義上雖不分滿漢，實際上滿人尚書較漢人為多。
宣統元年（1909），又增設海軍部。
明代言官的數目，較前大增，這可說明明室對臣下鉗制的加甚。
太祖時，改禦史台為都察院，以左右都禦史及左右副都禦史掌之。
其下有左右佥都禦史及監察禦史，專司糾彈百官，為天子耳目。
監察禦史多至一百十人，經常奉命出巡，地方官吏，無論職位大小，均聽其舉劾。
此外又設六科，名同六部，每科設都給事中一人，左右給事中各一人，給事中四至八人。
他們的職掌是侍從規谏，稽察六部百司，凡制敕及章奏有不便者，給事中得加以封還及駁正。
至清，仍以都察院掌糾察。
高宗時，并六科給事中于都察院，給事中遂無封駁诏旨之權，職務與禦史相同。
明代六部及都察院以外的中央機關，大體可分四類：一類稱院，如翰林院，太醫院等。
一類稱寺，如大理、太常、光祿、鴻胪、太仆等寺。
一類稱監，如國子、欽天、上林苑諸監。
一類稱司，如通政使司、行人司、尚寶司等。
這些機關，多承自前代，職掌與前代相同，清代也大部沿襲不廢。
附帶一提的，是明自成祖遷都北京，以南京為陪都，仍于其地設六部諸寺，但其長官均為閑散之職，并不過問實際政治，其目的是在培養臣僚的清望，此後成為定制，直到明亡。
（二）行省制的變遷 明太祖建國後，地方行政區域，最初仍因襲元代的“行中書省”制，除以應天（今南京）等府直隸中書省外，凡置十二行省。
至洪武九年（1376），始改行省為“承宣布政使司”（簡稱布政使司），計有浙江、江西、福建、湖廣、山東、山西、北平、河南、陝西、廣東、廣西、四川十二布政使司，各轄若幹府州。
十三年（1380），罷中書省，以其所領府州，改隸六部，稱直隸府州。
十五年（1382），增置雲南布政使司。
此外又分封子弟于沖要之地，凡二十餘國，因諸王權大，終于造成“靖難之變”。
成祖時，遷都于北京（即順天府），罷北平布政使司，以其所領府州，直隸六部。
而南京六部所轄的州府，仍然保存，因此有南北兩“直隸”。
永樂五年（1407），置交趾布政使司。
十一年（1413），又置貴州布政使司。
宣宗時，撤銷交趾布政使司。
此後終明之世，全國有兩直隸，十三布政使司。
明自改設布政使司，行省之名，不再見于官書，但民間仍以行省稱之。
全國的府州縣，皆屬于兩京及十三布政使司。
州分兩種：一為直隸州，直屬于兩京或布政使司，與府的地位平等，但為數甚少。
一種為散州，直屬于府。
這兩種州，都統領若幹縣。
府除轄散州外，也有其自己所轄的縣。
神宗末年，全國共有府一百六十二，直隸州三十四，散州二百一十五，縣一千一百六十九。
當時的版圖，南北東西，均約一萬裡。
［參看楊予六《中國曆代行政區劃》，頁二八六至二九一］ 彩繪九邊圖（遼東鎮），明嘉靖年間繪制。
布政使司（又稱藩司）的長官，有左右布政使各一人（正二品），掌民政及财政。
此外又設都指揮使司（簡稱都司），長官為都指揮使（正二品），掌軍政；提刑按察使司（又稱臬司），長官為按察使（正三品），掌刑名按劾。
明室鑒于元代行省首長，權位過隆，因此不設最高長官，而以三司并立，相互牽制。
三司分别聽命于吏、戶、兵、刑等部，遇有大事，由三司會議處理，或由中央裁決。
府分上、中、下三等，以産糧多寡而定。
府的長官，除順天應天兩京府稱尹（正三品）外，其餘均稱知府（正四品）。
州的長官為知州（從五品）。
縣分三等，也以産糧多寡為準，其長官為知縣（正七品）。
明初為防禦蒙古南侵，曾于北邊設立九個兵鎮，即遼東、薊州、宣府、大同、太原、陝西、延綏、甯夏、甘肅九鎮，又稱“九邊”。
九邊各屯重兵，分統于總兵。
其後邊警日急，明室時派中朝大臣巡撫各邊，兼理軍務。
自宣