第十七章 唐代的制度
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一、中央政府
（一）三省制的演進
初唐的各種制度，大體是承襲隋朝的，這一點頗像漢初的承襲秦制。
中央政府的各種職官，諸如三公、三師、三省、九寺、諸監、禦史台等，其組織及職掌，莫不沿襲隋制。
高祖時固然是“率由舊章”，即使太宗也沒有什麼革命性的創作，隻是把隋制加以充實或局部修改，使它更趨完善嚴密而已。
唐代的三省，仍是中央最高行政機關，三省的首長，均為宰相之職。
隋時，三省的職掌尚沒有明确的劃分。
直到太宗時，始告确定，以中書省制定法令，門下省審查法令，尚書省執行法令。
但因權力的徹底分化，中書與門下，有時不免因成見的關系發生公務上的争執。
太宗為補救這個流弊，因而設“政事堂”，作為三省首長聯席議政的機關。
最初政事堂設在門下省，後來移到中書省，改稱為“中書門下”。
三省長官雖為宰相，但其他官吏也可由皇帝指派，參決大政。
這個制度也承自隋朝。
太宗時，命杜淹以吏部尚書參議朝政。
此後任何官吏，隻要在他的原有官銜之下，加上一個“參議朝政”或“平章政事”之類的名号，便是實際的宰相。
這類名号最初甚為繁多，後來逐漸确定為“同中書門下三品”及“同中書門下平章事”兩個名稱。
前者的意思是表示任何擁有這個名号的官吏，都具有與中書省首長中書令和門下省首長侍中相同的品級（三品）和權力；後者的意思是表示可以與中書令、侍中共同平章政事。
到高宗以後，除三公、三師、中書令、侍中外，凡不加這兩個名号之一的官吏，雖為尚書省的首長，也不得入“中書門下”議政，而緻失去宰相的權力。
唐代三省長官的名稱，屢有更改。
尚書省的最高長官原為尚書令，高祖武德時，太宗曾為尚書令，其後無人敢任此職，因此自太宗時起，左右仆射變成尚書省的最高長官。
至高宗龍朔二年（662），改左右仆射為左右匡政，鹹亨元年（670），又複舊名。
武後光宅元年（684），改尚書省為文昌台（其後又稱文昌都省、都台及中台），左右仆射為文昌左右相。
中宗時，複稱尚書省及左右仆射。
玄宗開元元年（713），又改左右仆射為左右丞相，天寶元年（742）複舊。
其後直至唐末，均稱左右仆射。
門下省的最高長官，武德初稱納言，不久改稱侍中。
高宗時，一度改稱左相。
至武後，改門下省為鸾台，侍中為讷言。
中宗時，又稱門下省及侍中。
玄宗開元初，改稱侍中為黃門監，不久複稱侍中。
天寶初，又改稱左相。
肅宗至德二年（757），複稱侍中，一直沿用到唐亡。
中書省的最高長官，武德初稱内史令，不久改稱中書令。
高宗時，一度改稱右相。
武後時，改中書省為鳳閣，中書令為内史。
中宗時，複稱中書省及中書令。
玄宗開元初，改稱紫微令，不久複稱中書令。
天寶初，又稱右相。
至肅宗至德，複稱中書令，直至唐亡。
三省的組織，與隋也大緻相同。
尚書省的長官，自左右仆射（從二品）以下，有六部（吏戶禮兵刑工）尚書，正三品。
每部又置侍郎一或二人，正四品上或正四品下。
每部分四曹，各置郎中一或二人，正五品上或從五品上。
此外又有左右丞各一人，左正四品上，右正四品下。
門下省有侍中二人，正三品；門下侍郎二人，正四品上；左散騎常侍二人，從三品。
此外又有左谏議大夫（正五品上）、給事中（正五品上）、左補阙（從七品上）、左拾遺（從八品上）等多名。
中書省有中書令二人，正三品；中書侍郎二人，正四品上；中書舍人六人，正五品上；通事舍人十六人，從六品上。
此外又有右散騎常侍、右谏議大夫、右補阙、右拾遺等多名，官品與左散騎常侍等相同。
由于三省首長以外的官員可以參議大政，因此唐代宰相數目之多，為曆代所少見。
西漢二百年間，宰相僅有四十五人，而唐代二百九十年間，宰相竟多至三百六十九人。
唐代宰相員額最多的時期，為武後、中宗、睿宗三朝。
武後時，宰相同列者常七八人，中宗朝達十餘人，而睿宗景雲時，一度至十八人。
宰相的數目既多，其權力也自然因而削弱，所以唐代相權，平均不如西漢為重。
但唐代也有掌握大權的宰相，因為同一時期，宰相雖有多人，其中受皇帝信任的，權力往往較他相為大。
例如玄宗開元時，姚崇與盧懷慎同為宰相，而政事皆由崇裁決，懷慎隻能“伴食中書”。
又如天寶時的李林甫、楊國忠，其權威之重，也都不亞于漢代。
（二）相權的剝奪 唐代中葉以前，相權有時遭受剝奪，其原因在皇室自身的把持政權。
武後、中宗、睿宗三朝三十年間，由于武後、韋後、安樂公主、太平公主等人的壟斷朝政，以緻三省無法充分行使其職權。
當時的宰相，隻能苟合取容，以保祿位而已。
武後自高宗後期當國，竭力排斥前朝舊臣，起用新進；對舊有制度，也蓄意破壞。
最初她引用文學之士，密參國政，以分宰相之權，漸至事無巨細，都由她本人決斷。
李敬業舉兵後，她推行恐怖政策，恣意殺戮，宰相因細故而被殺的，先後達十六人之多。
對親附者則不次拔擢，例如首先向她勸進的侍禦史傅遊藝，于一年之間，由九品曆升至三品。
政事也由她獨斷專行，宰相并無置喙的餘地，例如她的诏敕，不經鸾台、鳳閣的審查頒布，即可行施。
她對宰相的任遇既輕，禮數也薄，每當内庭宴樂，常命張易之兄弟，嘲戲公卿，以為笑樂。
雖然她曾提攜了不少賢士，但目的也隻是供她本人的驅策而已。
到中宗睿宗時代，韋後和安樂太平二公主相繼亂政，三省舊制，破壞愈甚。
當時宰相的除拜，多出于安樂、太平之門，所除的宰相，也多不循資格。
皇室狎戲公卿的風氣，也愈演愈烈，中宗時，竟有命大臣做拔河遊戲的怪事出現。
大臣的尊嚴，可謂掃地以盡。
當時一切政事，均須取決于宮中，政事堂諸相的聯席會議，徒擁虛名，所議的僅是些極其瑣碎的事。
中宗更以婕妤上官婉兒專掌制命，皇帝的制敕，也不必經中書門下，徑自施行，甚至安樂公主可以自制敕書。
至此，三省可以說陷入癱瘓狀态，政治的敗壞，達于極點。
直到玄宗，三省才恢複舊觀。
安史之亂以後，相權又被削弱，中書省的職權首先遭到破壞。
原來中書省的六名中書舍人，不但負責制诰的起草，且可對國家政事條陳意見。
舍人每有建議，皆同押連署，稱為“六押”，而由皇帝作最後的裁奪。
及安史亂起，一切務從權便，因而廢除六押的制度，舍人乃變成純粹的文翰之臣，不再參與機務，其重要性乃大為降低。
其後漸至舍人不設常員，中書省等于名存實亡。
門下省也跟着變質，門下省的首長，有時獨主大政；中書省的官員，有時又可在門下省兼職。
兩省職掌日趨紊亂，完全失去原來的立法意義，這種現象尤以代、德兩朝為最甚。
此外，政事堂（即“中書門下”）的制度，也發生變化。
政事堂原為宰相議政之處自開元末至天寶，李林甫楊國忠相繼擅權，改于私家處決機務，政事堂之制盡廢。
肅宗時，為杜絕宰相專權，把宰相的聯席議政改為輪流執筆，十日一更，結果變成宰相輪流負責。
德宗時，宰相雖常有四五人，但皇帝有時隻與其中最親信的一人商決大政，他相竟不能預聞。
中書舍人的職務既廢，代之而起的為翰林學士。
唐初，皇帝常選拔文詞經學之士，值于别院，以備宴見，有時召入宮中，草拟制诰，但當時并無特殊的名目。
高宗時，号為北門學士。
玄宗開元以後，始有翰林學士之号，但并非正官，也無品秩，隻是一種加置的職名。
他們的職掌，本與中書舍人不同，隻掌理四方表疏，撰寫應酬文字和将相制命，中書舍人則草拟和署行诏敕。
安史亂後，诏敕有時不經中書，而由翰林學士起草。
德宗因酷愛文學，與翰林學士益加親密。
他出奔奉天時，以翰林學士陸贽等參決大政，時人稱為“内相”，與政事堂分庭抗禮。
此後翰林學士日益受親重，成為宰輔的儲備人員。
從德宗到懿宗的九朝間，翰林學士凡一百五十四人；懿宗時最多，共三十人；順宗時最少，僅二人；其中位至宰相的五十三人，約占總數的34％。
但德宗以後，宦官的勢力日益膨脹，翰林學士必須與宦官相結，才能居中用事，否則便無法久安其位。
例如順宗時的王叔文為翰林學士，但因受宦官的嫉視，終緻失敗；文宗時的李訓，因有宦官的支持，而由翰林學士擢任宰相。
唐中葉以後，其他侵奪相權的力量，又有樞密使。
樞密使初置于代宗永泰時，以宦官充任，最初僅于内廷承受表奏。
德宗時，權勢漸盛。
到憲宗時，已能參與機密，左右朝政。
文宗以後，樞密使更成為朝廷大臣，内可決定诏書，外可與宰相同議政事。
戰争時，皇帝诏令有時不經宰相，即由樞密使直接下達軍前。
因此唐室大權，操于内廷。
宦官之所以兇橫，雖然由于他們掌握禁軍，也因為他們占據這麼一個要職。
外廷的宰相，變成傀儡，他們必須獲得内廷宦官的支持，才能安于其位。
直到唐末，藩鎮的勢力益強，外廷大臣借藩鎮的力量消滅宦官，才結束這種政局，但唐室也跟着滅亡。
［參看周道濟《唐代宰相名稱與其實權之演變》（載《大陸雜志》十六卷四期）；孫國棟《唐代三省制之發展研究》（載《新亞學報》三卷一期）］ 二、地方政區 （一）府道的建置 唐代地方政區的劃分，仍大體承襲隋制。
隋制以州縣為主，州以上又有總管府。
炀帝時，撤銷總管府，并改州為郡。
到唐高祖武德元年（618），罷郡置州，複設總管府。
七年（624），改總管府為都督府。
玄宗天寶元年（742），又改州為郡。
肅宗乾元元年（758），複改郡為州，其後一直沿用到唐亡。
至于州縣的數目，代有不同，開元末，全國共有府州三百二十八，縣一千五百三十七，外族地區的“羁縻府州”，尚不在内。
都督府多設于國内沖要地區，每府督統數州。
武德時，規定凡統十州以上者稱大都督府。
貞觀時，全國共有四十一個都督府，三百五十八個州。
除京畿九州外，其餘各州，均隸屬于都督府。
其後府數時有增減，睿宗時，分都督府為大、中、下三等；玄宗時，又分為上、中、下三等。
都督府的主要任
中央政府的各種職官，諸如三公、三師、三省、九寺、諸監、禦史台等，其組織及職掌，莫不沿襲隋制。
高祖時固然是“率由舊章”，即使太宗也沒有什麼革命性的創作，隻是把隋制加以充實或局部修改，使它更趨完善嚴密而已。
唐代的三省，仍是中央最高行政機關，三省的首長，均為宰相之職。
隋時，三省的職掌尚沒有明确的劃分。
直到太宗時，始告确定，以中書省制定法令，門下省審查法令，尚書省執行法令。
但因權力的徹底分化，中書與門下，有時不免因成見的關系發生公務上的争執。
太宗為補救這個流弊，因而設“政事堂”，作為三省首長聯席議政的機關。
最初政事堂設在門下省，後來移到中書省，改稱為“中書門下”。
三省長官雖為宰相，但其他官吏也可由皇帝指派，參決大政。
這個制度也承自隋朝。
太宗時，命杜淹以吏部尚書參議朝政。
此後任何官吏，隻要在他的原有官銜之下，加上一個“參議朝政”或“平章政事”之類的名号，便是實際的宰相。
這類名号最初甚為繁多，後來逐漸确定為“同中書門下三品”及“同中書門下平章事”兩個名稱。
前者的意思是表示任何擁有這個名号的官吏，都具有與中書省首長中書令和門下省首長侍中相同的品級（三品）和權力；後者的意思是表示可以與中書令、侍中共同平章政事。
到高宗以後，除三公、三師、中書令、侍中外，凡不加這兩個名号之一的官吏，雖為尚書省的首長，也不得入“中書門下”議政，而緻失去宰相的權力。
唐代三省長官的名稱，屢有更改。
尚書省的最高長官原為尚書令，高祖武德時，太宗曾為尚書令，其後無人敢任此職，因此自太宗時起，左右仆射變成尚書省的最高長官。
至高宗龍朔二年（662），改左右仆射為左右匡政，鹹亨元年（670），又複舊名。
武後光宅元年（684），改尚書省為文昌台（其後又稱文昌都省、都台及中台），左右仆射為文昌左右相。
中宗時，複稱尚書省及左右仆射。
玄宗開元元年（713），又改左右仆射為左右丞相，天寶元年（742）複舊。
其後直至唐末，均稱左右仆射。
門下省的最高長官，武德初稱納言，不久改稱侍中。
高宗時，一度改稱左相。
至武後，改門下省為鸾台，侍中為讷言。
中宗時，又稱門下省及侍中。
玄宗開元初，改稱侍中為黃門監，不久複稱侍中。
天寶初，又改稱左相。
肅宗至德二年（757），複稱侍中，一直沿用到唐亡。
中書省的最高長官，武德初稱内史令，不久改稱中書令。
高宗時，一度改稱右相。
武後時，改中書省為鳳閣，中書令為内史。
中宗時，複稱中書省及中書令。
玄宗開元初，改稱紫微令，不久複稱中書令。
天寶初，又稱右相。
至肅宗至德，複稱中書令，直至唐亡。
三省的組織，與隋也大緻相同。
尚書省的長官，自左右仆射（從二品）以下，有六部（吏戶禮兵刑工）尚書，正三品。
每部又置侍郎一或二人，正四品上或正四品下。
每部分四曹，各置郎中一或二人，正五品上或從五品上。
此外又有左右丞各一人，左正四品上，右正四品下。
門下省有侍中二人，正三品；門下侍郎二人，正四品上；左散騎常侍二人，從三品。
此外又有左谏議大夫（正五品上）、給事中（正五品上）、左補阙（從七品上）、左拾遺（從八品上）等多名。
中書省有中書令二人，正三品；中書侍郎二人，正四品上；中書舍人六人，正五品上；通事舍人十六人，從六品上。
此外又有右散騎常侍、右谏議大夫、右補阙、右拾遺等多名，官品與左散騎常侍等相同。
由于三省首長以外的官員可以參議大政，因此唐代宰相數目之多，為曆代所少見。
西漢二百年間，宰相僅有四十五人，而唐代二百九十年間，宰相竟多至三百六十九人。
唐代宰相員額最多的時期，為武後、中宗、睿宗三朝。
武後時，宰相同列者常七八人，中宗朝達十餘人，而睿宗景雲時，一度至十八人。
宰相的數目既多，其權力也自然因而削弱，所以唐代相權，平均不如西漢為重。
但唐代也有掌握大權的宰相，因為同一時期，宰相雖有多人，其中受皇帝信任的，權力往往較他相為大。
例如玄宗開元時，姚崇與盧懷慎同為宰相，而政事皆由崇裁決，懷慎隻能“伴食中書”。
又如天寶時的李林甫、楊國忠，其權威之重，也都不亞于漢代。
（二）相權的剝奪 唐代中葉以前，相權有時遭受剝奪，其原因在皇室自身的把持政權。
武後、中宗、睿宗三朝三十年間，由于武後、韋後、安樂公主、太平公主等人的壟斷朝政，以緻三省無法充分行使其職權。
當時的宰相，隻能苟合取容，以保祿位而已。
武後自高宗後期當國，竭力排斥前朝舊臣，起用新進；對舊有制度，也蓄意破壞。
最初她引用文學之士，密參國政，以分宰相之權，漸至事無巨細，都由她本人決斷。
李敬業舉兵後，她推行恐怖政策，恣意殺戮，宰相因細故而被殺的，先後達十六人之多。
對親附者則不次拔擢，例如首先向她勸進的侍禦史傅遊藝，于一年之間，由九品曆升至三品。
政事也由她獨斷專行，宰相并無置喙的餘地，例如她的诏敕，不經鸾台、鳳閣的審查頒布，即可行施。
她對宰相的任遇既輕，禮數也薄，每當内庭宴樂，常命張易之兄弟，嘲戲公卿，以為笑樂。
雖然她曾提攜了不少賢士，但目的也隻是供她本人的驅策而已。
到中宗睿宗時代，韋後和安樂太平二公主相繼亂政，三省舊制，破壞愈甚。
當時宰相的除拜，多出于安樂、太平之門，所除的宰相，也多不循資格。
皇室狎戲公卿的風氣，也愈演愈烈，中宗時，竟有命大臣做拔河遊戲的怪事出現。
大臣的尊嚴，可謂掃地以盡。
當時一切政事，均須取決于宮中，政事堂諸相的聯席會議，徒擁虛名，所議的僅是些極其瑣碎的事。
中宗更以婕妤上官婉兒專掌制命，皇帝的制敕，也不必經中書門下，徑自施行，甚至安樂公主可以自制敕書。
至此，三省可以說陷入癱瘓狀态，政治的敗壞，達于極點。
直到玄宗，三省才恢複舊觀。
安史之亂以後，相權又被削弱，中書省的職權首先遭到破壞。
原來中書省的六名中書舍人，不但負責制诰的起草，且可對國家政事條陳意見。
舍人每有建議，皆同押連署，稱為“六押”，而由皇帝作最後的裁奪。
及安史亂起，一切務從權便，因而廢除六押的制度，舍人乃變成純粹的文翰之臣，不再參與機務，其重要性乃大為降低。
其後漸至舍人不設常員，中書省等于名存實亡。
門下省也跟着變質，門下省的首長，有時獨主大政；中書省的官員，有時又可在門下省兼職。
兩省職掌日趨紊亂，完全失去原來的立法意義，這種現象尤以代、德兩朝為最甚。
此外，政事堂（即“中書門下”）的制度，也發生變化。
政事堂原為宰相議政之處自開元末至天寶，李林甫楊國忠相繼擅權，改于私家處決機務，政事堂之制盡廢。
肅宗時，為杜絕宰相專權，把宰相的聯席議政改為輪流執筆，十日一更，結果變成宰相輪流負責。
德宗時，宰相雖常有四五人，但皇帝有時隻與其中最親信的一人商決大政，他相竟不能預聞。
中書舍人的職務既廢，代之而起的為翰林學士。
唐初，皇帝常選拔文詞經學之士，值于别院，以備宴見，有時召入宮中，草拟制诰，但當時并無特殊的名目。
高宗時，号為北門學士。
玄宗開元以後，始有翰林學士之号，但并非正官，也無品秩，隻是一種加置的職名。
他們的職掌，本與中書舍人不同，隻掌理四方表疏，撰寫應酬文字和将相制命，中書舍人則草拟和署行诏敕。
安史亂後，诏敕有時不經中書，而由翰林學士起草。
德宗因酷愛文學，與翰林學士益加親密。
他出奔奉天時，以翰林學士陸贽等參決大政，時人稱為“内相”，與政事堂分庭抗禮。
此後翰林學士日益受親重，成為宰輔的儲備人員。
從德宗到懿宗的九朝間，翰林學士凡一百五十四人；懿宗時最多，共三十人；順宗時最少，僅二人；其中位至宰相的五十三人，約占總數的34％。
但德宗以後，宦官的勢力日益膨脹，翰林學士必須與宦官相結，才能居中用事，否則便無法久安其位。
例如順宗時的王叔文為翰林學士，但因受宦官的嫉視，終緻失敗；文宗時的李訓，因有宦官的支持，而由翰林學士擢任宰相。
唐中葉以後，其他侵奪相權的力量，又有樞密使。
樞密使初置于代宗永泰時，以宦官充任，最初僅于内廷承受表奏。
德宗時，權勢漸盛。
到憲宗時，已能參與機密，左右朝政。
文宗以後，樞密使更成為朝廷大臣，内可決定诏書，外可與宰相同議政事。
戰争時，皇帝诏令有時不經宰相，即由樞密使直接下達軍前。
因此唐室大權，操于内廷。
宦官之所以兇橫，雖然由于他們掌握禁軍，也因為他們占據這麼一個要職。
外廷的宰相，變成傀儡，他們必須獲得内廷宦官的支持，才能安于其位。
直到唐末，藩鎮的勢力益強，外廷大臣借藩鎮的力量消滅宦官，才結束這種政局，但唐室也跟着滅亡。
［參看周道濟《唐代宰相名稱與其實權之演變》（載《大陸雜志》十六卷四期）；孫國棟《唐代三省制之發展研究》（載《新亞學報》三卷一期）］ 二、地方政區 （一）府道的建置 唐代地方政區的劃分，仍大體承襲隋制。
隋制以州縣為主，州以上又有總管府。
炀帝時，撤銷總管府，并改州為郡。
到唐高祖武德元年（618），罷郡置州，複設總管府。
七年（624），改總管府為都督府。
玄宗天寶元年（742），又改州為郡。
肅宗乾元元年（758），複改郡為州，其後一直沿用到唐亡。
至于州縣的數目，代有不同，開元末，全國共有府州三百二十八，縣一千五百三十七，外族地區的“羁縻府州”，尚不在内。
都督府多設于國内沖要地區，每府督統數州。
武德時，規定凡統十州以上者稱大都督府。
貞觀時，全國共有四十一個都督府，三百五十八個州。
除京畿九州外，其餘各州，均隸屬于都督府。
其後府數時有增減，睿宗時，分都督府為大、中、下三等；玄宗時，又分為上、中、下三等。
都督府的主要任