第七章 漢武帝統治時期中央集權的加強
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尚書事，諸吏得舉法，散騎騎并乘輿車。
給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問應對，位次中常侍。
中黃門有給事黃門，位從将大夫。
皆秦制。
有了這些加官名位的人，就可出入禁中，在皇帝左右侍從。
所以武帝常将這些官銜委任給一些天子的賓客，讓他們參與謀議，于是逐漸形成了中朝。
《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》記載： 擢助為中大夫。
後得朱買臣、吾丘壽王、司馬相如、主父偃、徐樂、嚴安、東方朔、枚臯、膠倉、終軍、嚴蔥奇等，并在左右。
是時征伐四夷，開置邊郡，軍旅數發。
内改制度，朝廷多事，屢舉賢良文學之士。
公孫弘起徒步，數年至丞相。
開東閣，延賢人與謀議。
朝觐奏事，因言國家便宜。
上令助等與大臣辯論，中外相應以義理之文，大臣數诎。
顔師古注曰： 中，謂天子之賓客，若嚴助之輩也；外，謂公卿大夫也。
這裡明确指出“中朝”的組成主要是“天子之賓客”，如嚴助等士人。
最後，有一些皇帝的心腹之臣，因得到寵信，也被加上侍中或給事中的頭銜，成為中朝官。
如大司馬、前後左右将軍、太中大夫、光祿大夫等等，有時也被加上侍中或給事中的頭銜，參與中樞決策，成為中朝官。
這樣，以尚書令為主，有侍中、給事中、常侍等，加上被武帝信任而授予侍中等頭銜的一些大臣，直接秉承皇帝旨意，共議軍國大事，掌握實權，成為決策集團，這就是“中朝”。
而以丞相為首的朝臣隻負責處理和執行一般政務，這就是“外朝”。
中、外朝的形成，使統治權進一步集中。
從上述過程可以看出，漢武帝時期的中、外朝，是逐漸地、自然地形成的，并不是通過某一道诏令建立起來的。
所以，不能也不必确指其“建立”的時間。
不過，一般的看法，是以元朔五年（前124年）為中外朝形成的時間。
這一年，漢武帝任命侍中起家的衛青為大将軍“位在公上”（《通典·職官十一》）。
從此，大将軍成為居于丞相以上的顯赫的職位。
與此同時，又以公孫弘為丞相，但這位丞相與以前的丞相有所不同。
漢制“常以列侯為丞相，唯弘無爵”（《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》），這意味着丞相的地位和職權顯著削弱。
從此以後，将軍的作用在政治生活中日益重要，而丞相的作用顯著下降，“李蔡、嚴青翟，趙周、石慶、公孫賀、劉屈繼踵為丞相。
自蔡至慶，丞相府客館丘虛而已，至賀、屈時壞以為馬廄、車庫、奴婢室矣”（同上）。
所以，一般史書均以衛青為大将軍的元朔五年為中、外朝開始形成的标志，也是有道理的。
中外朝機構的組織 中外朝既是逐步形成的，其機構組織當然也在不斷發展、變化，各個時期不可能完全相同。
不過在漢武帝元朔五年以後，其機構組織的雛形大體已穩定下來。
外朝官僚以丞相為首，其組織機構與秦和西漢前期無根本變化。
隻是丞相的作用遠不及文、景帝及其以前重要，其職權與地位也遠遜于從前。
僅從丞相的下場就可以看出這些變化。
漢初至武帝前的七十年中，任丞相者有：蕭何、曹參、王陵、陳平、審食其、周勃、灌嬰、張蒼、申屠嘉、陶青、周亞夫、劉舍、衛绾等十三人。
[132]除蕭何、曹參、陳平、灌嬰、申屠嘉五人死于任内外，其他八人被免職後，即使未被尊為太傅，也都得以安度餘生，無一人被處死。
而在武帝統治的五十餘年中，任丞相者有：窦嬰、許昌、田蚡、薛澤、公孫弘、李蔡、嚴青翟、趙周、石慶、公孫賀、劉屈、田千秋等十二人。
[133]其中因有罪自殺或下獄死、腰斬者就有李蔡、嚴青翟、趙周、公孫賀、劉屈等五人，被免職及平安地死于任内者僅七人。
由此可見丞相地位之岌岌可危。
其所以如此，乃是丞相的權力已逐漸轉歸中朝尚書。
所以，盡管有的丞相也終老相位，但皆空有其名，如石慶任丞相時“九卿更進用事，事不關決于慶，慶醇謹而已，在位九歲，無能有所匡言”（《漢書·萬石衛直周張傳》）。
由于丞相無權，又處于危機四伏之位，有的人甚至視任相職為畏途。
如公孫賀被任為相時竟“不受印绶，頓首涕泣”（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。
很明顯，武帝時的相位同以前已不可同日而語。
禦史大夫亦為外朝官，其最初設置之趣旨本在監督百官，其中也包括丞相在内（參見拙著《秦漢時代的丞相和禦史&mdash&mdash居延漢簡解讀筆記》，載《蘭州大學學報》1983年第3期），所以在武帝時其職權、地位無明顯變化。
在外朝官中，太尉也應屬高位。
不過，當時隻在武帝初年有武安侯田蚡任此職，且為權宜之計，很快便被罷去。
總的來說，秦漢時代之太尉，并非常設，所以在朝廷上影響甚小。
除丞相、禦史大夫、太尉以外，朝廷諸卿之設與前朝大同小異，不須贅述。
中朝官地位最尊者為大将軍。
據《漢官儀》載：“漢興，置大将軍，位丞相上。
”其地位應在丞相之上。
不過漢武帝時稱大将軍者隻有衛青一人，後來霍去病被封為“骠騎将軍”，其地位與“大将軍等”，屬同一等級。
如前所述，這二人在世時因很少幹預政事，所以實際上大将軍仍隻是武官之首。
但大将軍還是應列入中朝官之範圍。
因為衛青、霍去病以後的大将軍開始幹預政事。
武帝末年，“霍光為大司馬大将軍，受遺诏輔少主”（《漢書·昭帝紀》），從此後大将軍“内秉國政，外則仗钺專征，其權任出宰相之右”（《文獻通考》）卷59）。
霍光曾對丞相田千秋說“始與君侯俱受先帝遺诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋負天下”（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。
這裡所謂“治内”，就是在宮中決事，“治外”就是朝臣。
可見，大将軍為中朝官。
武帝時期及其以後，中朝官中最重要的，也是權力擴大最迅速的是尚書。
如前所述，武帝時尚書（或中書）就以皇帝近侍之地位，代替了部分相權。
盡管此時由于漢武帝不輕易以權柄授人，因而尚書的權力也極為有限，但畢竟為其日後權力的膨脹奠定了基礎。
自武帝以後至西漢末年，尚書的權力迅速擴大，其名額也不斷增多。
成帝時，置尚書五人，一人為仆射，四人分四曹，正式組成宮廷内的政治機構。
據《漢舊儀》記載： 尚書四人為四曹：常侍尚書主丞相禦史事；二千石尚書主刺史二千石事；戶曹尚書主庶人上書事；主客尚書主外國事。
成帝時置五人，有三公曹，主斷獄事。
（見《漢書·成帝紀》顔師古注） 在杜佑的《通典》中，對上述五名尚書的職稱及職掌記載略有不同： 漢成帝初置尚書五人，其一人為仆射，四人分四曹，（尚書曹名自此而有）：常侍曹（主公卿），二千石曹（主郡國二千石），民曹（主凡吏民上書，以人字改焉，自後曆代曹部皆同），客曹（主外國夷狄）。
後又置三公曹（主斷獄），是為五曹。
（見《通典》卷22）上述兩種記載之所以有所不同，可能因不同時期各曹名稱職掌 而有所變化，綜合上述兩處記載，可知漢武帝以後西漢尚書已先後出現過如下職稱： 尚書仆射（即尚書之首領）， 常侍尚書（即常侍曹）， 二千石尚書（即二千石曹）， 戶曹尚書（或稱民曹）， 客曹。
雖然《通典》說：此時尚書的職權僅限于“通掌圖書，秘記，章奏及封奏，宣示内外而已，其任猶輕”（《通典》卷22），實際從其各曹所司之政務來看，已經具備控制整個朝廷的全部職能。
所以，盡管尚書台正式成為總理國家政務的中樞是在東漢時代，但武帝時即已形成中朝的完整機構。
在武帝時期及其以後參與中朝的侍中、給事中、常侍等似不像尚書人數那樣固定。
其有實體的組織機構乃是尚書。
以後，即使大将軍秉政也無不兼領尚書之職。
所以，尚書乃中朝之核心。
二 刺史制度的建立 漢武帝時期官制的又一重大變化，就是刺史制度的建立。
刺史制度确立的過程 為加強對地方官吏的監督和考核，漢武帝又建立了刺史制度。
刺史制度是由秦代的禦史制逐漸發展而來的。
在秦代，禦史大夫之下有監禦史“掌監郡”，是代表皇帝監察地方的官吏。
漢初，對地方的監察，隻是由丞相不定期派使者到各地巡察，“丞相遣使分刺州，不常置”（《漢書·百官公卿表》）。
由于此時郡國并行，郡的權力不算太大，所以減省了秦代的禦史監郡的制度。
惠帝時，首都長安附近的三輔地區，豪強地主、官吏多有不法事。
于是，惠帝三年（前192年），相國曹參請派禦史監三輔郡，部分地恢複禦史監郡制，據記載，“惠帝三年，相國奏遣禦史監三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄僞錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當服，凡九條”（《玉海》卷65《诏令·律令上·漢九條》引《唐六典》）。
其目的在于打擊地方豪強和官吏的違法越制行為，加強中央對三輔地區的控制。
文帝十三年（前167年），丞相遣使分刺各地。
文帝還時常親自派使到各地巡視，但至武帝以前仍未形成固定的制度，隻是一種臨時措施。
所派出的既有禦史，又有丞相史；其監察地區亦無固定劃分。
這就很難保障将各地置于中央朝廷直接控制之下。
适應中央集權之政治需要，武帝元封五年（前106年）“初置部刺史”（《漢書·百官公卿表》），正式設置刺史制度。
刺史制度的主要内容 首先，朝廷将全國劃分為十三個州部（監察區），即冀、幽、并、兖、徐、青、揚、荊、豫、益、涼、交阯、朔方。
每州派部刺史一人，負責監視州部内之郡縣。
刺史秩僅六百石，卻有權監察二千石的郡守和王國相，稍後甚至可督察諸侯王。
這些秩低權重之刺史是皇帝的代表，其主要任務是監視地方官和“強宗豪右”。
刺史在每年八月巡視郡國，其監察的對象和任務都有明确規定，即：“以六條問事”。
這六條是： 一條，強宗豪右田宅逾制，以強淩弱，以衆暴寡；二條，二千石不奉诏書、遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。
（《漢書·百官公卿表》顔師古注引《漢官典職儀》） 上述六條中，一條是監察“強宗豪右”的，五條是監察郡守、尉和王國相的。
可見，刺史的監察對象和任務是針對大地主豪強和郡守、尉、王國相一級的大吏的。
遇有非常時期，中央禦史府還派侍禦史以繡衣直指的特殊身份，專程去地方巡察案件。
征和四年（前89年），又在首都所在地設司隸校尉，掌糾察京師百官和三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河東、河内、河南），弘農七郡。
這一套嚴密的監察制度建立，使全國各地官僚機構緊緊地控制在皇帝手裡。
将上述兩項制度綜合起來，就可看出漢武帝時期統治機構職能調整的重點，是加強皇帝對百官的直接控制，和中央對地方的嚴密監督。
因“中朝”的出現，使中央政權實際存在兩個官僚體系：由位低權重又無定員的宮内官組成的“中朝”，起着決策作用，而以丞相為首的“外朝”，則實際成為執行機構，皇帝又通過刺史監察地方官和豪強。
這樣，由中央到地方的一整套官僚機構均操縱在皇帝手中，從而加強了專制主義中央集權。
[134] 三 選官制度的新内容 為了維持西漢王朝龐大的官僚體系，必須有一大批官吏不斷充實各個機構，這就要求有一套完整的選擇官吏的辦法。
武帝以前選拔官吏的辦法基本上與秦相仿（見本書第二章）。
漢武帝統治時期為網羅為地主統治階級服務的人才，廣開仕途，除繼續沿用以往的辦法選官外，在仕進制度方面又開辟了以下三條途徑： 察舉制“察舉”的意思就是由地方官吏考察後予以薦舉。
早在漢初，公元前196年劉邦就下過“求賢诏”，要求各地推選“賢士大夫”（《漢書·高帝紀》），這隻可視為“察舉”制的先聲。
不過此時仕進尚無察舉之制。
至文帝時開始實行舉“賢良”，“孝廉”之制，可算是察舉制的産生，但也未形成固定制度。
隻在武帝時，察舉作為仕進的一種重要途徑而被确立下來，成為定制。
元光元年（前134年）冬，漢武帝第一次令“郡國舉孝廉各一人”（《漢書·武帝紀》）。
不久，董仲舒又建議“使諸列侯、郡守、二千石各擇其吏民之賢者，歲貢各二人”（《漢書·董仲舒傳》）。
武帝即下诏令郡國舉孝廉、茂材。
《漢書·董仲舒傳》記載：“州郡舉茂材孝廉，皆自仲舒發之”。
舉孝廉的規定基本有三個内容：一是郡守、二千石每年向朝廷推薦一次。
二是所舉者必須有“孝”或“廉”的事迹聞于鄉裡；三是人數有限定（東漢和帝以前規定每郡二人）。
但最初各郡國對舉孝廉皆不甚重視，有的州郡一年也不能舉出一人，以至在元朔元年（前128年）武帝又下诏重申舉孝廉的要求，并提出：“不舉孝、不奉诏，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免”（《漢書·武帝紀》）。
這樣，才使各地認真起來，從而保障察舉制貫徹、執行。
察舉制遂成為入仕的主要途徑。
漢代察舉，第一步要由皇帝诏定科目，即規定個名目。
其最主要的科目乃是“孝廉”，如上述元光元年即下诏“舉孝廉”。
所謂“孝廉”者，曆來有“孝”“廉”各為一科，或“孝廉”本為一科，或二者先分後合，或先合後分之各種争論。
但就曆史事實考察，确無探究之必要。
因為在當時的統治者看來，這二者是很難分開的。
據應劭《漢官儀》記載：“世祖诏：方今選舉，賢佞朱紫錯用。
丞相故事，四科取士：一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令，足以決疑，能案章覆問，文中禦史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令。
皆有孝悌、廉正之行。
”（見《續漢書·百官志》引）可見：孝悌、廉正，在統治者看來是統一的。
所以舉“孝”亦是舉“廉”。
舉“孝廉”與舉“孝”和舉“廉”實無本質區别。
除孝廉外，察舉的科目還有“茂才”“賢良方正”“賢良文學”等等，此外尚有“明經”“明法”“至孝”“有道”“敦厚”“尤異”“治劇”等科目。
有些科目并非每年皆舉，稱為特科。
“孝廉”則每年皆舉。
征召 漢武帝還常采用征召的辦法，對有治國之術的人授予官職。
征召的辦法，早在秦代就已實行，但在武帝時乃成為選拔官吏的制度。
如漢武帝一即位建元元年，“遣使者安車蒲輪，束帛加璧，征魯申公”（《漢書·武帝紀》）。
元光五年（前130年）“征吏民有明當時之務、習先聖之術者”（《漢書·武帝紀》）至京師，由皇帝親自召見。
所征之人，不拘一格，凡有專長，或被皇帝看中者，皆可随時征召。
被征召者不僅有後來的政治家、軍事家、經濟學家，還有文學家，如著名的文學家枚乘就是被武帝征召而來的，“武帝自為太子聞（枚）乘名，及即位，乘年老，乃以安車蒲輪征乘”（《漢書·賈鄒枚路傳》）。
有時武帝也征召方士。
對各州郡舉出的孝廉、茂才，武帝也親自召見。
召見時由皇帝提出各種治國為政之問題，如回答得使皇帝滿意，即可授以官職，這是把察舉制和征召制結合起來。
雖然武帝時實行的征召，隻是針對個别人而進行的，不像察舉涉及面之廣，也無定期規定，但其重視程度遠在察舉之上。
如元光五年（前130年）之征召令規定“縣次續食，令與計偕”（《漢書·武帝紀》），令縣次傳舍供給飲食，官吏陪同入京。
有時還明令沿途地方官必須迎送。
與此相配合，還有“公車上書”之制，即有上書言事者，沿途官府必須負責接待。
上書内容符合皇帝心意者，也能得到官職。
博士弟子 自元朔五年（前124年）漢置博士弟子員後，每年進行考試，稱為“射策”。
據《漢書·蕭望之傳》顔師古注雲：“射策者，謂為難問疑義，書之于策，量其大小，署為甲、乙之科，列而置之，不使彰顯。
有欲射者，随其所取得而釋之，以知優劣。
射之言投射也。
”又《後漢書·順帝紀》注引《前書音義》釋射策曰：“作簡策難問，列置案上，任試者意投射，取而答之，謂之射策。
上者為甲，次者為乙。
”用今天的話來說就是抽簽考試。
可能在武帝時考試制度尚未如此完善，但大體規模業已具備。
所考内容，當然是經學。
凡能通一經者，可補文學掌故之缺。
優異者可為郎中。
據《漢書·儒林傳》記載：“能通一藝以上，補文學掌故缺，其高第可以為郎中、太常籍奏。
即有秀才異等辄以名聞，其不事學若下材，及不能通一藝，辄罷之，而請諸稱能者。
”這是把教育制度和仕進制度直接聯系起來的重要途徑。
上述兩途（察舉、征召）所舉出之人，一般也均先授以郎，特别優異（主要是投合皇帝心意）者可立即授給高官。
通過以上一些措施，使漢武帝統治時期人才輩出，許多有才能、有名望之人，均被網羅到武帝身邊，為鞏固封建政權服務，《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》贊道：“上（指武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲輪迎枚生，見主父而歎息，群士慕響，異人并出。
蔔式拔于刍枚，弘羊擢于賈豎，衛青奮于奴仆，日?出于降虜，斯亦曩時版築飯牛之朋已。
漢之得人，于茲為盛。
”從這一段“贊”中，可以看出武帝之用人不拘門第、等級。
正因如此，漢代的不少著名人物皆出在武帝時期，正如班固所寫的那樣：“儒雅則公孫弘、董仲舒、兒寬，笃行則石建、石慶，質直則汲黯、蔔式，推賢則韓安國、鄭當時，定令則趙禹、張湯，文章則司馬遷、相如，滑稽則東方朔、枚臯，應對則嚴助、朱買臣，曆數則唐都、落下闳，協律則李延年，運籌則桑弘羊，奉使則張骞、蘇武，将率則衛青、霍去病，受遺則霍光、金日?，其餘不可勝紀（記），是以興造功業，制度遺文，後世莫及。
”（《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》贊）班固的這一段評論，是符合曆史實際的。
漢武帝時期人才輩出，絕非偶然，首先是西漢經過數十年休養生息，已發展至鼎盛階段，所謂“漢興六十餘載，海内艾安，府庫充實”（《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》贊），為培養、造就各方面人才提供客觀條件。
更重要的是武帝注意廣泛收羅人才。
其中，固然有一些人是服侍他個人的，而更多的人才則是為鞏固地主政權發揮着作用。
漢武帝把他們吸收到西漢封建官僚機構中，從而有力地加強了統一國家的中央集權制，鞏固了強盛的漢王朝。
四 軍隊實力的加強 中央軍的充實和西漢軍隊的編制 由皇帝直接控制的中央常備軍是封建政權的主要支柱。
為增強對内鎮壓和對外作戰的力量，武帝時大力加強軍隊，其中主要是加強中央常備軍。
在中央常備軍中，武帝時除南、北軍原有部隊外，又增中壘、屯騎、步兵、越騎、長水、胡騎、射聲、虎贲八校尉，隸屬北軍。
校尉均為秩二千石的官吏。
屯騎、長水、胡騎是騎兵，射聲長于弓箭，是弓手，虎贲是車兵。
加上中壘、步兵校尉，具備了各種兵種。
八校尉中，步兵校尉駐防上林苑門；長水校尉，戒備城外宣曲宮；胡騎校尉，戒備左馮翊的池陽宮；其他校尉的駐地不詳。
這些部隊都是皇帝親兵，負責保衛皇室安全，後來也有出征之事。
同時，還增設期門軍、羽林軍，隸屬南軍。
期門軍無定員，多時達一千人，最初大概沒什麼明确規定，後來專選“隴西、北地良家子能騎射者期諸殿門”（《漢書·東方朔傳》）。
“羽林亦宿衛之官”（《漢書·百官公卿表》師古注），最初可能定員七百人（見《漢儀注》），但後來随時增減，實際亦無定數，均是從隴西、北地六郡“良家子”或京畿三輔地區“良家子”中擅長武技者選出。
所以，期門、羽林都是精銳部隊，為京師近衛軍，許多名将均出身期門、羽林軍，“六郡良家子選給羽林、期門、以材為官，名将多出焉”（《漢書·地理志》）。
所謂“六郡良家子”就是指隴西、天水、安定、北地、上郡、西河六郡之地出身“良家”之子弟。
如淳注曰：良家者“醫巫商賈不得與也”。
因上述六郡地處邊境，人多勇猛善戰，故選為皇帝近衛軍，以加強宮廷和京城的保衛。
期門和羽林都是從武帝随身扈從發展起來的近衛軍。
“期門”即武帝遊獵時約定時間到某門下扈從之意。
羽林原為建章宮騎，後改為皇帝親兵。
武帝時，對外戰争頻仍，戰士死事，子孫無人撫養，漢武帝又選“從軍死事之子孫養羽林，官教以五兵，号曰羽林孤兒”（《漢書·百官公卿表》）。
羽林孤兒長大後就編成專門部隊，其任務與羽林相仿，平時為皇帝的宿衛儀仗，戰時也派往前方打仗。
期門、羽林和羽林孤兒都是貴族兵。
與一般征發來的戰士不同，期門之位與郎官相同，羽林亦相仿，有時尚出其右。
期門、羽林還可轉為他官，西漢一代出身期門、羽林的文武官員不乏其人。
羽林孤兒無固定人數，“父死子繼”形成一個特權階層。
後來演變為世兵的萌芽。
在充實軍隊實力的同時，漢武帝進一步加強了對軍隊的直接控制。
原來三輔的軍事首長是中尉。
設中壘校尉後，已分割中尉部分權力。
元鼎四年（前113年），武帝于内史地區設置京輔都尉、左輔都尉、右輔都尉等三都尉。
至太初元年（前104年），分内史地區為三輔，分别置長史。
與此同時，中尉改稱執金吾，其軍事實權早被各個都尉分割，而由皇帝總攬大權，由此中央軍更牢固地掌握在皇帝手中了。
在充實中央常備軍的基礎上，地方軍也随之加強，如在地方軍中增設樓船（水軍）等為常備兵種。
此外，在邊境尚有屯田兵，僅在朔方、河西等地就有六十萬屯田兵。
這樣，就建成了由中央到地方一支龐大的軍隊。
現将其編制簡示如下： 中央軍： （一）南軍（由衛尉主之），期門、羽林屬之。
掌守宮城。
（二）北軍（由中尉主之），八校尉屬之。
地方軍： （一）内地軍事組織 太守&mdash都尉&mdash縣令長&mdash縣尉&mdash遊徼、亭長、啬夫等 （二）邊郡軍事組織 太守&mdash都尉&mdash候官&mdash鄣尉&mdash候長&mdash燧
給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問應對，位次中常侍。
中黃門有給事黃門，位從将大夫。
皆秦制。
有了這些加官名位的人，就可出入禁中，在皇帝左右侍從。
所以武帝常将這些官銜委任給一些天子的賓客，讓他們參與謀議，于是逐漸形成了中朝。
《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》記載： 擢助為中大夫。
後得朱買臣、吾丘壽王、司馬相如、主父偃、徐樂、嚴安、東方朔、枚臯、膠倉、終軍、嚴蔥奇等，并在左右。
是時征伐四夷，開置邊郡，軍旅數發。
内改制度，朝廷多事，屢舉賢良文學之士。
公孫弘起徒步，數年至丞相。
開東閣，延賢人與謀議。
朝觐奏事，因言國家便宜。
上令助等與大臣辯論，中外相應以義理之文，大臣數诎。
顔師古注曰： 中，謂天子之賓客，若嚴助之輩也；外，謂公卿大夫也。
這裡明确指出“中朝”的組成主要是“天子之賓客”，如嚴助等士人。
最後，有一些皇帝的心腹之臣，因得到寵信，也被加上侍中或給事中的頭銜，成為中朝官。
如大司馬、前後左右将軍、太中大夫、光祿大夫等等，有時也被加上侍中或給事中的頭銜，參與中樞決策，成為中朝官。
這樣，以尚書令為主，有侍中、給事中、常侍等，加上被武帝信任而授予侍中等頭銜的一些大臣，直接秉承皇帝旨意，共議軍國大事，掌握實權，成為決策集團，這就是“中朝”。
而以丞相為首的朝臣隻負責處理和執行一般政務，這就是“外朝”。
中、外朝的形成，使統治權進一步集中。
從上述過程可以看出，漢武帝時期的中、外朝，是逐漸地、自然地形成的，并不是通過某一道诏令建立起來的。
所以，不能也不必确指其“建立”的時間。
不過，一般的看法，是以元朔五年（前124年）為中外朝形成的時間。
這一年，漢武帝任命侍中起家的衛青為大将軍“位在公上”（《通典·職官十一》）。
從此，大将軍成為居于丞相以上的顯赫的職位。
與此同時，又以公孫弘為丞相，但這位丞相與以前的丞相有所不同。
漢制“常以列侯為丞相，唯弘無爵”（《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》），這意味着丞相的地位和職權顯著削弱。
從此以後，将軍的作用在政治生活中日益重要，而丞相的作用顯著下降，“李蔡、嚴青翟，趙周、石慶、公孫賀、劉屈繼踵為丞相。
自蔡至慶，丞相府客館丘虛而已，至賀、屈時壞以為馬廄、車庫、奴婢室矣”（同上）。
所以，一般史書均以衛青為大将軍的元朔五年為中、外朝開始形成的标志，也是有道理的。
中外朝機構的組織 中外朝既是逐步形成的，其機構組織當然也在不斷發展、變化，各個時期不可能完全相同。
不過在漢武帝元朔五年以後，其機構組織的雛形大體已穩定下來。
外朝官僚以丞相為首，其組織機構與秦和西漢前期無根本變化。
隻是丞相的作用遠不及文、景帝及其以前重要，其職權與地位也遠遜于從前。
僅從丞相的下場就可以看出這些變化。
漢初至武帝前的七十年中，任丞相者有：蕭何、曹參、王陵、陳平、審食其、周勃、灌嬰、張蒼、申屠嘉、陶青、周亞夫、劉舍、衛绾等十三人。
[132]除蕭何、曹參、陳平、灌嬰、申屠嘉五人死于任内外，其他八人被免職後，即使未被尊為太傅，也都得以安度餘生，無一人被處死。
而在武帝統治的五十餘年中，任丞相者有：窦嬰、許昌、田蚡、薛澤、公孫弘、李蔡、嚴青翟、趙周、石慶、公孫賀、劉屈、田千秋等十二人。
[133]其中因有罪自殺或下獄死、腰斬者就有李蔡、嚴青翟、趙周、公孫賀、劉屈等五人，被免職及平安地死于任内者僅七人。
由此可見丞相地位之岌岌可危。
其所以如此，乃是丞相的權力已逐漸轉歸中朝尚書。
所以，盡管有的丞相也終老相位，但皆空有其名，如石慶任丞相時“九卿更進用事，事不關決于慶，慶醇謹而已，在位九歲，無能有所匡言”（《漢書·萬石衛直周張傳》）。
由于丞相無權，又處于危機四伏之位，有的人甚至視任相職為畏途。
如公孫賀被任為相時竟“不受印绶，頓首涕泣”（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。
很明顯，武帝時的相位同以前已不可同日而語。
禦史大夫亦為外朝官，其最初設置之趣旨本在監督百官，其中也包括丞相在内（參見拙著《秦漢時代的丞相和禦史&mdash&mdash居延漢簡解讀筆記》，載《蘭州大學學報》1983年第3期），所以在武帝時其職權、地位無明顯變化。
在外朝官中，太尉也應屬高位。
不過，當時隻在武帝初年有武安侯田蚡任此職，且為權宜之計，很快便被罷去。
總的來說，秦漢時代之太尉，并非常設，所以在朝廷上影響甚小。
除丞相、禦史大夫、太尉以外，朝廷諸卿之設與前朝大同小異，不須贅述。
中朝官地位最尊者為大将軍。
據《漢官儀》載：“漢興，置大将軍，位丞相上。
”其地位應在丞相之上。
不過漢武帝時稱大将軍者隻有衛青一人，後來霍去病被封為“骠騎将軍”，其地位與“大将軍等”，屬同一等級。
如前所述，這二人在世時因很少幹預政事，所以實際上大将軍仍隻是武官之首。
但大将軍還是應列入中朝官之範圍。
因為衛青、霍去病以後的大将軍開始幹預政事。
武帝末年，“霍光為大司馬大将軍，受遺诏輔少主”（《漢書·昭帝紀》），從此後大将軍“内秉國政，外則仗钺專征，其權任出宰相之右”（《文獻通考》）卷59）。
霍光曾對丞相田千秋說“始與君侯俱受先帝遺诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋負天下”（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。
這裡所謂“治内”，就是在宮中決事，“治外”就是朝臣。
可見，大将軍為中朝官。
武帝時期及其以後，中朝官中最重要的，也是權力擴大最迅速的是尚書。
如前所述，武帝時尚書（或中書）就以皇帝近侍之地位，代替了部分相權。
盡管此時由于漢武帝不輕易以權柄授人，因而尚書的權力也極為有限，但畢竟為其日後權力的膨脹奠定了基礎。
自武帝以後至西漢末年，尚書的權力迅速擴大，其名額也不斷增多。
成帝時，置尚書五人，一人為仆射，四人分四曹，正式組成宮廷内的政治機構。
據《漢舊儀》記載： 尚書四人為四曹：常侍尚書主丞相禦史事；二千石尚書主刺史二千石事；戶曹尚書主庶人上書事；主客尚書主外國事。
成帝時置五人，有三公曹，主斷獄事。
（見《漢書·成帝紀》顔師古注） 在杜佑的《通典》中，對上述五名尚書的職稱及職掌記載略有不同： 漢成帝初置尚書五人，其一人為仆射，四人分四曹，（尚書曹名自此而有）：常侍曹（主公卿），二千石曹（主郡國二千石），民曹（主凡吏民上書，以人字改焉，自後曆代曹部皆同），客曹（主外國夷狄）。
後又置三公曹（主斷獄），是為五曹。
（見《通典》卷22）上述兩種記載之所以有所不同，可能因不同時期各曹名稱職掌 而有所變化，綜合上述兩處記載，可知漢武帝以後西漢尚書已先後出現過如下職稱： 尚書仆射（即尚書之首領）， 常侍尚書（即常侍曹）， 二千石尚書（即二千石曹）， 戶曹尚書（或稱民曹）， 客曹。
雖然《通典》說：此時尚書的職權僅限于“通掌圖書，秘記，章奏及封奏，宣示内外而已，其任猶輕”（《通典》卷22），實際從其各曹所司之政務來看，已經具備控制整個朝廷的全部職能。
所以，盡管尚書台正式成為總理國家政務的中樞是在東漢時代，但武帝時即已形成中朝的完整機構。
在武帝時期及其以後參與中朝的侍中、給事中、常侍等似不像尚書人數那樣固定。
其有實體的組織機構乃是尚書。
以後，即使大将軍秉政也無不兼領尚書之職。
所以，尚書乃中朝之核心。
二 刺史制度的建立 漢武帝時期官制的又一重大變化，就是刺史制度的建立。
刺史制度确立的過程 為加強對地方官吏的監督和考核，漢武帝又建立了刺史制度。
刺史制度是由秦代的禦史制逐漸發展而來的。
在秦代，禦史大夫之下有監禦史“掌監郡”，是代表皇帝監察地方的官吏。
漢初，對地方的監察，隻是由丞相不定期派使者到各地巡察，“丞相遣使分刺州，不常置”（《漢書·百官公卿表》）。
由于此時郡國并行，郡的權力不算太大，所以減省了秦代的禦史監郡的制度。
惠帝時，首都長安附近的三輔地區，豪強地主、官吏多有不法事。
于是，惠帝三年（前192年），相國曹參請派禦史監三輔郡，部分地恢複禦史監郡制，據記載，“惠帝三年，相國奏遣禦史監三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄僞錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當服，凡九條”（《玉海》卷65《诏令·律令上·漢九條》引《唐六典》）。
其目的在于打擊地方豪強和官吏的違法越制行為，加強中央對三輔地區的控制。
文帝十三年（前167年），丞相遣使分刺各地。
文帝還時常親自派使到各地巡視，但至武帝以前仍未形成固定的制度，隻是一種臨時措施。
所派出的既有禦史，又有丞相史；其監察地區亦無固定劃分。
這就很難保障将各地置于中央朝廷直接控制之下。
适應中央集權之政治需要，武帝元封五年（前106年）“初置部刺史”（《漢書·百官公卿表》），正式設置刺史制度。
刺史制度的主要内容 首先，朝廷将全國劃分為十三個州部（監察區），即冀、幽、并、兖、徐、青、揚、荊、豫、益、涼、交阯、朔方。
每州派部刺史一人，負責監視州部内之郡縣。
刺史秩僅六百石，卻有權監察二千石的郡守和王國相，稍後甚至可督察諸侯王。
這些秩低權重之刺史是皇帝的代表，其主要任務是監視地方官和“強宗豪右”。
刺史在每年八月巡視郡國，其監察的對象和任務都有明确規定，即：“以六條問事”。
這六條是： 一條，強宗豪右田宅逾制，以強淩弱，以衆暴寡；二條，二千石不奉诏書、遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。
（《漢書·百官公卿表》顔師古注引《漢官典職儀》） 上述六條中，一條是監察“強宗豪右”的，五條是監察郡守、尉和王國相的。
可見，刺史的監察對象和任務是針對大地主豪強和郡守、尉、王國相一級的大吏的。
遇有非常時期，中央禦史府還派侍禦史以繡衣直指的特殊身份，專程去地方巡察案件。
征和四年（前89年），又在首都所在地設司隸校尉，掌糾察京師百官和三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河東、河内、河南），弘農七郡。
這一套嚴密的監察制度建立，使全國各地官僚機構緊緊地控制在皇帝手裡。
将上述兩項制度綜合起來，就可看出漢武帝時期統治機構職能調整的重點，是加強皇帝對百官的直接控制，和中央對地方的嚴密監督。
因“中朝”的出現，使中央政權實際存在兩個官僚體系：由位低權重又無定員的宮内官組成的“中朝”，起着決策作用，而以丞相為首的“外朝”，則實際成為執行機構，皇帝又通過刺史監察地方官和豪強。
這樣，由中央到地方的一整套官僚機構均操縱在皇帝手中，從而加強了專制主義中央集權。
[134] 三 選官制度的新内容 為了維持西漢王朝龐大的官僚體系，必須有一大批官吏不斷充實各個機構，這就要求有一套完整的選擇官吏的辦法。
武帝以前選拔官吏的辦法基本上與秦相仿（見本書第二章）。
漢武帝統治時期為網羅為地主統治階級服務的人才，廣開仕途，除繼續沿用以往的辦法選官外，在仕進制度方面又開辟了以下三條途徑： 察舉制“察舉”的意思就是由地方官吏考察後予以薦舉。
早在漢初，公元前196年劉邦就下過“求賢诏”，要求各地推選“賢士大夫”（《漢書·高帝紀》），這隻可視為“察舉”制的先聲。
不過此時仕進尚無察舉之制。
至文帝時開始實行舉“賢良”，“孝廉”之制，可算是察舉制的産生，但也未形成固定制度。
隻在武帝時，察舉作為仕進的一種重要途徑而被确立下來，成為定制。
元光元年（前134年）冬，漢武帝第一次令“郡國舉孝廉各一人”（《漢書·武帝紀》）。
不久，董仲舒又建議“使諸列侯、郡守、二千石各擇其吏民之賢者，歲貢各二人”（《漢書·董仲舒傳》）。
武帝即下诏令郡國舉孝廉、茂材。
《漢書·董仲舒傳》記載：“州郡舉茂材孝廉，皆自仲舒發之”。
舉孝廉的規定基本有三個内容：一是郡守、二千石每年向朝廷推薦一次。
二是所舉者必須有“孝”或“廉”的事迹聞于鄉裡；三是人數有限定（東漢和帝以前規定每郡二人）。
但最初各郡國對舉孝廉皆不甚重視，有的州郡一年也不能舉出一人，以至在元朔元年（前128年）武帝又下诏重申舉孝廉的要求，并提出：“不舉孝、不奉诏，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免”（《漢書·武帝紀》）。
這樣，才使各地認真起來，從而保障察舉制貫徹、執行。
察舉制遂成為入仕的主要途徑。
漢代察舉，第一步要由皇帝诏定科目，即規定個名目。
其最主要的科目乃是“孝廉”，如上述元光元年即下诏“舉孝廉”。
所謂“孝廉”者，曆來有“孝”“廉”各為一科，或“孝廉”本為一科，或二者先分後合，或先合後分之各種争論。
但就曆史事實考察，确無探究之必要。
因為在當時的統治者看來，這二者是很難分開的。
據應劭《漢官儀》記載：“世祖诏：方今選舉，賢佞朱紫錯用。
丞相故事，四科取士：一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令，足以決疑，能案章覆問，文中禦史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令。
皆有孝悌、廉正之行。
”（見《續漢書·百官志》引）可見：孝悌、廉正，在統治者看來是統一的。
所以舉“孝”亦是舉“廉”。
舉“孝廉”與舉“孝”和舉“廉”實無本質區别。
除孝廉外，察舉的科目還有“茂才”“賢良方正”“賢良文學”等等，此外尚有“明經”“明法”“至孝”“有道”“敦厚”“尤異”“治劇”等科目。
有些科目并非每年皆舉，稱為特科。
“孝廉”則每年皆舉。
征召 漢武帝還常采用征召的辦法，對有治國之術的人授予官職。
征召的辦法，早在秦代就已實行，但在武帝時乃成為選拔官吏的制度。
如漢武帝一即位建元元年，“遣使者安車蒲輪，束帛加璧，征魯申公”（《漢書·武帝紀》）。
元光五年（前130年）“征吏民有明當時之務、習先聖之術者”（《漢書·武帝紀》）至京師，由皇帝親自召見。
所征之人，不拘一格，凡有專長，或被皇帝看中者，皆可随時征召。
被征召者不僅有後來的政治家、軍事家、經濟學家，還有文學家，如著名的文學家枚乘就是被武帝征召而來的，“武帝自為太子聞（枚）乘名，及即位，乘年老，乃以安車蒲輪征乘”（《漢書·賈鄒枚路傳》）。
有時武帝也征召方士。
對各州郡舉出的孝廉、茂才，武帝也親自召見。
召見時由皇帝提出各種治國為政之問題，如回答得使皇帝滿意，即可授以官職，這是把察舉制和征召制結合起來。
雖然武帝時實行的征召，隻是針對個别人而進行的，不像察舉涉及面之廣，也無定期規定，但其重視程度遠在察舉之上。
如元光五年（前130年）之征召令規定“縣次續食，令與計偕”（《漢書·武帝紀》），令縣次傳舍供給飲食，官吏陪同入京。
有時還明令沿途地方官必須迎送。
與此相配合，還有“公車上書”之制，即有上書言事者，沿途官府必須負責接待。
上書内容符合皇帝心意者，也能得到官職。
博士弟子 自元朔五年（前124年）漢置博士弟子員後，每年進行考試，稱為“射策”。
據《漢書·蕭望之傳》顔師古注雲：“射策者，謂為難問疑義，書之于策，量其大小，署為甲、乙之科，列而置之，不使彰顯。
有欲射者，随其所取得而釋之，以知優劣。
射之言投射也。
”又《後漢書·順帝紀》注引《前書音義》釋射策曰：“作簡策難問，列置案上，任試者意投射，取而答之，謂之射策。
上者為甲，次者為乙。
”用今天的話來說就是抽簽考試。
可能在武帝時考試制度尚未如此完善，但大體規模業已具備。
所考内容，當然是經學。
凡能通一經者，可補文學掌故之缺。
優異者可為郎中。
據《漢書·儒林傳》記載：“能通一藝以上，補文學掌故缺，其高第可以為郎中、太常籍奏。
即有秀才異等辄以名聞，其不事學若下材，及不能通一藝，辄罷之，而請諸稱能者。
”這是把教育制度和仕進制度直接聯系起來的重要途徑。
上述兩途（察舉、征召）所舉出之人，一般也均先授以郎，特别優異（主要是投合皇帝心意）者可立即授給高官。
通過以上一些措施，使漢武帝統治時期人才輩出，許多有才能、有名望之人，均被網羅到武帝身邊，為鞏固封建政權服務，《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》贊道：“上（指武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲輪迎枚生，見主父而歎息，群士慕響，異人并出。
蔔式拔于刍枚，弘羊擢于賈豎，衛青奮于奴仆，日?出于降虜，斯亦曩時版築飯牛之朋已。
漢之得人，于茲為盛。
”從這一段“贊”中，可以看出武帝之用人不拘門第、等級。
正因如此，漢代的不少著名人物皆出在武帝時期，正如班固所寫的那樣：“儒雅則公孫弘、董仲舒、兒寬，笃行則石建、石慶，質直則汲黯、蔔式，推賢則韓安國、鄭當時，定令則趙禹、張湯，文章則司馬遷、相如，滑稽則東方朔、枚臯，應對則嚴助、朱買臣，曆數則唐都、落下闳，協律則李延年，運籌則桑弘羊，奉使則張骞、蘇武，将率則衛青、霍去病，受遺則霍光、金日?，其餘不可勝紀（記），是以興造功業，制度遺文，後世莫及。
”（《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》贊）班固的這一段評論，是符合曆史實際的。
漢武帝時期人才輩出，絕非偶然，首先是西漢經過數十年休養生息，已發展至鼎盛階段，所謂“漢興六十餘載，海内艾安，府庫充實”（《漢書·公孫弘蔔式兒寬傳》贊），為培養、造就各方面人才提供客觀條件。
更重要的是武帝注意廣泛收羅人才。
其中，固然有一些人是服侍他個人的，而更多的人才則是為鞏固地主政權發揮着作用。
漢武帝把他們吸收到西漢封建官僚機構中，從而有力地加強了統一國家的中央集權制，鞏固了強盛的漢王朝。
四 軍隊實力的加強 中央軍的充實和西漢軍隊的編制 由皇帝直接控制的中央常備軍是封建政權的主要支柱。
為增強對内鎮壓和對外作戰的力量，武帝時大力加強軍隊，其中主要是加強中央常備軍。
在中央常備軍中，武帝時除南、北軍原有部隊外，又增中壘、屯騎、步兵、越騎、長水、胡騎、射聲、虎贲八校尉，隸屬北軍。
校尉均為秩二千石的官吏。
屯騎、長水、胡騎是騎兵，射聲長于弓箭，是弓手，虎贲是車兵。
加上中壘、步兵校尉，具備了各種兵種。
八校尉中，步兵校尉駐防上林苑門；長水校尉，戒備城外宣曲宮；胡騎校尉，戒備左馮翊的池陽宮；其他校尉的駐地不詳。
這些部隊都是皇帝親兵，負責保衛皇室安全，後來也有出征之事。
同時，還增設期門軍、羽林軍，隸屬南軍。
期門軍無定員，多時達一千人，最初大概沒什麼明确規定，後來專選“隴西、北地良家子能騎射者期諸殿門”（《漢書·東方朔傳》）。
“羽林亦宿衛之官”（《漢書·百官公卿表》師古注），最初可能定員七百人（見《漢儀注》），但後來随時增減，實際亦無定數，均是從隴西、北地六郡“良家子”或京畿三輔地區“良家子”中擅長武技者選出。
所以，期門、羽林都是精銳部隊，為京師近衛軍，許多名将均出身期門、羽林軍，“六郡良家子選給羽林、期門、以材為官，名将多出焉”（《漢書·地理志》）。
所謂“六郡良家子”就是指隴西、天水、安定、北地、上郡、西河六郡之地出身“良家”之子弟。
如淳注曰：良家者“醫巫商賈不得與也”。
因上述六郡地處邊境，人多勇猛善戰，故選為皇帝近衛軍，以加強宮廷和京城的保衛。
期門和羽林都是從武帝随身扈從發展起來的近衛軍。
“期門”即武帝遊獵時約定時間到某門下扈從之意。
羽林原為建章宮騎，後改為皇帝親兵。
武帝時，對外戰争頻仍，戰士死事，子孫無人撫養，漢武帝又選“從軍死事之子孫養羽林，官教以五兵，号曰羽林孤兒”（《漢書·百官公卿表》）。
羽林孤兒長大後就編成專門部隊，其任務與羽林相仿，平時為皇帝的宿衛儀仗，戰時也派往前方打仗。
期門、羽林和羽林孤兒都是貴族兵。
與一般征發來的戰士不同，期門之位與郎官相同，羽林亦相仿，有時尚出其右。
期門、羽林還可轉為他官，西漢一代出身期門、羽林的文武官員不乏其人。
羽林孤兒無固定人數，“父死子繼”形成一個特權階層。
後來演變為世兵的萌芽。
在充實軍隊實力的同時，漢武帝進一步加強了對軍隊的直接控制。
原來三輔的軍事首長是中尉。
設中壘校尉後，已分割中尉部分權力。
元鼎四年（前113年），武帝于内史地區設置京輔都尉、左輔都尉、右輔都尉等三都尉。
至太初元年（前104年），分内史地區為三輔，分别置長史。
與此同時，中尉改稱執金吾，其軍事實權早被各個都尉分割，而由皇帝總攬大權，由此中央軍更牢固地掌握在皇帝手中了。
在充實中央常備軍的基礎上，地方軍也随之加強，如在地方軍中增設樓船（水軍）等為常備兵種。
此外，在邊境尚有屯田兵，僅在朔方、河西等地就有六十萬屯田兵。
這樣，就建成了由中央到地方一支龐大的軍隊。
現将其編制簡示如下： 中央軍： （一）南軍（由衛尉主之），期門、羽林屬之。
掌守宮城。
（二）北軍（由中尉主之），八校尉屬之。
地方軍： （一）内地軍事組織 太守&mdash都尉&mdash縣令長&mdash縣尉&mdash遊徼、亭長、啬夫等 （二）邊郡軍事組織 太守&mdash都尉&mdash候官&mdash鄣尉&mdash候長&mdash燧
