第三章 秦王朝的統治
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秦王朝是在空前廣大的版圖上建立的、第一個統一的、專制主義中央集權的封建王朝。
為鞏固這一個新生的王朝，自公元前221年秦王朝建立後，就相繼創立了各項統一的制度和加強統治的種種措施。
這些制度和措施有的是秦國舊制的推廣和延續，有的則是新創。
而其中的不少内容和原則，不僅對秦代，而且對漢代以至此後的兩千餘年均有深遠的影響。
第一節 封建政權機構的建立 在秦始皇稱帝的同時，秦王朝就建立了從中央到地方的一整套封建政權機構，制定出适應于這一機構的選官制度，組織起龐大的官僚集團，創建了中國曆史上第一個封建專制主義中央集權的國家機器。
一 秦代的中央官制 對于秦代中央官制，曆來都把它歸納為“三公九卿”[38]，長期以來相沿成習，似乎不成問題。
下面先将秦代中央政權中主要官職逐一進行考索，就可看出這種說法與秦代官制的實際情況不甚符合。
相、丞相、相邦 丞相，秦時稱為相邦。
據《漢書·百官公卿表》所記，其職權是“掌丞天子，助理萬機”，是皇帝以下最重要的官職，曆來被視為“百官之首”。
秦武王二年（前309年），秦“初置丞相”（《史記·秦本紀》）。
在此之前史籍雖記有“相”，但其時“相”并非官名，如秦孝公時“商鞅相秦”（《漢書·地理志》引孟康注），實際商鞅并未有“丞相”或“相”的官職，而是“大庶長”“大良造”（《史記·商君列傳》）。
自武王任甘茂、樗裡疾分别為左、右丞相以後，丞相才開始成為正式的官職。
丞相的出現是中國封建制官僚機構逐漸完善的重要标志。
列甯說：“國家是一個階級壓迫另一個階級的機器，是使一切被支配的階級受一個階級控制的機器。
”同時，他又強調“這個機器有各種不同的形式。
”（《論國家》，見《列甯選集》第4卷第49頁）在中國，奴隸制國家機器是與宗法制緊密相聯系的，從天子以至卿、大夫、士的宗法組織，也就是奴隸制的國家政權組織。
組成奴隸制國家中央機構的職官，也就是分封于各地的貴族。
由于奴隸制的分封是依據宗法制世襲，所以，作為朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世祿了。
在封建制建立的過程中，世卿世祿制是新興地主階級首先要摧毀的對象。
封建君主不以“親”、“貴”，而以“賢”、“能”為标準選拔大臣。
丞相的出現正是在任官制度上突破宗法界限和改變世卿世祿制的裡程碑。
因此，它是封建官僚機構逐漸完善的重要标志，在當時是一大進步。
秦自設立丞相之後，有一些國君就将國政全部委之于丞相，如莊襄王（前249年至前246年）和秦王政九年（前238年）以前，“呂不韋為相國”（《史記·呂不韋列傳》），總攬一切軍政大權，國君則可不問政事，這樣，相權就同君權發生矛盾。
因為丞相等封建官僚雖已不是世卿世祿制，但國君之位仍維持着父子相傳的世襲制。
國君不得不時刻防止君權的削弱，而最容易侵犯君權的，就是國君不能不依靠的、百官中權力最大的丞相。
這樣，自丞相職始置，君權與相權就處于又依賴又矛盾的關系。
對于統治和壓迫廣大人民來說，君權與相權是相互依賴，完全一緻的。
但是，在分配統治和剝削權力的時候，二者的矛盾就暴露出來了。
為控制相權，秦國在開始置相時，就分設左、右職：武王時“以樗裡子、甘茂為左、右相”（《史記·樗裡子甘茂列傳》）。
此後一般均為左、右二相，直到秦始皇統一中國的公元前221年，秦代的相還是由隗狀和王绾分别擔任（見《史記新證》第23頁）。
設二相的目的之一，無疑是分散相權，易于國君控制。
但僅分設左、右二相仍未解決和君權的矛盾。
這種矛盾在秦統一六國以後就更明顯。
因為秦始皇所建立的是極端集權的專制國家，“皇帝有至高無上的權力”，皇位要“二世三世至于萬世，傳之無窮”（《史記·秦始皇本紀》）地保持下去。
所以，秦始皇一方面為鞏固秦王朝的統治不能不在一些大事上依靠丞相，另一方面并不把國政全部交與丞相處理，而是個人獨攬，“天下之事無小大皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息”（《史記·秦始皇本紀》）。
當時的人把秦始皇這樣做歸結為“天性剛戾自用”，“貪于權勢”（同上），實際他是害怕君權受到侵犯，對于本應為他分擔政事的丞相存有戒心。
如有一次“始皇帝幸梁山宮，從山上見丞相車騎衆，弗善也。
中人或告丞相，丞相後損車騎。
始皇怒曰：&lsquo此中人洩吾語。
&rsquo案問莫服。
當是時，诏捕諸時在旁者，皆殺之”（《史記·秦始皇本紀》）。
這件事說明秦始皇對“助理萬機”的丞相也是不信任的，當然就不能不“事無小大皆決于上”了。
君權與相權的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。
秦始皇時代采取了一些措施，即在于處理這個矛盾，而這些措施對此後的封建社會長期有其重要影響。
措施之一就是縮小相權。
統一前的秦國，丞相不僅是國内最高行政長官，也可率兵出征，為最高軍事首領。
武王時丞相樗裡疾、甘茂曾多次率兵出征，在《史記·樗裡子甘茂列傳》中有明确記載，毋庸贅述。
就是商人出身的呂不韋當了秦相邦以後也有兵權，當嫪毐作亂時，“王知之，令相國昌平君、昌文君發卒攻毐”（《史記·秦始皇本紀》）。
據郭沫若同志考證，“昌文君應該就是文信侯的别号”（《十批判書》第402頁），而文信侯即相國呂不韋。
傳世不多的秦國兵器中，倒有不少具“呂不韋”名的，如《小校經閣金文》卷10第59頁有戈，其銘文為“五年相邦呂不韋造”。
呂不韋戈、戟尚有多件發現，這都證明統一前秦的丞相也是掌武事的。
但是，統一後秦王朝的丞相則僅系文官之長，武事另有别人負責。
據《漢書·百官公卿表》記，“太尉”，“掌武事”，同丞相一樣，也是“金印紫绶”，兩者地位相等。
可見，統一後丞相已無兵權。
盡管實際上太尉之職位并未委任何人（見下節），但從制度上已将丞相掌武事的權劃分了出來，這是很明顯的。
這樣，相權就較秦統一六國前小得多了。
然而，相權的縮小還不足以解除對君權的威脅，于是秦代又設立牽制相權的官職&mdash&mdash禦史大夫。
禦史、禦史大夫 據《漢書·百官公卿表》記：“禦史大夫，秦官。
”統一六國前，秦國不見有此官名。
統一以後，秦始皇二十六年有“禦史大夫劫”，二世元年有“禦史大夫臣德”（《史記·秦始皇本紀》），秦權中也有“禦史大夫臣德”（王先謙《漢書補注》），可證禦史大夫确為秦統一後所設。
秦代的禦史大夫為諸禦史之首領，其地位僅次于丞相，故曰“掌副丞相”（《漢書·百官公卿表》）。
但長期以來許多史家都認為禦史僅為“糾察之任”（馬端臨《文獻通考》卷53《職官》七），甚至簡單地說：“禦史大夫掌監察，協助丞相處理政事。
”（劉澤華等《中國古代史》）這種說法是不确切的。
禦史大夫不僅“在殿中&hellip&hellip，掌圖籍秘書”，“受公卿奏事，舉劾按章”（《漢書·百官公卿表》），而且還掌管律令。
《睡虎地秦墓竹簡·尉雜》中有“歲雠辟律于禦史”，意謂：每年廷尉要到禦史府核對刑律。
禦史還有司法審判之責，《史記·秦始皇本紀》雲：“于是使禦史按問諸生。
”地方上奏給朝廷的一切文書，均由禦史審閱，如張蒼“秦時為禦史，主柱下方書”（《史記·張丞相列傳》），《集解》引如淳注曰：“方，版也，謂書事在版上者也。
秦以上置柱下史，主其事，或曰四方文書。
”《索隐》又注曰：“姚氏以為下雲&lsquo明習天下圖書計簿，主郡上計&rsquo。
”可見，禦史大夫所司之權甚大，包括“議帝号”等秦代頭等大事，無一不有禦史大夫參與。
舉凡丞相有權處理之事，禦史大夫均可過問，而禦史大夫之許多職權，則為丞相所無。
但是，禦史大夫的地位确實低于丞相，這不僅從印、绶的不同得到證明，也從秦始皇二十六年“議帝号”時，“丞相绾、禦史大夫劫、廷尉斯”（《史記·秦始皇本紀》）的列名次序中得到印證。
這一位低而權重的官職出現，正是君權與相權矛盾的産物。
秦代的禦史大夫、禦史，正是由古代的“史官”發展而來的。
“史”原意為“記事者”（許慎《說文解字》）。
引申為“掌書之官”。
這類小吏身份原不高，所謂“文史星曆，近乎蔔祝之間，固主上所戲弄，倡優所畜，流俗之所輕也”（《漢書·司馬遷傳》）。
這雖是漢代司馬遷的激憤之詞，但也多少反映了一些實際情況。
在秦統一前後，各級官府也有各種史。
《睡虎地秦墓竹簡·内史雜》中有一條： 令皌史毋從事官府，非史子也，毋敢學學室，犯令者有罪。
這條律令的意思是：犯過罪而經赦免的史不能在官府供職，不是史的兒子不準在學室學習，違者有罪。
這是指一般的“史”。
在《睡虎地秦墓竹簡》中還可以看到其他稱謂的“史”。
如主命令文書的稱為“令史”：“告子爰書：某裡士五（伍）&hellip&hellip令史已爰書&hellip&hellip”（《封診式》）供丞給事文書的稱“丞史”，供尉給事文書的稱“尉史”。
依此例，給事皇帝文書的當然就稱為“禦史”了。
可見“禦史”原不過是皇帝身邊的文書小吏。
但由于秦始皇既要防止相權過大，又不能事事躬親，于是經常在左右的文書小吏被委以重任就是十分自然的事了。
禦史雖為皇帝左右之文書官，實際在許多場合禦史或禦史大夫卻常常代替皇帝處理問題。
秦始皇時代出現的重大政治事件，不派丞相、廷尉處理，而由禦史出面。
見于記載的除秦始皇三十五年（前212年）為秦始皇求仙藥的侯生、盧生在咒罵秦始皇後逃亡，“使禦史悉案問諸生”外，還有始皇三十六年（前211年）有人在石頭上刻下“始皇帝死而地分”詛咒皇帝的字句，也“遣禦史逐問”，同年又有人在華陰平舒道上對朝廷使奉璧咒“今年祖龍死”，還是“使禦府視璧”（均見《史記·秦始皇本紀》）。
禦史官微位低，根本不可能對皇權構成任何威脅，因而被委以重托。
秦代開始設置的禦史大夫，在以後的封建官僚機構中有很深遠的影響。
漢代的重要诏令，不少須由丞相禦史共同簽署。
如近年發現之漢簡《甘露二年丞相禦史律令》（見《考古》1980年第2期《居延簡冊“甘露二年丞相禦史律令”考述》），其中“丞相少史”與“禦史少史”并列。
在另一些漢簡中可以看出，漢代中央政府下達的文書，是由皇帝下禦史大夫，再由禦史大夫下丞相辦理。
如“元康五年二月癸醜朔癸亥禦史大夫吉下丞相承書從事下當用者如诏書”（中國社會科學院考古研究所編《居延漢簡甲乙編》下冊一〇·三三）。
這類簡還有很多，不能一一列舉。
有人已經看出“這種制度&hellip&hellip是秦代相傳下來的舊制”（勞幹《居延漢簡圖版之部再版序》，見1977年台北出版《居延漢簡圖版之部》第1冊第5頁）。
這種“舊制”之所以能“相傳下來”，正是由于它對于維護皇權是有利的。
太尉、尉 據記載，秦代還設有“太尉”“掌武事”（《漢書·百官公卿表》），其地位與丞相等。
所以曆來把“太尉”同“丞相”“禦史大夫”合稱為“三公”，為秦王朝中央最大的三個官職。
但是遍查有關史籍，均不見載有秦代任何一個太尉之名，亦不見在重大軍事行動中有太尉出場。
因此有人提出：秦代“不可能置掌全國軍事大權的太尉”（韓養民《秦太尉小考》，載《西北大學學報》1980年第2期）。
這種懷疑是有根據的，秦代确實無太尉。
所謂“三公”，其實隻有二位。
然而，在《漢書·百官公卿表》内“太尉”之下明确記載為“秦官”，又如何解釋呢？ 秦統一全國以後，确實有各種不同稱謂的“尉”。
《睡虎地秦墓竹簡》中就出現不少“尉”，如“除士吏，發弩啬夫不如律，及發弩射不中，尉資二甲”（《除吏律》）“縣毋敢包卒為弟子，尉資二甲，免”（《秦律雜抄》）。
還有“郡尉”，見于《漢書·南粵傳》“南海郡尉任嚣”及《漢書·灌嬰傳》“擊破東郡尉于成武”。
軍隊中又有“都尉”，見于《史記·秦本紀》中的“尉斯離”。
《索隐》注曰：“尉，秦官，斯離，其姓名。
”《正義》注明“尉”是“都尉”。
此外尚有“廷尉”“衛尉”“中尉”等官名，均見于《史記·秦始皇本紀》及《漢書·百官公卿表》等書。
可見，同“史”一樣，“尉”也是分布很廣的官職，主司武事。
其具體官名由其所在機構、職司大小而定，如“掌宮門衛屯兵”者為“衛尉”，“掌徼循京師”者為“中尉”，在縣者為“縣尉”，在郡者為“郡尉”。
循此例，若置一總領全國軍事的武官，當然就會稱“太尉”了。
從秦的曆史考察，秦始皇親政前，總領全國軍事的為丞相，已如上述。
但這是與秦始皇“剛戾自用”，“并天下意得欲從”的性格不相容的。
他要求“丞相諸大臣皆受成事，倚辨于上”（《史記·秦始皇本紀》），對兵權更為重視。
如統一前夕老将王翦率六十萬軍攻楚，一路上曾連連派人回朝向秦始皇請求了許多“田宅園池”。
王翦說明為何這樣做時有一段話：“秦王怚而不信人，今空秦國甲士而專委于我，我不多請田宅為子孫業以自堅，顧令秦王坐而疑我耶？”（《史記·白起王翦列傳》）王翦是秦國老将，又是在秦攻楚失敗後不得不委任的統帥。
即使如此，尚有被秦始皇“坐而疑”之虞，可見其“怚而不信人”到什麼程度！所以，把掌兵之權從丞相的職掌中分出去，另置一統全國軍事的“太尉”，從事實上和邏輯上都是順理成章的。
如上所述，統一後秦的丞相确是不管軍事，也從側面證明了這點。
應當相信，秦代官制是有“太尉”一職，并因此而達到削奪丞相軍權的目的。
但是，實際上太尉一職并未委派給任何人，而是由秦始皇自己将“掌武事”的軍權控制在手中。
陽陵虎符有銘曰“甲兵之符，右在皇帝，左在陽陵”（容庚《秦金文錄》）。
如果結合1978年在西安出土的杜陵虎符銘文“凡興士披甲用兵五十人以上”必合君符的規定（陳直《秦兵甲之符考》，載《西北大學學報》1979年第1期），就可得知：秦始皇親自控制着兵權，他自己取代太尉執行“掌武事”的任務，而将太尉的職位虛設在那裡。
這樣做是有根據的，據記載，夏商周“設四輔及三公，不必備，唯其人語使能也”（杜佑《通典·三公總叙》）。
秦始皇設太尉一職，以分相權，又“粗而不信人”，不願把“掌武事”的軍權交給别人。
這就出現秦代太尉虛有其位而實無其人的現象。
因此說：秦之“三公”實有其二。
秦代全國最高軍事統帥&mdash&mdash太尉雖無其人，但太尉以下的諸“尉”則有很多，其地位亦很重要。
如衛尉、中尉分别負責宮廷和京師保衛、治安，主爵中尉“掌列侯”（《漢書·百官公卿表》）。
他們同廷尉都被列于“九卿”之内。
《淮南子·人間訓》還記有“尉屠睢”，此人名雖不見經傳，卻統率重兵進攻南越。
從這種現象判斷，屠睢決非縣尉、郡尉，很可能是獨當一面之都尉。
其實，即使被後人列于“九卿”中的諸尉，其職權範圍也相當懸殊。
其中廷尉一職是值得注意的。
據記載：“廷尉”，“掌刑辟”，“秩千石”（《漢書·百官公卿表》），地位與其他諸卿不相上下。
然而，許多史實證明，秦代的廷尉較同級的其他官員重要得多。
如在秦始皇二十六年（公元前221年），李斯身為廷尉就能同丞相王绾、禦史大夫馮劫一起向秦始皇“上尊号”（《史記·秦始皇本紀》），後來還能在朝廷上斥丞相王绾的分封皇子之議，并得到秦始皇的支持。
這些現象表明：廷尉一職在秦代朝廷上有特殊地位，其原因或由于廷尉“掌刑辟”，為全國最高司法官，而深受韓非影響的秦始皇又“樂以刑殺為威”，“專任獄吏，獄吏得親幸”（《史記·秦始皇本紀》），故對廷尉如此器重。
從虛設太尉和器重廷尉，也可看出秦始皇加強皇權的良苦用心。
博士 博士為“秦官”，其職務是“掌通古今”（《漢書·百官公卿表》），這是有明确記載的，曆代史家均不否認。
但是，秦代博士的地位和作用卻一貫為人們所忽視。
所以，秦代的博士既不列于“三公”，亦不視為“九卿”。
似乎是一個無足輕重的閑職。
認為博士無足輕重的看法來源于《史記·秦始皇本紀》“博士雖七十人，特備員弗用”這句話。
認真地分析，這句話是不可全信的，因為它是出自為秦始皇求仙藥不得、怕被處死而終于逃跑的兩個騙子之口。
事實上，博士在秦代朝廷上并非“備員弗用”，而有相當重要作用，其地位雖不如丞相、禦史大夫，但也決非一般大臣可比。
博士的職責是“掌通古今”，收藏圖書，以至焚書令下後的禁書“詩、書、百家語”的收藏，也為“博士官所職”（《史記·秦始皇本紀》）。
博士的作用對秦代政治有很大影響。
秦始皇二十六年“初并天下”，令朝臣議帝号時，丞相、禦史大夫和廷尉“與博士議”（《史記·秦始皇本紀》）後才向上回奏的。
由于秦始皇特别迷信，故對“通古今”的博士也特别信賴，甚至不離左右。
如秦始皇二十八年渡湘江時，遇大風“幾不得渡，上問博士曰：&lsquo湘君何神？&rsquo博士對曰：&lsquo聞之，堯女、舜之妻而葬此。
&rsquo”（《史記·秦始皇本紀》）即帝位三年，祠鄒峄山時，“征從齊魯之儒生博士七十人，至乎泰山下”，問以封禅之事，後來雖因諸儒生“議各乖異，難施用，由此黜儒生”（《史記·封禅書》），但并未由此而黜博士。
至始皇三十三年（前214年）“始皇置酒鹹陽宮”時，竟有“博士七十人前為壽”了。
就在這次朝宴中，博士在皇帝面前指責仆射周青臣“面谀”，并公然宣稱“事不師古而能長久者，非所聞也”。
這種論調雖被李斯駁回，并因而引出焚書之舉，但就在焚書令中也未觸動博士：“非博士官所職，天下敢有藏《詩》、《書》、百家語者，悉詣守、尉雜燒之。
”（《史記·秦始皇本紀》）博士成為惟一有權讀禁書的人。
始皇三十七年（前210年）至琅邪時，因“夢與海神戰”而立即“問占夢博士”，并聽從博士的話入海捕巨魚。
秦始皇對博士的信賴顯然已超出求仙、迷信的範圍。
二世時，對國家重大政治問題，也無不征詢博士意見。
如陳勝、吳廣起義爆發以後，“二世召博士諸儒生”問以對策。
此次在朝廷上獻策的“博士儒生”也有“三十餘人”（《史記·秦始皇本紀》）。
上述事實表明，博士經常在皇帝左右，凡軍國大政他們無不參與意見，在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。
其他官職 除上述諸官外，秦代中央政權還有許多官職，其地位均在丞相之下。
奉常：“掌宗廟禮儀”（《漢書·百官公卿表》）。
按“常”與“嘗”通，《詩經·小雅·天保》“礿祀烝嘗”，傳曰“宗廟之祭&hellip&hellip秋曰嘗”。
古代祭祀時先由膳夫嘗祭品曰“嘗食”（《周禮·天官·膳夫》），嘗酒者謂之“嘗酎”（《左傳》襄公二十二年）。
故後來主辦祭禮、宗廟之官職就謂之“奉常”。
奉常之下有丞，還有衆多屬官。
近年在秦始皇陵附近發現刻有“麗山官”銘文的瓷壺蓋三件（見《秦始皇陵原名麗山》，載《考古與文物》1980年第3期），其中“官”即奉常屬下之“食官”。
郎中令：“掌宮殿掖門戶”（《漢書·百官公卿表》），專司保衛皇帝宮殿之責。
郎中即廊中，秦代殿内不得持兵器，衛士皆立屋外廊下：“群臣侍殿上者不得持尺寸之兵，皆持兵陳殿下。
”（《史記·刺客列傳》）故稱宿衛皇宮之職者為“郎中”，稱其長官為“郎中令”。
太仆：“掌輿馬”。
太即大，故應劭曰太仆為“百仆之長”（轉引自《漢書補注》第1113頁）。
典客：“掌諸歸義蠻夷”（《漢書·百官公卿表》），主管少數民族事務。
宗正：“掌親屬”（《漢書·百官公卿表》）。
這裡所謂“親屬”乃指皇族内部事務。
秦本族的宗法制向來不嚴密（參拙著《秦史稿》第四章），故宗正一職的作用甚微，如秦二世對皇族的屠殺“公子十二人僇死鹹陽市，十公主矺死于杜”（《史記·李斯列傳》），“公子将闾昆弟三人囚于内宮”，均是“二世使使令”（《史記·秦始皇本紀》）幹的，根本無“掌親屬”的宗正參與。
可見當時宗正一職無足輕重，也許僅虛有其位而已。
治粟内史：“掌谷貨”（《漢書·百官公卿表》），是管理農業的官職。
以前稱“大田”，《睡虎地秦墓竹簡·田律》中有“禀大田而毋（無）恒籍者，以其緻到日禀之，勿深緻。
”可見“大田”的職責與治粟内史相同。
少府：“掌山海池澤之稅，以給供養”（《漢書·百官公卿表》）。
“少府”即“小府”，是管理皇室私家财富的機構，“少府别為小藏，故曰少府”（《北堂書鈔》卷55引《漢官》）。
由于秦王朝皇室窮奢極欲，其少府機構也相當龐大，官員的權力也相應擴張，下屬之官府及屬員衆多，有“十二官令丞”“三長丞”“七池監”等等。
近年考古發掘出許多文物，多有少府屬下之機構及官職名稱銘文。
如“樂府”（見袁仲一《秦代金文陶文雜考》，載《考古與文物》1982年第4期）、“東園”、“佐弋”等（見宋克敏編《秦漢瓦當文字》卷1）。
另外，在《睡虎地秦墓竹簡》中還有“司空”（《秦律雜抄》）、“少内”（《金布律》）、“工師”（《均工律》）等均為少府下屬。
可見，少府在秦代統治機構中是龐大部門，其長官（亦稱少府）自然居于舉足輕重的地位，如秦末農民起義軍攻進關中後，率領“郦山徒、人奴産子”軍隊與起義軍對抗的章邯，就是“少府”（《史記·陳涉世家》）。
除上述諸官職外，從《漢書·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹簡》以及各種出土文物中，還可以看到屬于秦代中樞機構的官職。
如“典屬國”（《漢書·百官公卿表》），在《睡虎地秦墓竹簡》中稱“屬邦”（《秦律十八種》），是管理少數民族的機構，它與上述“典客”區别是“掌蠻夷降者”，即投降者歸“典屬國”管。
所以，秦律中有從屬國“輸隸臣妾”（《秦律十八種·屬邦》）的規定，而“典客”所管的“蠻夷”為“歸義”者，具有友好性質。
從這裡也可以看出秦代官制是相當嚴密的。
此外，還有“詹事”“将作少府”“大内”“少内”“都官”等等，均見于各種文獻和文物。
這些官職的地位、作用和權力範圍，都有待于進一步研究。
但“三公九卿”是不能把秦代中央主要官職及其官制的特點概括起來的。
[39] 盡管秦代中央官制還有一些問題沒搞清楚，但經過以上考述，其主要構成和特點已經比較清楚：在皇帝之下，重要的中樞官有丞相、禦史大夫、太尉和博士。
丞相雖位高，卻較位低的禦史大夫權小，兵權又為太尉所分割。
太尉則有位無人。
博士雖無實際權力，卻可廣泛發表議論。
這樣，皇帝左右的幾個官員，在地位、職責和權力方面就都處于相互牽制的狀态，任何人也無法獨攬朝政，軍國大權最後均操縱在皇帝一人手中。
在上述幾員官職之下又有廷尉、少府等較低一級的官員，各司一定的具體事務，其作用也不相同，其中廷尉和少府地位較為顯要。
這正是秦代地主階級追求享樂生活和進行殘酷統治的反映。
以上各個官職全部組織到皇帝一人的權力之下，它們互相牽制，互相配合，發揮各自的作用，最終目的都是通過地方官僚機構達到維護地主階級統治、對勞動人民實行專政的目的。
二 地方政權機構及官制 秦代的地方政權機構，設立郡、縣、鄉、裡四級行政組織，與此機構相适應也建立一套官吏制度。
郡的設立 秦代中央政府以下，設郡一級的統治機構。
秦始皇二十六年（前221年）剛統一時，秦朝政府“分天下以為三十六郡”（《史記·秦始皇本紀》），這些郡大多是秦國和各諸侯國原置，而在統一後沿襲下來的。
以後，随着邊境的開發和郡治的調整，總的郡數達四十六個（見譚其骧《秦郡新考》，載《浙江學報》第2卷第1期）。
這些郡的名稱、郡治及建郡經過列表如下： ③關于象郡的位置，中國古今學者雖多有歧見，但自唐至清，經多數學者考證都認為：秦之象郡包括後來漢的日南郡及九真、交阯、合浦三郡及郁林郡的一部分，大抵相當于今越南中、北部地區及廣東西南、廣西東南部。
兩千多年來，無人對此提出過疑問。
但1916年，法國漢學家馬司帛洛（HenirMaspero）在其《秦漢象郡考》（見馮承鈞《西域南海史地考證譯叢四編》）第一次否定上述看法，提出象郡隻有漢郁林郡和牂牁郡的一部分，即今我國雲南、貴州的東南部和廣西西部，完全在我國境内。
這種說法，早被另一個法國學者鄂盧梭在1924年發表的《秦代初平南越考》（見馮承鈞《西域南海史地考證譯叢九編》）所駁斥。
但近年來國外又有一些史學家重新鼓吹馬司帛洛的說法，是很值得注意的。
最近，國内也有人著文論證這一問題，參見覃聖敏《秦代象郡考》（上海人民出版社1983年出版《曆史地理》第三輯）。
該文指出：1971年越南出版的、由越南社會科學委員會編寫的《越南曆史》（越文本），和1959年的中譯本陶維英著的《越南古代史》就是按照馬司帛洛的觀點劃定象郡範圍的。
在《秦代象郡考》一文中，作者除重申法國漢學家鄂盧梭的論證外，還補了其論證中的不足之處，并分别駁斥了馬司帛洛看法所依據的五條所謂史料“根據”，即：（1）《山海經·海内東經》沅水條“沅水山出象郡镡城西，入東注江，入下雋西，合洞庭中”。
（2）《漢書·昭帝紀》：元鳳五年（前76年）“秋，罷象郡，分屬郁林、牂牁。
”（3）《山海經·海内東經》：“郁水出象郡而西南注南海，入須陵東南。
”（4）《茂陵書》：“象郡治臨塵，去長安萬七千五百裡。
”（5）關于安陽王的傳說。
這個傳說不見于兩漢著述，最早見于《水經·葉榆水注》所引《交州外域記》。
上述五條“根據”是馬司帛洛立論的基礎，覃聖敏的論文以充足的文獻和考古資料證明這些“根據”不能成立，從而論證了象郡的位置大抵相當今越南中、北部地區及廣西東南部、廣東西南角的一部分之說法是正确的。
這一論文是關于象郡位置研究的最新成果。
郡一級的最高長官是郡守。
郡守之下設丞，輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作。
郡的軍事和治安則由郡尉負責。
郡尉不幹預民事，與郡守的職責有明确分工。
守、尉均系秦國舊制。
統一後，在郡一級增置監禦史，負責監督百姓及官吏。
職務類似于中央之禦史大夫，也有牽制郡守的作用。
縣、道的機構 郡以下的一級行政機構是縣或道。
内地均設縣，隻有邊地少數民族地區才設道，“内郡為縣，三邊為道”（《漢舊儀》）。
道和縣是平行的，《睡虎地秦墓竹簡》中有“南郡守騰謂縣、道啬夫”（
為鞏固這一個新生的王朝，自公元前221年秦王朝建立後，就相繼創立了各項統一的制度和加強統治的種種措施。
這些制度和措施有的是秦國舊制的推廣和延續，有的則是新創。
而其中的不少内容和原則，不僅對秦代，而且對漢代以至此後的兩千餘年均有深遠的影響。
第一節 封建政權機構的建立 在秦始皇稱帝的同時，秦王朝就建立了從中央到地方的一整套封建政權機構，制定出适應于這一機構的選官制度，組織起龐大的官僚集團，創建了中國曆史上第一個封建專制主義中央集權的國家機器。
一 秦代的中央官制 對于秦代中央官制，曆來都把它歸納為“三公九卿”[38]，長期以來相沿成習，似乎不成問題。
下面先将秦代中央政權中主要官職逐一進行考索，就可看出這種說法與秦代官制的實際情況不甚符合。
相、丞相、相邦 丞相，秦時稱為相邦。
據《漢書·百官公卿表》所記，其職權是“掌丞天子，助理萬機”，是皇帝以下最重要的官職，曆來被視為“百官之首”。
秦武王二年（前309年），秦“初置丞相”（《史記·秦本紀》）。
在此之前史籍雖記有“相”，但其時“相”并非官名，如秦孝公時“商鞅相秦”（《漢書·地理志》引孟康注），實際商鞅并未有“丞相”或“相”的官職，而是“大庶長”“大良造”（《史記·商君列傳》）。
自武王任甘茂、樗裡疾分别為左、右丞相以後，丞相才開始成為正式的官職。
丞相的出現是中國封建制官僚機構逐漸完善的重要标志。
列甯說：“國家是一個階級壓迫另一個階級的機器，是使一切被支配的階級受一個階級控制的機器。
”同時，他又強調“這個機器有各種不同的形式。
”（《論國家》，見《列甯選集》第4卷第49頁）在中國，奴隸制國家機器是與宗法制緊密相聯系的，從天子以至卿、大夫、士的宗法組織，也就是奴隸制的國家政權組織。
組成奴隸制國家中央機構的職官，也就是分封于各地的貴族。
由于奴隸制的分封是依據宗法制世襲，所以，作為朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世祿了。
在封建制建立的過程中，世卿世祿制是新興地主階級首先要摧毀的對象。
封建君主不以“親”、“貴”，而以“賢”、“能”為标準選拔大臣。
丞相的出現正是在任官制度上突破宗法界限和改變世卿世祿制的裡程碑。
因此，它是封建官僚機構逐漸完善的重要标志，在當時是一大進步。
秦自設立丞相之後，有一些國君就将國政全部委之于丞相，如莊襄王（前249年至前246年）和秦王政九年（前238年）以前，“呂不韋為相國”（《史記·呂不韋列傳》），總攬一切軍政大權，國君則可不問政事，這樣，相權就同君權發生矛盾。
因為丞相等封建官僚雖已不是世卿世祿制，但國君之位仍維持着父子相傳的世襲制。
國君不得不時刻防止君權的削弱，而最容易侵犯君權的，就是國君不能不依靠的、百官中權力最大的丞相。
這樣，自丞相職始置，君權與相權就處于又依賴又矛盾的關系。
對于統治和壓迫廣大人民來說，君權與相權是相互依賴，完全一緻的。
但是，在分配統治和剝削權力的時候，二者的矛盾就暴露出來了。
為控制相權，秦國在開始置相時，就分設左、右職：武王時“以樗裡子、甘茂為左、右相”（《史記·樗裡子甘茂列傳》）。
此後一般均為左、右二相，直到秦始皇統一中國的公元前221年，秦代的相還是由隗狀和王绾分别擔任（見《史記新證》第23頁）。
設二相的目的之一，無疑是分散相權，易于國君控制。
但僅分設左、右二相仍未解決和君權的矛盾。
這種矛盾在秦統一六國以後就更明顯。
因為秦始皇所建立的是極端集權的專制國家，“皇帝有至高無上的權力”，皇位要“二世三世至于萬世，傳之無窮”（《史記·秦始皇本紀》）地保持下去。
所以，秦始皇一方面為鞏固秦王朝的統治不能不在一些大事上依靠丞相，另一方面并不把國政全部交與丞相處理，而是個人獨攬，“天下之事無小大皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息”（《史記·秦始皇本紀》）。
當時的人把秦始皇這樣做歸結為“天性剛戾自用”，“貪于權勢”（同上），實際他是害怕君權受到侵犯，對于本應為他分擔政事的丞相存有戒心。
如有一次“始皇帝幸梁山宮，從山上見丞相車騎衆，弗善也。
中人或告丞相，丞相後損車騎。
始皇怒曰：&lsquo此中人洩吾語。
&rsquo案問莫服。
當是時，诏捕諸時在旁者，皆殺之”（《史記·秦始皇本紀》）。
這件事說明秦始皇對“助理萬機”的丞相也是不信任的，當然就不能不“事無小大皆決于上”了。
君權與相權的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。
秦始皇時代采取了一些措施，即在于處理這個矛盾，而這些措施對此後的封建社會長期有其重要影響。
措施之一就是縮小相權。
統一前的秦國，丞相不僅是國内最高行政長官，也可率兵出征，為最高軍事首領。
武王時丞相樗裡疾、甘茂曾多次率兵出征，在《史記·樗裡子甘茂列傳》中有明确記載，毋庸贅述。
就是商人出身的呂不韋當了秦相邦以後也有兵權，當嫪毐作亂時，“王知之，令相國昌平君、昌文君發卒攻毐”（《史記·秦始皇本紀》）。
據郭沫若同志考證，“昌文君應該就是文信侯的别号”（《十批判書》第402頁），而文信侯即相國呂不韋。
傳世不多的秦國兵器中，倒有不少具“呂不韋”名的，如《小校經閣金文》卷10第59頁有戈，其銘文為“五年相邦呂不韋造”。
呂不韋戈、戟尚有多件發現，這都證明統一前秦的丞相也是掌武事的。
但是，統一後秦王朝的丞相則僅系文官之長，武事另有别人負責。
據《漢書·百官公卿表》記，“太尉”，“掌武事”，同丞相一樣，也是“金印紫绶”，兩者地位相等。
可見，統一後丞相已無兵權。
盡管實際上太尉之職位并未委任何人（見下節），但從制度上已将丞相掌武事的權劃分了出來，這是很明顯的。
這樣，相權就較秦統一六國前小得多了。
然而，相權的縮小還不足以解除對君權的威脅，于是秦代又設立牽制相權的官職&mdash&mdash禦史大夫。
禦史、禦史大夫 據《漢書·百官公卿表》記：“禦史大夫，秦官。
”統一六國前，秦國不見有此官名。
統一以後，秦始皇二十六年有“禦史大夫劫”，二世元年有“禦史大夫臣德”（《史記·秦始皇本紀》），秦權中也有“禦史大夫臣德”（王先謙《漢書補注》），可證禦史大夫确為秦統一後所設。
秦代的禦史大夫為諸禦史之首領，其地位僅次于丞相，故曰“掌副丞相”（《漢書·百官公卿表》）。
但長期以來許多史家都認為禦史僅為“糾察之任”（馬端臨《文獻通考》卷53《職官》七），甚至簡單地說：“禦史大夫掌監察，協助丞相處理政事。
”（劉澤華等《中國古代史》）這種說法是不确切的。
禦史大夫不僅“在殿中&hellip&hellip，掌圖籍秘書”，“受公卿奏事，舉劾按章”（《漢書·百官公卿表》），而且還掌管律令。
《睡虎地秦墓竹簡·尉雜》中有“歲雠辟律于禦史”，意謂：每年廷尉要到禦史府核對刑律。
禦史還有司法審判之責，《史記·秦始皇本紀》雲：“于是使禦史按問諸生。
”地方上奏給朝廷的一切文書，均由禦史審閱，如張蒼“秦時為禦史，主柱下方書”（《史記·張丞相列傳》），《集解》引如淳注曰：“方，版也，謂書事在版上者也。
秦以上置柱下史，主其事，或曰四方文書。
”《索隐》又注曰：“姚氏以為下雲&lsquo明習天下圖書計簿，主郡上計&rsquo。
”可見，禦史大夫所司之權甚大，包括“議帝号”等秦代頭等大事，無一不有禦史大夫參與。
舉凡丞相有權處理之事，禦史大夫均可過問，而禦史大夫之許多職權，則為丞相所無。
但是，禦史大夫的地位确實低于丞相，這不僅從印、绶的不同得到證明，也從秦始皇二十六年“議帝号”時，“丞相绾、禦史大夫劫、廷尉斯”（《史記·秦始皇本紀》）的列名次序中得到印證。
這一位低而權重的官職出現，正是君權與相權矛盾的産物。
秦代的禦史大夫、禦史，正是由古代的“史官”發展而來的。
“史”原意為“記事者”（許慎《說文解字》）。
引申為“掌書之官”。
這類小吏身份原不高，所謂“文史星曆，近乎蔔祝之間，固主上所戲弄，倡優所畜，流俗之所輕也”（《漢書·司馬遷傳》）。
這雖是漢代司馬遷的激憤之詞，但也多少反映了一些實際情況。
在秦統一前後，各級官府也有各種史。
《睡虎地秦墓竹簡·内史雜》中有一條： 令皌史毋從事官府，非史子也，毋敢學學室，犯令者有罪。
這條律令的意思是：犯過罪而經赦免的史不能在官府供職，不是史的兒子不準在學室學習，違者有罪。
這是指一般的“史”。
在《睡虎地秦墓竹簡》中還可以看到其他稱謂的“史”。
如主命令文書的稱為“令史”：“告子爰書：某裡士五（伍）&hellip&hellip令史已爰書&hellip&hellip”（《封診式》）供丞給事文書的稱“丞史”，供尉給事文書的稱“尉史”。
依此例，給事皇帝文書的當然就稱為“禦史”了。
可見“禦史”原不過是皇帝身邊的文書小吏。
但由于秦始皇既要防止相權過大，又不能事事躬親，于是經常在左右的文書小吏被委以重任就是十分自然的事了。
禦史雖為皇帝左右之文書官，實際在許多場合禦史或禦史大夫卻常常代替皇帝處理問題。
秦始皇時代出現的重大政治事件，不派丞相、廷尉處理，而由禦史出面。
見于記載的除秦始皇三十五年（前212年）為秦始皇求仙藥的侯生、盧生在咒罵秦始皇後逃亡，“使禦史悉案問諸生”外，還有始皇三十六年（前211年）有人在石頭上刻下“始皇帝死而地分”詛咒皇帝的字句，也“遣禦史逐問”，同年又有人在華陰平舒道上對朝廷使奉璧咒“今年祖龍死”，還是“使禦府視璧”（均見《史記·秦始皇本紀》）。
禦史官微位低，根本不可能對皇權構成任何威脅，因而被委以重托。
秦代開始設置的禦史大夫，在以後的封建官僚機構中有很深遠的影響。
漢代的重要诏令，不少須由丞相禦史共同簽署。
如近年發現之漢簡《甘露二年丞相禦史律令》（見《考古》1980年第2期《居延簡冊“甘露二年丞相禦史律令”考述》），其中“丞相少史”與“禦史少史”并列。
在另一些漢簡中可以看出，漢代中央政府下達的文書，是由皇帝下禦史大夫，再由禦史大夫下丞相辦理。
如“元康五年二月癸醜朔癸亥禦史大夫吉下丞相承書從事下當用者如诏書”（中國社會科學院考古研究所編《居延漢簡甲乙編》下冊一〇·三三）。
這類簡還有很多，不能一一列舉。
有人已經看出“這種制度&hellip&hellip是秦代相傳下來的舊制”（勞幹《居延漢簡圖版之部再版序》，見1977年台北出版《居延漢簡圖版之部》第1冊第5頁）。
這種“舊制”之所以能“相傳下來”，正是由于它對于維護皇權是有利的。
太尉、尉 據記載，秦代還設有“太尉”“掌武事”（《漢書·百官公卿表》），其地位與丞相等。
所以曆來把“太尉”同“丞相”“禦史大夫”合稱為“三公”，為秦王朝中央最大的三個官職。
但是遍查有關史籍，均不見載有秦代任何一個太尉之名，亦不見在重大軍事行動中有太尉出場。
因此有人提出：秦代“不可能置掌全國軍事大權的太尉”（韓養民《秦太尉小考》，載《西北大學學報》1980年第2期）。
這種懷疑是有根據的，秦代确實無太尉。
所謂“三公”，其實隻有二位。
然而，在《漢書·百官公卿表》内“太尉”之下明确記載為“秦官”，又如何解釋呢？ 秦統一全國以後，确實有各種不同稱謂的“尉”。
《睡虎地秦墓竹簡》中就出現不少“尉”，如“除士吏，發弩啬夫不如律，及發弩射不中，尉資二甲”（《除吏律》）“縣毋敢包卒為弟子，尉資二甲，免”（《秦律雜抄》）。
還有“郡尉”，見于《漢書·南粵傳》“南海郡尉任嚣”及《漢書·灌嬰傳》“擊破東郡尉于成武”。
軍隊中又有“都尉”，見于《史記·秦本紀》中的“尉斯離”。
《索隐》注曰：“尉，秦官，斯離，其姓名。
”《正義》注明“尉”是“都尉”。
此外尚有“廷尉”“衛尉”“中尉”等官名，均見于《史記·秦始皇本紀》及《漢書·百官公卿表》等書。
可見，同“史”一樣，“尉”也是分布很廣的官職，主司武事。
其具體官名由其所在機構、職司大小而定，如“掌宮門衛屯兵”者為“衛尉”，“掌徼循京師”者為“中尉”，在縣者為“縣尉”，在郡者為“郡尉”。
循此例，若置一總領全國軍事的武官，當然就會稱“太尉”了。
從秦的曆史考察，秦始皇親政前，總領全國軍事的為丞相，已如上述。
但這是與秦始皇“剛戾自用”，“并天下意得欲從”的性格不相容的。
他要求“丞相諸大臣皆受成事，倚辨于上”（《史記·秦始皇本紀》），對兵權更為重視。
如統一前夕老将王翦率六十萬軍攻楚，一路上曾連連派人回朝向秦始皇請求了許多“田宅園池”。
王翦說明為何這樣做時有一段話：“秦王怚而不信人，今空秦國甲士而專委于我，我不多請田宅為子孫業以自堅，顧令秦王坐而疑我耶？”（《史記·白起王翦列傳》）王翦是秦國老将，又是在秦攻楚失敗後不得不委任的統帥。
即使如此，尚有被秦始皇“坐而疑”之虞，可見其“怚而不信人”到什麼程度！所以，把掌兵之權從丞相的職掌中分出去，另置一統全國軍事的“太尉”，從事實上和邏輯上都是順理成章的。
如上所述，統一後秦的丞相确是不管軍事，也從側面證明了這點。
應當相信，秦代官制是有“太尉”一職，并因此而達到削奪丞相軍權的目的。
但是，實際上太尉一職并未委派給任何人，而是由秦始皇自己将“掌武事”的軍權控制在手中。
陽陵虎符有銘曰“甲兵之符，右在皇帝，左在陽陵”（容庚《秦金文錄》）。
如果結合1978年在西安出土的杜陵虎符銘文“凡興士披甲用兵五十人以上”必合君符的規定（陳直《秦兵甲之符考》，載《西北大學學報》1979年第1期），就可得知：秦始皇親自控制着兵權，他自己取代太尉執行“掌武事”的任務，而将太尉的職位虛設在那裡。
這樣做是有根據的，據記載，夏商周“設四輔及三公，不必備，唯其人語使能也”（杜佑《通典·三公總叙》）。
秦始皇設太尉一職，以分相權，又“粗而不信人”，不願把“掌武事”的軍權交給别人。
這就出現秦代太尉虛有其位而實無其人的現象。
因此說：秦之“三公”實有其二。
秦代全國最高軍事統帥&mdash&mdash太尉雖無其人，但太尉以下的諸“尉”則有很多，其地位亦很重要。
如衛尉、中尉分别負責宮廷和京師保衛、治安，主爵中尉“掌列侯”（《漢書·百官公卿表》）。
他們同廷尉都被列于“九卿”之内。
《淮南子·人間訓》還記有“尉屠睢”，此人名雖不見經傳，卻統率重兵進攻南越。
從這種現象判斷，屠睢決非縣尉、郡尉，很可能是獨當一面之都尉。
其實，即使被後人列于“九卿”中的諸尉，其職權範圍也相當懸殊。
其中廷尉一職是值得注意的。
據記載：“廷尉”，“掌刑辟”，“秩千石”（《漢書·百官公卿表》），地位與其他諸卿不相上下。
然而，許多史實證明，秦代的廷尉較同級的其他官員重要得多。
如在秦始皇二十六年（公元前221年），李斯身為廷尉就能同丞相王绾、禦史大夫馮劫一起向秦始皇“上尊号”（《史記·秦始皇本紀》），後來還能在朝廷上斥丞相王绾的分封皇子之議，并得到秦始皇的支持。
這些現象表明：廷尉一職在秦代朝廷上有特殊地位，其原因或由于廷尉“掌刑辟”，為全國最高司法官，而深受韓非影響的秦始皇又“樂以刑殺為威”，“專任獄吏，獄吏得親幸”（《史記·秦始皇本紀》），故對廷尉如此器重。
從虛設太尉和器重廷尉，也可看出秦始皇加強皇權的良苦用心。
博士 博士為“秦官”，其職務是“掌通古今”（《漢書·百官公卿表》），這是有明确記載的，曆代史家均不否認。
但是，秦代博士的地位和作用卻一貫為人們所忽視。
所以，秦代的博士既不列于“三公”，亦不視為“九卿”。
似乎是一個無足輕重的閑職。
認為博士無足輕重的看法來源于《史記·秦始皇本紀》“博士雖七十人，特備員弗用”這句話。
認真地分析，這句話是不可全信的，因為它是出自為秦始皇求仙藥不得、怕被處死而終于逃跑的兩個騙子之口。
事實上，博士在秦代朝廷上并非“備員弗用”，而有相當重要作用，其地位雖不如丞相、禦史大夫，但也決非一般大臣可比。
博士的職責是“掌通古今”，收藏圖書，以至焚書令下後的禁書“詩、書、百家語”的收藏，也為“博士官所職”（《史記·秦始皇本紀》）。
博士的作用對秦代政治有很大影響。
秦始皇二十六年“初并天下”，令朝臣議帝号時，丞相、禦史大夫和廷尉“與博士議”（《史記·秦始皇本紀》）後才向上回奏的。
由于秦始皇特别迷信，故對“通古今”的博士也特别信賴，甚至不離左右。
如秦始皇二十八年渡湘江時，遇大風“幾不得渡，上問博士曰：&lsquo湘君何神？&rsquo博士對曰：&lsquo聞之，堯女、舜之妻而葬此。
&rsquo”（《史記·秦始皇本紀》）即帝位三年，祠鄒峄山時，“征從齊魯之儒生博士七十人，至乎泰山下”，問以封禅之事，後來雖因諸儒生“議各乖異，難施用，由此黜儒生”（《史記·封禅書》），但并未由此而黜博士。
至始皇三十三年（前214年）“始皇置酒鹹陽宮”時，竟有“博士七十人前為壽”了。
就在這次朝宴中，博士在皇帝面前指責仆射周青臣“面谀”，并公然宣稱“事不師古而能長久者，非所聞也”。
這種論調雖被李斯駁回，并因而引出焚書之舉，但就在焚書令中也未觸動博士：“非博士官所職，天下敢有藏《詩》、《書》、百家語者，悉詣守、尉雜燒之。
”（《史記·秦始皇本紀》）博士成為惟一有權讀禁書的人。
始皇三十七年（前210年）至琅邪時，因“夢與海神戰”而立即“問占夢博士”，并聽從博士的話入海捕巨魚。
秦始皇對博士的信賴顯然已超出求仙、迷信的範圍。
二世時，對國家重大政治問題，也無不征詢博士意見。
如陳勝、吳廣起義爆發以後，“二世召博士諸儒生”問以對策。
此次在朝廷上獻策的“博士儒生”也有“三十餘人”（《史記·秦始皇本紀》）。
上述事實表明，博士經常在皇帝左右，凡軍國大政他們無不參與意見，在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。
其他官職 除上述諸官外，秦代中央政權還有許多官職，其地位均在丞相之下。
奉常：“掌宗廟禮儀”（《漢書·百官公卿表》）。
按“常”與“嘗”通，《詩經·小雅·天保》“礿祀烝嘗”，傳曰“宗廟之祭&hellip&hellip秋曰嘗”。
古代祭祀時先由膳夫嘗祭品曰“嘗食”（《周禮·天官·膳夫》），嘗酒者謂之“嘗酎”（《左傳》襄公二十二年）。
故後來主辦祭禮、宗廟之官職就謂之“奉常”。
奉常之下有丞，還有衆多屬官。
近年在秦始皇陵附近發現刻有“麗山官”銘文的瓷壺蓋三件（見《秦始皇陵原名麗山》，載《考古與文物》1980年第3期），其中“官”即奉常屬下之“食官”。
郎中令：“掌宮殿掖門戶”（《漢書·百官公卿表》），專司保衛皇帝宮殿之責。
郎中即廊中，秦代殿内不得持兵器，衛士皆立屋外廊下：“群臣侍殿上者不得持尺寸之兵，皆持兵陳殿下。
”（《史記·刺客列傳》）故稱宿衛皇宮之職者為“郎中”，稱其長官為“郎中令”。
太仆：“掌輿馬”。
太即大，故應劭曰太仆為“百仆之長”（轉引自《漢書補注》第1113頁）。
典客：“掌諸歸義蠻夷”（《漢書·百官公卿表》），主管少數民族事務。
宗正：“掌親屬”（《漢書·百官公卿表》）。
這裡所謂“親屬”乃指皇族内部事務。
秦本族的宗法制向來不嚴密（參拙著《秦史稿》第四章），故宗正一職的作用甚微，如秦二世對皇族的屠殺“公子十二人僇死鹹陽市，十公主矺死于杜”（《史記·李斯列傳》），“公子将闾昆弟三人囚于内宮”，均是“二世使使令”（《史記·秦始皇本紀》）幹的，根本無“掌親屬”的宗正參與。
可見當時宗正一職無足輕重，也許僅虛有其位而已。
治粟内史：“掌谷貨”（《漢書·百官公卿表》），是管理農業的官職。
以前稱“大田”，《睡虎地秦墓竹簡·田律》中有“禀大田而毋（無）恒籍者，以其緻到日禀之，勿深緻。
”可見“大田”的職責與治粟内史相同。
少府：“掌山海池澤之稅，以給供養”（《漢書·百官公卿表》）。
“少府”即“小府”，是管理皇室私家财富的機構，“少府别為小藏，故曰少府”（《北堂書鈔》卷55引《漢官》）。
由于秦王朝皇室窮奢極欲，其少府機構也相當龐大，官員的權力也相應擴張，下屬之官府及屬員衆多，有“十二官令丞”“三長丞”“七池監”等等。
近年考古發掘出許多文物，多有少府屬下之機構及官職名稱銘文。
如“樂府”（見袁仲一《秦代金文陶文雜考》，載《考古與文物》1982年第4期）、“東園”、“佐弋”等（見宋克敏編《秦漢瓦當文字》卷1）。
另外，在《睡虎地秦墓竹簡》中還有“司空”（《秦律雜抄》）、“少内”（《金布律》）、“工師”（《均工律》）等均為少府下屬。
可見，少府在秦代統治機構中是龐大部門，其長官（亦稱少府）自然居于舉足輕重的地位，如秦末農民起義軍攻進關中後，率領“郦山徒、人奴産子”軍隊與起義軍對抗的章邯，就是“少府”（《史記·陳涉世家》）。
除上述諸官職外，從《漢書·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹簡》以及各種出土文物中，還可以看到屬于秦代中樞機構的官職。
如“典屬國”（《漢書·百官公卿表》），在《睡虎地秦墓竹簡》中稱“屬邦”（《秦律十八種》），是管理少數民族的機構，它與上述“典客”區别是“掌蠻夷降者”，即投降者歸“典屬國”管。
所以，秦律中有從屬國“輸隸臣妾”（《秦律十八種·屬邦》）的規定，而“典客”所管的“蠻夷”為“歸義”者，具有友好性質。
從這裡也可以看出秦代官制是相當嚴密的。
此外，還有“詹事”“将作少府”“大内”“少内”“都官”等等，均見于各種文獻和文物。
這些官職的地位、作用和權力範圍，都有待于進一步研究。
但“三公九卿”是不能把秦代中央主要官職及其官制的特點概括起來的。
[39] 盡管秦代中央官制還有一些問題沒搞清楚，但經過以上考述，其主要構成和特點已經比較清楚：在皇帝之下，重要的中樞官有丞相、禦史大夫、太尉和博士。
丞相雖位高，卻較位低的禦史大夫權小，兵權又為太尉所分割。
太尉則有位無人。
博士雖無實際權力，卻可廣泛發表議論。
這樣，皇帝左右的幾個官員，在地位、職責和權力方面就都處于相互牽制的狀态，任何人也無法獨攬朝政，軍國大權最後均操縱在皇帝一人手中。
在上述幾員官職之下又有廷尉、少府等較低一級的官員，各司一定的具體事務，其作用也不相同，其中廷尉和少府地位較為顯要。
這正是秦代地主階級追求享樂生活和進行殘酷統治的反映。
以上各個官職全部組織到皇帝一人的權力之下，它們互相牽制，互相配合，發揮各自的作用，最終目的都是通過地方官僚機構達到維護地主階級統治、對勞動人民實行專政的目的。
二 地方政權機構及官制 秦代的地方政權機構，設立郡、縣、鄉、裡四級行政組織，與此機構相适應也建立一套官吏制度。
郡的設立 秦代中央政府以下，設郡一級的統治機構。
秦始皇二十六年（前221年）剛統一時，秦朝政府“分天下以為三十六郡”（《史記·秦始皇本紀》），這些郡大多是秦國和各諸侯國原置，而在統一後沿襲下來的。
以後，随着邊境的開發和郡治的調整，總的郡數達四十六個（見譚其骧《秦郡新考》，載《浙江學報》第2卷第1期）。
這些郡的名稱、郡治及建郡經過列表如下： ③關于象郡的位置，中國古今學者雖多有歧見，但自唐至清，經多數學者考證都認為：秦之象郡包括後來漢的日南郡及九真、交阯、合浦三郡及郁林郡的一部分，大抵相當于今越南中、北部地區及廣東西南、廣西東南部。
兩千多年來，無人對此提出過疑問。
但1916年，法國漢學家馬司帛洛（HenirMaspero）在其《秦漢象郡考》（見馮承鈞《西域南海史地考證譯叢四編》）第一次否定上述看法，提出象郡隻有漢郁林郡和牂牁郡的一部分，即今我國雲南、貴州的東南部和廣西西部，完全在我國境内。
這種說法，早被另一個法國學者鄂盧梭在1924年發表的《秦代初平南越考》（見馮承鈞《西域南海史地考證譯叢九編》）所駁斥。
但近年來國外又有一些史學家重新鼓吹馬司帛洛的說法，是很值得注意的。
最近，國内也有人著文論證這一問題，參見覃聖敏《秦代象郡考》（上海人民出版社1983年出版《曆史地理》第三輯）。
該文指出：1971年越南出版的、由越南社會科學委員會編寫的《越南曆史》（越文本），和1959年的中譯本陶維英著的《越南古代史》就是按照馬司帛洛的觀點劃定象郡範圍的。
在《秦代象郡考》一文中，作者除重申法國漢學家鄂盧梭的論證外，還補了其論證中的不足之處，并分别駁斥了馬司帛洛看法所依據的五條所謂史料“根據”，即：（1）《山海經·海内東經》沅水條“沅水山出象郡镡城西，入東注江，入下雋西，合洞庭中”。
（2）《漢書·昭帝紀》：元鳳五年（前76年）“秋，罷象郡，分屬郁林、牂牁。
”（3）《山海經·海内東經》：“郁水出象郡而西南注南海，入須陵東南。
”（4）《茂陵書》：“象郡治臨塵，去長安萬七千五百裡。
”（5）關于安陽王的傳說。
這個傳說不見于兩漢著述，最早見于《水經·葉榆水注》所引《交州外域記》。
上述五條“根據”是馬司帛洛立論的基礎，覃聖敏的論文以充足的文獻和考古資料證明這些“根據”不能成立，從而論證了象郡的位置大抵相當今越南中、北部地區及廣西東南部、廣東西南角的一部分之說法是正确的。
這一論文是關于象郡位置研究的最新成果。
郡一級的最高長官是郡守。
郡守之下設丞，輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作。
郡的軍事和治安則由郡尉負責。
郡尉不幹預民事，與郡守的職責有明确分工。
守、尉均系秦國舊制。
統一後，在郡一級增置監禦史，負責監督百姓及官吏。
職務類似于中央之禦史大夫，也有牽制郡守的作用。
縣、道的機構 郡以下的一級行政機構是縣或道。
内地均設縣，隻有邊地少數民族地區才設道，“内郡為縣，三邊為道”（《漢舊儀》）。
道和縣是平行的，《睡虎地秦墓竹簡》中有“南郡守騰謂縣、道啬夫”（
