第七章 政權機構及其職能
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孫杜度轄領。
汗之其他子侄、孫阿巴泰等貝勒，也各自擁有汗賜予的若幹牛錄。
由于各旗主貝勒的強大權勢及其激烈争奪汗位，努爾哈赤于天命七年（1622）三月初三日向八旗貝勒宣布，今後要實行八和碩貝勒共治國政的制①《光緒大清會典》卷43。
度，新汗由八貝勒商議後“任置”，軍國大政由八貝勒議處，汗與八貝勒并肩而坐，同受大臣國人朝拜。
天命十一年八月十一日努爾哈赤病故，經大貝勒代善提議，諸貝勒“任置”皇太極為新汗，以汗與代善、阿敏、莽古爾泰為主，輔以諸貝勒，議處全國軍政要務。
雄才大略的皇太極對這種“共治國政”制十分反感，利用各種條件和機會，極力壓抑旗主貝勒權勢，提高汗的權力。
天聰四年，他借二貝勒阿敏放棄永平之事，将其定為欺君誤國十六大罪，幽禁終生，以忠順于己的濟爾哈朗繼任鑲藍旗旗主。
天聰九年底，又追定已故三貝勒莽古爾泰及其親弟德格類謀叛大罪，将正藍旗并為己有，獨掌正黃、鑲黃、正藍三旗，并借故訓斥大貝勒代善。
這樣一來，旗主貝勒的權勢受到了一定的限制，八和碩貝勒共治國政制度難以延續下去了，因而議政王大臣會議應運而生。
崇德年間的議政王大臣會議天聰十年（1636）四月，大貝勒代善等八旗貝勒大臣尊天聰汗皇太極為“寬溫仁聖皇帝”，改國号為清，年号崇德。
皇太極分封代善、濟爾哈朗、多爾衮、多铎、嶽讬、豪格為和碩親王，阿濟格為多羅郡王，杜度、阿巴泰為多羅貝勒。
崇德二年（1637）四月，帝又命貝子尼堪、羅托、博洛等與議國政，各旗又各設議政大臣三員。
此時的親王、郡王皆是議政王，杜度、嶽讬、阿巴泰等在天命年間就是“議政貝勒”，此時繼續與議國政，八固山額真原來便系在議政處，“與諸貝勒偕坐共議”，加上各旗專設議政大員三員，及幾位被帝指定議政的貝勒，這就是“議政王大臣會議”或“議政王貝勒大臣會議”的全部成員，約有四、五十人。
崇德元年起，清國正式進入在皇帝指揮之下，由議政王大臣會議議處軍國大政的新時期。
崇德年間（1636&mdash1643），議政王大臣會議的職掌不算廣泛，各旗内部事務由該旗旗主貝勒處理，特殊者交六部，一般事務，如舉行科舉，佥撥差役，分配人畜财帛，興建殿、堡、山陵工程，等等有關吏、戶、禮、兵、刑、工六部政務，由各管理部務之王貝勒督責本部官員，分别處理，隻是當各部事務“有不能決斷者”，才由議政王貝勒大臣會同議決。
此時議政王大臣會議之職掌主要有二，一是軍務，“凡遇出師，必先議定而行”，二是審理滿洲王公大臣刑案。
這七、八年中，議政王大臣會議主要是遵依皇帝之旨，對宗室貴族過誤予以議處，以壓抑王權，提高君權，加強專制集權制。
第一件大案就是對嶽讬的懲治。
嶽讬是禮親王代善之子，封成親主，主鑲紅旗，長期“統攝”兵部，機警聰睿，善于用兵，是當時諸貝勒中不可多得的文武全才。
嶽讬早年與皇太極交往密切，在任置皇太極為新汗的過程中，起了十分重要的作用。
但正因為其有才有權有功有勢，與其父代善一起，紅旗勢力過分強大，故在相當一段時間裡，這倆父子成為皇太極打擊的主要對像。
崇德元年八月，皇帝命諸王及大臣，議處嶽讬，以根據不足之六事，給其定上心懷異志對君不敬之罪，實際上是羅織罪狀，有意加害。
王大臣拟議嶽讬論死，或免死監禁、籍沒，皇帝卻命革親王爵，降為貝勒，罰銀千兩①。
次年八月十八日，皇帝命嶽讬在八旗王公大臣較射時射箭，嶽讬以臂痛推辭未遂，随意拉射，弓堕地，擲向蒙古，諸王、貝勒、貝子、公、大臣以其妄自尊大，議論死或幽禁籍沒，皇帝命降為貝子，解兵部任，罰銀五千兩，暫令不得出門①。
第二件大案是處罰代善。
崇德二年六月，皇太極命法司審理上年進攻朝鮮時違令人員。
法司斷言，代善犯有多選十二員侍衛、秣馬于王京等六罪，拟議削王爵。
皇帝命王貝勒貝子大臣會審，議政王貝勒大臣贊同法司之議。
可能皇太極知道，法司與議政王大臣系揣摩己欲壓抑紅旗勢力，因而小題大作，太過分了，不利于政局的穩定，故僅“以代善罪狀宣谕親王、郡王、貝勒、貝子、群臣”，而“悉宥之”②。
此後，議政王貝勒大臣又遵依帝旨，多次議處代善、嶽讬及其他王公，如豫親王多铎、睿親王多爾衮、鄭親王濟爾哈朗、英郡王阿濟格、肅親王豪格、郡王阿達禮，貝勒阿巴泰、杜度、羅洛宏，貝子尼堪、博洛、公紮喀納、篇古、博和托、屯齊喀、和讬、杜爾祜、穆爾祜、特爾祜等，皆因各種過失而遭受議處。
這樣一來，諸王權下降，君主權上升了。
順治年間議政王大臣會議的發展順治元年（1644）清軍入關後，事務紛繁，攝政王多爾衮、福臨給予議政王大臣會議更加廣泛的職權，議處軍國大事。
順治元年六月，多爾衮與在京王貝勒大臣定議，“應建都燕京”，遂由沈陽遷都北京③。
順治四年七月，多爾衮命内大臣、六部尚書“偕諸王定議”，進封多铎為輔政叔德豫親王之事，王大臣遵谕贊同此議。
順治五年十一月，攝政王出京行獵，聞喀爾喀部落二楚虎爾臨近邊界，立“集諸王大臣議”，決定遣英親王阿濟格、郡王博洛、碩塞等，統兵戍守大同①。
六年六月，多爾衮統軍離京往征大同叛将姜瓖時，谕令各部事務由内大臣、大學士、固山額真譚泰等人裁處，“其軍國大事，集英親王、議政大臣、固山額真，公同商議”②。
攝政王多爾衮充分利用議政王大臣會議來打擊反對派，懲辦與己不和的王公大臣，首先是集中打擊肅親王豪格及正黃、鑲黃二旗擁戴豪格的大臣。
①《清太宗實錄》卷30，頁29。
①《清太宗實錄》卷38，頁10。
②《清太宗實錄》卷36，頁21。
③《清世祖實錄》卷5，頁15。
①《清世祖實錄》卷41，頁16。
②《清世祖實錄》卷44，頁26。
早在入關前夕，順治元年四月初一，正黃旗滿洲固山額真何洛會等，讦告其主肅親王豪格欲與屬員楊善等謀亂，辱罵多爾衮，于是，“諸王、貝勒、貝子、公及内大臣會鞫”，遂“奪其所屬七牛錄人員，罰銀五千兩，廢為庶人”，誅楊善等四員大臣③。
同年十月，以豪格從征，仍複王爵，但順治五年三月初六日，豪格又被人讦告徇隐部将冒功，欲将楊善之弟機賽補護軍統領，“于是諸王、貝勒、貝子、大臣會議”後奏稱，“豪格應拟死”，多爾衮假示寬大，命免死幽禁，奪其所屬人員④。
豪格尋即幽死，妻被叔父多爾衮霸占。
就在幽禁豪格之前兩天，諸王大臣會議，鄭親王濟爾哈朗與兩黃旗索尼、圖賴、鳌拜、鞏阿岱、錫翰、譚泰、圖爾格、塔瞻等八大臣，于太宗死時謀立豪格為君，拟議處死鄭親王、鳌拜、索尼、革塔瞻、錫翰、圖爾格等人爵職，多爾衮降旨，降鄭親王為郡王，罰銀五千兩，鳌拜免死贖身；索尼免死革職贖身，黜為民；塔瞻等分别削爵、革職①。
多爾衮運用議政王大臣會議來制裁反對派，固然收到了很大效果，但他萬萬沒有想到，他自己很快也要成為議處的對象。
順治七年十二月初九日多爾衮病故，次年正月十二日福臨親政，議政王大臣會議進入到新階段，活動頻繁，成員增加，議題廣泛，權限很大。
福臨相繼命親王碩塞、富绶，郡王多尼、濟度、嶽樂、勒都、羅科铎，貝勒尚善、杜爾祜、杜蘭議政，加上原有的議政王濟爾哈朗、滿達海、博洛、尼堪、勒克德渾，以及貝子務達海、錫翰，鎮國公韓岱，共有二十名議政王、貝勒、貝子、公。
皇帝又規定，六部滿蒙尚書、蒙古八旗固山額真皆系議政大臣，大學士滿洲希福、額色黑、圖海，漢軍範文程、甯完我一度也被任命兼議政大臣，後因“其在内院辦事，不宜又在議政大臣之列”，方予取消。
一些内大臣、侍衛、長史、護軍統領如鳌拜、索尼、額爾克戴青、遏必隆等人，也被任為議政大臣，加上各旗議政大臣三員，多達六七十人，人數之多，成員之廣，空前絕後。
議政王大臣會議的職責和權限也擴大了，并常與大學士、九卿、翰詹科道聯合會議。
從其議處的内容看，主要包括以下十項。
第一，審斷重大案件。
這主要是議處反對皇上的宗室王公及其黨羽，如追論皇父攝政王多爾衮謀叛大罪，盡奪其母、子、妻封典，削爵籍沒，将其正白旗改隸于皇帝，處死其親兄英親王阿濟格，削爵籍沒，降其親侄多尼（多铎之子）為郡王，斬殺其黨貝子鞏阿岱、錫翰，大學士剛林、祁充格，吏部尚書譚泰、内大臣冷僧機等人。
第二，議處宗室王公、滿洲大臣爵職的襲承晉封。
順治八年正月初十日，皇帝“命議政諸王、固山額真、大臣會議睿親王子多爾博承襲事”（時尚未③《清世祖實錄》卷4，頁3。
④《清世祖實錄》卷37，頁15。
①《清世祖實錄》卷37，頁2&mdash14。
追罪多爾衮）。
王大臣拟議，其俸祿、護衛名數及諸用物，三倍于親王，将其原有百名護衛，裁去四十名，帝命留八十員。
①第三，商議軍務，議定對策，懲治敗将。
順治十一年，南明延平郡王鄭成功拒不聽撫，抗不剃發，皇帝命“議政王貝勒大臣會同密議速奏”，王大臣會議：鄭成功“不降之心已決”，請敕該督撫整頓軍營，固守汛界，勿令其兵登岸，騷攏生民，若有乘間上岸者，即時發兵剿捕，皇帝從其議。
後鄭成功進攻沿海州縣，海澄公黃梧奏請誅戮其父鄭芝龍，部議立即正法，皇帝谕“議政王貝勒大臣密議以聞”。
王貝勒大臣議奏，應将芝龍及其弟、子正法，皇帝命免死、籍沒，流徙甯古塔②。
順治十六年三月經略大學士洪承疇以即将消滅南明永曆帝，“請敕議政王貝勒大臣密議”，進攻之三路大兵，“作何分留駐守”，兵部議奏，“留撥大帥官兵，鎮守滇南，事關重大，請旨定奪”。
皇帝命議政王貝勒大臣會議。
王大臣等議奏，平西、平南、靖南三藩内，應移一王駐鎮雲南，一王分鎮粵東，一王分鎮蜀中，何王應駐何省，恭候上裁。
皇帝命平西王吳三桂駐鎮雲南，平南王尚可喜鎮廣東，靖南王耿繼茂鎮四川（後改福建）。
③第四，複議死囚情罪。
順治十一年九月，皇帝谕刑部：重囚犯罪，法固難宥，但其中若萬一有冤枉，死者不可複生，人命至重，恐違上天好生之心。
自今以後，三法司照常核拟進奏，“複批議政王貝勒大臣詳确拟議，以憑定奪施行。
爾部即行傳知”①。
第五，改定逃人法，懲治反對重懲窩主之漢官。
順治十一年，督捕右侍郎魏琯請寬已故窩主之家屬，皇帝痛斥其偏私市恩，“著議政諸王、貝勒、大臣、九卿、詹事、科道各官，會同從重議處具奏”。
王大臣等議奏，魏琯應論絞，皇帝命從寬，降三級調用。
兵部議處徇私庇護窩主之托拖沙喇哈番呂獻忠一案，回奏遲緩，皇帝“以兵部堂司官顯有受賄情弊，下諸王大臣等議處”。
王大臣議奏，尚書、侍郎及滿漢司官噶達渾等，應分别降級革職罰俸，帝從其議②。
不久，議政王大臣等又遵旨議定“逃入法”，窩主正法，有關官員重懲，皇帝予批準③。
第六，議處蒙藏等少數民族問題。
清極重視與蒙古的關系，早期特設蒙古衙門，崇德三年（1638）改為理藩院，專管“外藩”事務，處理蒙、藏等民族事務，但遇有重大問題，仍交議政王貝勒大臣集議。
順治十年達賴五世入京朝貢後，奏稱水土不服，請回西藏。
因對達賴的安排，關系到喀爾喀蒙①《清世祖實錄》卷52，頁11。
②《清世祖實錄》卷87，頁4、6；卷108，頁19、20；卷109，頁3、4。
③《清世祖實錄》卷124，頁14、15。
①《清世祖實錄》卷86，頁18。
②《清世祖實錄》卷84，頁3、7；卷85，頁17。
③《清世祖實錄》卷86，頁5&mdash9。
古與清廷的關系，經議政王貝勒大臣議定，厚賜達賴财帛，冊封名号，盛情挽留，召漠南蒙古各部王貝勒會見達賴。
不久清帝賜以金冊敕文，冊封達賴為“天下大善自在佛所領天下釋教普通瓦赤喇怛達賴喇嘛”。
順治帝曾降旨召外藩蒙古王所尚五公主及額驸來京，科爾沁部親王吳克善、郡王滿珠習禮以公主有病，奏請免朝，理藩院劾其不恭，應催令來京，嚴加議處。
皇帝下谕：二王不聞命即至，借端推诿，“爾衙門會同議政王貝勒大臣議奏”。
因滿珠習禮星夜趕來，免議。
議政王、議政貝勒會同上三旗大臣遵旨議奏：應奪吳克善親王爵，降為貝勒，罰馬千匹，皇帝命從寬免革爵，罰馬千匹①。
喀爾喀三部土謝圖汗之下索諾額爾德尼遣使進歲貢駝馬，理藩院因喀爾喀部曾掠外藩漠南蒙古巴林部人畜，不敢收受，請旨定奪。
帝命議政王貝勒大臣集議。
王大臣議奏：應遣使往視，若已全還巴林之人，則可令來使入口進貢，否則逐之。
帝從其議②。
第七，懲治渎職大臣。
帝谕吏都，原大學士今任刑部尚書圖海，專擅恣肆，“負恩溺職，殊為可惡”，業已革職，議政王貝勒大臣、九卿、科道會同從重議罪具奏。
王貝勒大臣議拟論絞，帝命免圖海之死，革職籍沒家産③。
第八，議定典章制度，改革、完善行政制度。
順治十年正月，皇帝召集議政王大臣、内三院大學士、滿漢九卿，谕告諸臣：各部院奏事，經朕面谕者，部臣回署錄口谕票簽，送内院照票批紅發科，這樣作，錯誤必多，朕日理萬機，焉能記憶而一一予以改正。
前都察院參吏部侍郎孫承澤雙耳重聽，通政使司參議董複年老，朕原谕交吏部議覆，乃傳旨錯誤，緻将二人革職。
此尚易于改正，至于罪人生死，性命攸關，倘一時誤殺，悔之何及！今後如何詳明無誤，合于大體，著定議具奏。
王大臣等議奏：今後部臣照常面奏，候上覽畢，退，上批滿漢字旨，發内院，轉發該科。
帝允其議④。
順治十八年三月，輔政大臣傳旨，谕吏部等大小各衙門：國家紀綱法度，因革損益，各代不同，必開創之初籌畫精詳，贻謀弘遠，所定典例，可以永行無弊，“今應将大小各衙門見行事務，如铨法、兵制、錢谷、财用、刑名律例、内外文武各官一應恩恤蔭贈谕祭造葬，款項繁多，難以枚舉”，“著議政王貝勒大臣、九卿、科道，會同詳考太祖、太宗成憲，斟酌更定，彙集成書，勒為一代典章，永遠遵行”①。
第十，議處特殊大事。
順治十年八月，皇帝以皇後博爾濟吉特氏系科爾沁親王吳克善之女，為多爾衮所聘定，相處不協，谕将其降為靜妃，改居側宮。
禮部奏谏，皇帝命“議政諸王、貝勒及大臣、内三院、九卿、詹事、六①《清世祖實錄》卷125，頁17、18；卷126，頁9。
②《清世祖實錄》卷78，頁6。
③《清世祖實錄》卷125，頁14。
④《清世祖實錄》卷71，頁8、9。
①《清聖祖實錄》卷2，頁5、6。
科都給事中、各掌道禦史會議具奏”②。
順治年間的議政王大臣會議，對擴大、鞏固清皇朝的統治，維護滿族貴族的利益，提高皇權，削弱王權，起了相當大的作用。
議政王大臣會議的消失順治後期，十名議政王病故，五名議政貝勒貝子公中兩名病逝，兩名被處死，一人削職。
其子嗣襲爵者，僅三人奉旨議政，議政的宗室王公已顯著減少。
三藩之亂時，郡王勒爾錦、貝勒洞鄂、察尼、尚善，貝子溫齊，以贻誤軍機削爵罷議政，其後，親王嶽樂、福全、常甯又罷，親王傑書病故，就很少見到王貝勒貝子參預議政了。
這一機構也常寫為“議政大臣會議”，有時也襲用“議政王大臣會議”舊詞。
議政大臣的成員也減少了很多。
康熙元年（1662），裁去八旗所設固定的二十四名議政大臣，八年又因人員繁雜洩漏機密，停止王府長史及閑散議政大臣議政。
此後，議政大臣主要由滿蒙八旗都統、尚書左都禦史和内大臣三種官員充任了。
康熙年間，議政王大臣會議除一般事務外，主要議處用兵、民族關系、邊界和重大案件等四個方面的問題。
從平定三藩之亂、取台灣、雅克薩之戰、三征噶爾丹，到征讨策妄阿喇布坦與羅蔔藏丹津等等重大戰争，其決策、軍事方略、調遣兵将，等等，都由議政王大臣會議或參與處理。
三征噶爾丹前後，對漠北喀爾喀三部蒙古的安置，對青海蒙古各部的争取，派官入藏協助拉藏汗，冊封六世達賴，等事，亦經議政王大臣商議處理。
議政王大臣會議對中俄邊界的簽定，也作了大量工作，如議定《尼布楚條約》簽定後應行事宜。
平定三藩之亂後，對靖南王耿精忠等叛逆的處理，對贻誤軍機之王貝勒貝子公和大臣的處治，皆經議政王大臣會議審訊議處。
議政王大臣會議雖然仍在議處一些軍國要務，但是由于南書房的設立及康熙帝對入值書房大臣的倚任，索額圖、明珠、高士奇、熊賜履、馬齊、張廷玉等先後參贊機密，代拟诏稿，裁處部務，成了真正的宰相，議政王大臣會議的最高權力機構之地位和影響，受到了相當的限制和削弱。
雍正初期，胤禛充分利用議政王大巨會議來懲治反對派和威脅皇權的大臣，谕命王大臣議處廉親王允禩、敦郡王允■、撫遠大将軍川陝總督年羹堯等人，分别将他們處死、削爵或監禁。
雍正帝為了加強和鞏固絕對君權，在革除下五旗王貝勒對該旗之旗主權力的同時，于雍正七年設立軍機處，将用兵及與此相關的蒙藏等少數民族事務歸軍機處辦理，從根本上動搖了議政王大臣會議的基礎，不叫議政王大臣②《清世祖實錄》卷77，頁10。
經理政務。
乾隆前期，滿蒙尚書、左都禦史福敏、納彥泰（蒙）、鄂善等人，仍按舊例列為議政大臣，稱“議政處行走”，但已未見滿蒙都統擔任此職。
議政大臣對一些具體事務尚在集議，如祭堂子典禮，出師告捷典禮，乾隆十幾年用兵金川之時，它也有所活動，但軍國大政已由軍機處商議報乾隆帝批準，議政大臣會議已名存實亡，“議政大臣”成為虛銜，因此，乾隆五十六年十月二十四日，弘曆下谕将其革除，谕旨稱“國初以來，設立議政王大臣，彼時因有議政處，是以特派王大臣承充辦理。
自雍正年間設立軍機處之後，皆系軍機大臣每日召對，承旨遵辦，而滿洲大學士尚書，向例俱兼議政虛銜，無應辦之事，殊屬有名無實。
朕向來辦事，祇崇實政，所有議政空銜，著不必兼充，嗣後該部亦毋庸奏請。
”①議政王大臣會議終于在成立一百五十六年之後正式消失了。
①《清高宗實錄》卷1389，頁26、27。
第三節 财政管理 清初财政之重建 明清之際的社會動亂，曾使清初财政瀕于崩潰的邊緣。
據順治九年（1652）的統計：“錢糧每歲入數一千四百八十五萬九千餘兩，出數一千五百七十三萬四千餘兩，現在不敷銀八十七萬五千餘兩”①。
實際上，入不敷出的财政困境已難以維持封建國家機構的正常運轉。
為此，清初采取了一系列加強财政管理，整頓與改善财政狀況的措施。
第一，建立與完善财政管理機構。
清初繼承與仿效明代制度，中央則政的主管部門為戶部，首席長官是尚書，其職責是“掌天下之地政與其版籍，以贊上養萬民，凡賦稅征課之則，俸饷頒給之制，倉庫出納之數，川陸轉運之宜，百司以達于部”②，戶部之下設有十四個清吏司，各按省區命名，對口考核與管理各種财政的收入與支出事項。
在地方，以藩司主管一省财政機構，上受中央戶部管轄、下管道、府（州），分管稅糧運輸、儲存；設鹽法道主管鹽稅征收；設關司道，分管關稅征納。
道一級的财政長官為分守道，掌錢谷征納與會計，府一級由同知掌稅征、會計、出納諸事。
州縣是地方财政的基層組織，除知縣負有理财職責外，縣丞掌糧馬、征稅、戶籍諸職，縣的屬官巡檢、課稅大使等也為經征賦稅、辦理财政收支事務官員。
這樣随着中央到地方各級财政機構的建立與官員的配置，就形成了由皇帝嚴密控制全國财政收支的組織體系。
第二，編訂《賦役全書》。
從穩定統治出發，清朝廷通過清理賦役簿籍，編訂《賦役全書》，以整頓賦役制度，增加财政收入。
順治三年（1646），“谕戶部稽核錢糧原額，彙為賦役全書”③，此書系以明萬曆舊籍賦役原額為準編定的。
順治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚訂正賦役全書”①。
在書中，“先列地丁原額，次荒亡，次實征，次起運存留。
起運分别部寺倉口，存留詳列款項細數”②。
順治十四年（1657），正式按修訂後的《賦役全書》執行。
由于《賦役全書》詳列地丁原額、逃亡丁數、田畝開墾數、賦役的實征數及留存等内容，分别按舊管、新收、開除、實在四欄彙編，這就使各地在征收賦稅時有章可循，從而穩定了國家的财政收入。
為使各地賦役的征收完納落到實處，清朝還同時編立魚鱗冊與黃冊，使之與《賦役全書》相互配套，利于執行。
魚鱗冊即土地丈量冊，詳載田地的形狀、大小，以及上、中、①《皇清奏議》卷4，劉餘谟：《敬陳開墾方略疏》。
②《大清會典》卷13《戶部》。
③《清史稿》卷120《食貨》一。
①《清史稿》卷121《食貨》二。
②《清史稿》卷121《食貨》二。
下田則等内容。
黃冊也系清初斟酌明制而定，順治三年（1646）規定三年一編審，後又改為五年一編審。
黃冊不僅詳載人丁數，而且詳列各項賦稅預征數。
魚鱗冊與黃冊都與《賦役全書》互為表裡，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征濫派，保證了國家的田賦收入。
第三，清查田畝戶口，均平負擔。
為了保證财政收入，清朝還把清丈田畝、查核戶口、均平負擔作為改善财政狀況的重要措施。
順治十五年（1658）派禦史赴河南、山東等地去督率州縣官吏“履畝清丈，分别荒熟實數，凡直省田土，悉登十一年新編《賦役全書》，其與前明萬曆年間《賦役全書》數符者不丈。
又以山東明藩田産相沿以五百四十步為一畝，照民田例概以二百四十步為一畝。
順治十八年（1661）巡按河南禦史劉源濬請以開墾荒地之初，免其雜項差役，并令地方官先給帖文，詳載姓名、地址、年月，以杜争訟。
”③康熙八年（1669），特令“将前明廢藩田産給予原種之人，改為民戶，号為更名地，承為世業..與民田一例輸糧，免納租銀”①。
由于各地田畝資料詳載于魚鱗圖冊，因而各地在清丈田畝的同時，還不斷核實與修訂魚鱗圖冊。
此外，從計丁授役的目的出發，又不斷進行查核戶口，強化對戶籍（主要是人丁）的控制。
“悉令州縣，編置牌甲，于是制編審戶口之法”②，并規定“州縣城鄉十戶立一牌頭，十牌立一甲頭。
十保立一保長。
戶給印牌，書其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來”③，也就是要控制人口流動和掌握人丁的确切數。
第四，改進賦稅征收辦法。
《賦役全書》頒行後，各地雖以此為征收錢糧的依據，但又有胥吏巧立名目，進行私派。
順治十二年（1655）都察院左副都禦史孫建宗指出：“大抵今日之為百姓，不苦于額賦而苦于賦役額外之征求，苦樂不均之攤派也”④。
為了免除奸吏中飽苛征，清初多次改進賦稅征收方法。
先是采用易知由單和截票法，征收前先将列有稅率、應納錢糧數及見交錢糧數等欄的易知由單發給花戶（民戶），花戶按限完納後，發給截票，官府在錢糧入庫時還要填入印簿，歲末繳司報部。
同時，各官府還要造糧冊及奏銷清冊，以防偷漏貪污。
其後在執行過程中又發現“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借稱磨對”将納戶的“截票”扣留不給，因而遂有已完作未完、多征作少征者。
對此清朝又改為三聯單法和滾單法。
三聯單分為票根、納戶執照、比限查截三聯，各記載錢糧應征實數。
票根給予催征差役，納戶執照給與稅戶，比限查截存于官，民戶依次納稅。
如三聯單不載應征稅額或不将單給予民戶，準由民告官論罪。
滾單法則以每裡5戶至10戶為一③《清朝通典》卷1《食貨·田制》。
①《清朝通典》卷1《食貨·田制》。
②《清朝通志·食貨略》。
③《清朝通志·食貨略》。
④中國第一曆史檔案館：《順治朝題本》敷陳類10函20号。
單位，隻用一單，上注明納稅人姓名及應納稅額及各限應完納數，依戶滾催，不許裡長櫃役等征收。
第五，恢複農業，屯田墾荒，培養财源。
順治十年（1653）清朝下令設立興屯道廳，诏令規定：“民願耕而财不足”者，官貸給耕牛、種籽，三年還清後，“永為民業”；對于一度抗清而接受招撫的“自首投誠者”，也悉隸興屯道廳，“授以無主荒田，聽其挈家耕種為業”①。
其後，還頒谕積極獎勵鄉紳、富戶招民墾荒，并規定“各省屯田荒地，已行歸并有司，即照三年起科事例，廣行招墾，如有殷實人戶，能開至二千畝以上者”，“量為錄用”②。
同時還頒布《官員墾荒考成則例》，以官員的墾荒實績，對他們分别予以獎懲，從而加速了興屯墾荒措施更大規模地推行。
随着農業的恢複，增加了稅源，在一定程度上使清朝收到了“不煩帑金之費，而坐收額課之盈”③的效益，從而大大緩解了清初嚴重的财政危機，促進了社會局勢的安定。
以上一系列财政措施的執行，有力地促進了清初社會經濟的恢複和财政狀況的好轉。
以順治十六年（1659）和順治八年（1651）相比，耕地面積增加了将近一倍，各地區出現了“流亡漸集，戶口漸蕃，草萊漸辟”④的局面。
國家的财政有了明顯好轉，國庫征收的銀兩以及米、麥、豆等都相應有了較大的增長。
據《清實錄》的記載，順治八年征銀二千一百一十萬一百四十二兩，米豆麥等五十七萬三千九萬四十二石⑤，但至順治十六年已上升為征銀二千五百五十八萬五千八百二十三兩，米豆麥等六百二十萬一千七百二十石①。
這就是說，白銀收入增加四百四十八萬五千六百八十一兩，米、豆、麥等收入增加四十七萬二千二百九十六石。
财政收入的增加不僅使清朝的國庫日趨充盈，有利于封建國家機器的運轉，使清皇朝的統治日趨穩定和鞏固，同時也為進一步開展财政改革和常規财政收支制度的确立準備了條件。
清前期的财政收入和稅制清初恢複财政的措施雖然收到了效果，但是随着全國性大規模軍事戰争的結束和進入經濟穩定發展新時期的到來，原來戰時财政的措施已适應不了新形勢的需要。
作為清初财政收入主要來源的賦役制度的弊端已日益突出。
順治年間頒布與修訂的《賦役全書》，由于按丁征銀稅制的缺陷和胥吏的作弊，不僅使封建國家的财政收入大量流失，而且也不能有效地防止官吏的營①《清世祖實錄》卷76。
②《清世祖實錄》卷102。
③《清世祖實錄》卷121。
④王命嶽：《恥躬堂文集》卷3。
⑤《清世祖實錄》卷61，頁16。
①《清世祖實錄》卷130，頁17。
私舞弊和貪污自肥。
為此，清朝對财政賦役制度作重大改革。
康熙、雍正時期，實行固定丁銀，攤丁入地，完成了自唐中期以來的賦役合一的改革。
經此重大财政改革，終于清除了清初地丁兩稅分征積弊，确立并完善了清前期的常規财政收入與稅制，從而為開創康乾盛世奠定了一定的财政基礎。
在“攤丁入地”稅制改革的基礎上，還産生了以“耗羨”、“平餘”和“漕項”為名目的田賦附加新稅種。
耗羨又名火耗，原系地方官借熔鑄賦銀折耗，在正額之外多征“火耗”以補虧耗之數。
實際上各地稅吏重加勒派，“數倍于正額者有之”①。
雍正二年（1724）清朝推行了“耗羨歸公”改革辦法，規定火耗銀據州縣大小及需要酌情增減，俟府庫充裕時可以停取②。
其後并無停取，但民間負擔“較之昔日減大半”③，成為田賦附加的一項合法稅收。
“平餘”是清朝繼“耗羨”歸公改革之後的“平色之餘”的新稅目。
乾隆二年（1737）清朝宣布于耗羨之外，每百兩增收的“平色之餘”的銀兩，提解“六錢歸公”④，成為各地方上繳正項錢糧時給戶部的附加部分。
這種解交戶部附加的“交納之項”⑤，有的在耗羨内劃扣，也有的另立名目加征，稱為“平餘”，實際是田賦附加稅的不同形式。
漕項是随漕糧而征收的附加稅，有輕赍、席木、正耗加耗、船耗、官軍行糧月糧，以及貼贈雜費等項目。
由于這種附加征收，各地沒有統一标準，征收解送手續苛煩，各地均要求将漕糧、漕項改折銀兩繳納。
因此到嘉慶年間，除山東、江蘇、浙江、安徽四省外，原交漕糧各省改以銀折納，稱為“漕折”，所收漕項附加，也随同折銀交納。
鹽課稅是清前期僅次于田賦的重要财政收入來源。
清初的鹽法，沿襲明代制度，按引征課，稱為綱法，也叫“引岸制”。
綱法規定竈戶納稅後，方允許制鹽，所制之鹽也不能擅自銷售。
鹽商納稅後，領得“引票”到指定的産鹽區領取熟鹽，再行銷到指定的區域。
其引課稅率，初期較輕，如淮南每引征銀六錢七分，淮北每引五錢五分，但其後日漸增加至一兩一錢七分至一兩五分不等。
①鹽課稅是清朝向食鹽消費者間接征收的稅項。
其特點是按行引實數征稅，因此它與田賦、漕糧按固定額數征收不同，全國鹽課稅的總收入的趨勢是不斷增長的。
順治初年為五十六萬兩，至乾隆十八年（1753）已增加至七百零一萬四千九百四十一兩②。
關稅是清财政收入中的商品通過稅，包括内地關稅和海關稅。
内地關稅①《皇朝經世文編》卷27《條陳耗羨書》。
②王慶雲：《石渠餘記》卷3《紀耗羨歸公》。
③《雍正硃批谕旨》。
《高成齡雍正二年九月十四日折》。
④《清朝文獻通考》卷4《田賦考》。
⑤《清朝文獻通考》卷4《田賦考》。
①《清朝續文獻通考》卷38《征榷》8，《鹽法》。
②《清史稿》卷122《食貨·鹽法》。
又稱鈔關或常關稅，按其所屬系統又分為戶、工兩種稅關。
各關除征收正稅外，還有關稅盈餘和雜課。
關稅盈餘是關稅正稅之外的附加稅，雍正七年（1729）曾确定上交盈餘數額，成了固定的稅目，雜課是各關正稅之外的加征，有“樓稅”、“簽量費”、“飯食”、“客費”、“陋規索銀”等名目。
據統計清代前期内地關稅乾隆時戶關收入為四百三十二萬餘兩，工關收入為二十七萬餘兩③。
清朝統一台灣後，康熙二十四年（1685）在廣東、福建、浙江、江蘇設立海關，對進出口物品征收海關稅。
進口稅率“為值百抽四”，出口稅率“初為值百抽一點六，後改為二點六”④。
随着對外貿易的增長，至乾隆中葉，關稅收入已達五百四十一萬五千兩⑤。
其中粵海關稅收漸成廣東地方财政收入之大宗。
廣東兵饷“不敷之數，在粵海關歲收盈餘銀兩内酌籌撥給”⑥。
海關稅也已成為較重要财政收入。
此外，随着社會經濟的恢複，雜賦也逐漸成為清代前期籌集财政收入的稅項。
各項雜賦的征收稅目繁多，稅率不一，數額不等。
有的是定額包征，有的是不定額盡收盡解。
征收之後有的解交戶部，有的留歸地方使用。
據統計，乾隆三十一年（1766）清朝财政收入中的雜賦約一百四十九萬餘兩，其中“蘆課、魚課為十四萬兩有奇，茶課為七萬兩有奇，落地、雜稅為八十五萬兩有奇，契稅為十九萬兩有奇，牙當等稅為十六萬兩有奇，礦課有定額者八萬兩有奇”①。
清代前期，農業土地收益稅的田賦是财政收入的最主要稅源。
但在農業經濟恢複的同時，手工業與商業也獲得了相應的發展，因而至康熙中葉後，财政收入已呈多渠道稅源并不斷增長的趨勢，從而為清前期财政稅法的完善與财政收入的增加奠定了基礎。
自康熙二十一年（1682）平定三藩後，地丁銀年收入二千六百萬至二千八百餘萬兩，留存地方支用約八百三十餘萬兩外，再加其他收入，一年财政收入近三千萬兩。
由于财政收入稅制的确立和各項稅法的日趨完善，清朝的财政收入大于支出，戶部庫存也日益充裕。
“康熙六十一年（1722），戶部庫存八百餘萬，雍正間漸積至六千餘萬”②，及至乾隆四十六年（1781）“又增至七千八百萬”③兩，清朝的财政狀況已進入了最佳的鼎盛時期。
③乾隆《大清會典》卷75。
④即進口率4％，出口稅率初為1.6％，後改為2.6％。
參見《财政年鑒》上冊，頁407，商務印書館1935年版。
⑤《聖武記》下冊，頁473，中華書局1984年版。
⑥《嘉慶戶部則例》卷61，頁18。
①《清史稿》卷125《食貨》六。
②《聖武記》下冊，頁473。
③《聖武記》下冊，頁473。
清前期的财政支出和審計在封建專制的财政體制下，财政支出與審計是清前期曆朝君臣治國的重點。
通過對财政支出與審計的管理，清朝控制了國家财力的分配，調節中央與地方的财力流動，以利于維護封建統治的需要。
經過多次調整，清前期對财政支出立定有比較固定的項目。
據《清會典》所載：“凡歲出之款十有五，一曰陵寝供應之款；二曰交進之款；三曰祭祀之款；四曰儀憲之款；五曰俸食之款；六曰科場之款；七曰饷乾之款；八曰驿站之款；九曰廪膳之款；十曰賞恤之款；十有一曰修繕之款；十有二曰采辦之款；十有三曰織造之款；十有四曰公廉之款；十有五曰雜支之款”①。
以上十五項，如按财政支出的性質和用途大緻可劃分為皇室經費、官俸支出、軍費支出、工程與驿站經費、科場學校經費等五大類别。
皇室經費系
汗之其他子侄、孫阿巴泰等貝勒，也各自擁有汗賜予的若幹牛錄。
由于各旗主貝勒的強大權勢及其激烈争奪汗位，努爾哈赤于天命七年（1622）三月初三日向八旗貝勒宣布，今後要實行八和碩貝勒共治國政的制①《光緒大清會典》卷43。
度，新汗由八貝勒商議後“任置”，軍國大政由八貝勒議處，汗與八貝勒并肩而坐，同受大臣國人朝拜。
天命十一年八月十一日努爾哈赤病故，經大貝勒代善提議，諸貝勒“任置”皇太極為新汗，以汗與代善、阿敏、莽古爾泰為主，輔以諸貝勒，議處全國軍政要務。
雄才大略的皇太極對這種“共治國政”制十分反感，利用各種條件和機會，極力壓抑旗主貝勒權勢，提高汗的權力。
天聰四年，他借二貝勒阿敏放棄永平之事，将其定為欺君誤國十六大罪，幽禁終生，以忠順于己的濟爾哈朗繼任鑲藍旗旗主。
天聰九年底，又追定已故三貝勒莽古爾泰及其親弟德格類謀叛大罪，将正藍旗并為己有，獨掌正黃、鑲黃、正藍三旗，并借故訓斥大貝勒代善。
這樣一來，旗主貝勒的權勢受到了一定的限制，八和碩貝勒共治國政制度難以延續下去了，因而議政王大臣會議應運而生。
崇德年間的議政王大臣會議天聰十年（1636）四月，大貝勒代善等八旗貝勒大臣尊天聰汗皇太極為“寬溫仁聖皇帝”，改國号為清，年号崇德。
皇太極分封代善、濟爾哈朗、多爾衮、多铎、嶽讬、豪格為和碩親王，阿濟格為多羅郡王，杜度、阿巴泰為多羅貝勒。
崇德二年（1637）四月，帝又命貝子尼堪、羅托、博洛等與議國政，各旗又各設議政大臣三員。
此時的親王、郡王皆是議政王，杜度、嶽讬、阿巴泰等在天命年間就是“議政貝勒”，此時繼續與議國政，八固山額真原來便系在議政處，“與諸貝勒偕坐共議”，加上各旗專設議政大員三員，及幾位被帝指定議政的貝勒，這就是“議政王大臣會議”或“議政王貝勒大臣會議”的全部成員，約有四、五十人。
崇德元年起，清國正式進入在皇帝指揮之下，由議政王大臣會議議處軍國大政的新時期。
崇德年間（1636&mdash1643），議政王大臣會議的職掌不算廣泛，各旗内部事務由該旗旗主貝勒處理，特殊者交六部，一般事務，如舉行科舉，佥撥差役，分配人畜财帛，興建殿、堡、山陵工程，等等有關吏、戶、禮、兵、刑、工六部政務，由各管理部務之王貝勒督責本部官員，分别處理，隻是當各部事務“有不能決斷者”，才由議政王貝勒大臣會同議決。
此時議政王大臣會議之職掌主要有二，一是軍務，“凡遇出師，必先議定而行”，二是審理滿洲王公大臣刑案。
這七、八年中，議政王大臣會議主要是遵依皇帝之旨，對宗室貴族過誤予以議處，以壓抑王權，提高君權，加強專制集權制。
第一件大案就是對嶽讬的懲治。
嶽讬是禮親王代善之子，封成親主，主鑲紅旗，長期“統攝”兵部，機警聰睿，善于用兵，是當時諸貝勒中不可多得的文武全才。
嶽讬早年與皇太極交往密切，在任置皇太極為新汗的過程中，起了十分重要的作用。
但正因為其有才有權有功有勢，與其父代善一起，紅旗勢力過分強大，故在相當一段時間裡，這倆父子成為皇太極打擊的主要對像。
崇德元年八月，皇帝命諸王及大臣，議處嶽讬，以根據不足之六事，給其定上心懷異志對君不敬之罪，實際上是羅織罪狀，有意加害。
王大臣拟議嶽讬論死，或免死監禁、籍沒，皇帝卻命革親王爵，降為貝勒，罰銀千兩①。
次年八月十八日，皇帝命嶽讬在八旗王公大臣較射時射箭，嶽讬以臂痛推辭未遂，随意拉射，弓堕地，擲向蒙古，諸王、貝勒、貝子、公、大臣以其妄自尊大，議論死或幽禁籍沒，皇帝命降為貝子，解兵部任，罰銀五千兩，暫令不得出門①。
第二件大案是處罰代善。
崇德二年六月，皇太極命法司審理上年進攻朝鮮時違令人員。
法司斷言，代善犯有多選十二員侍衛、秣馬于王京等六罪，拟議削王爵。
皇帝命王貝勒貝子大臣會審，議政王貝勒大臣贊同法司之議。
可能皇太極知道，法司與議政王大臣系揣摩己欲壓抑紅旗勢力，因而小題大作，太過分了，不利于政局的穩定，故僅“以代善罪狀宣谕親王、郡王、貝勒、貝子、群臣”，而“悉宥之”②。
此後，議政王貝勒大臣又遵依帝旨，多次議處代善、嶽讬及其他王公，如豫親王多铎、睿親王多爾衮、鄭親王濟爾哈朗、英郡王阿濟格、肅親王豪格、郡王阿達禮，貝勒阿巴泰、杜度、羅洛宏，貝子尼堪、博洛、公紮喀納、篇古、博和托、屯齊喀、和讬、杜爾祜、穆爾祜、特爾祜等，皆因各種過失而遭受議處。
這樣一來，諸王權下降，君主權上升了。
順治年間議政王大臣會議的發展順治元年（1644）清軍入關後，事務紛繁，攝政王多爾衮、福臨給予議政王大臣會議更加廣泛的職權，議處軍國大事。
順治元年六月，多爾衮與在京王貝勒大臣定議，“應建都燕京”，遂由沈陽遷都北京③。
順治四年七月，多爾衮命内大臣、六部尚書“偕諸王定議”，進封多铎為輔政叔德豫親王之事，王大臣遵谕贊同此議。
順治五年十一月，攝政王出京行獵，聞喀爾喀部落二楚虎爾臨近邊界，立“集諸王大臣議”，決定遣英親王阿濟格、郡王博洛、碩塞等，統兵戍守大同①。
六年六月，多爾衮統軍離京往征大同叛将姜瓖時，谕令各部事務由内大臣、大學士、固山額真譚泰等人裁處，“其軍國大事，集英親王、議政大臣、固山額真，公同商議”②。
攝政王多爾衮充分利用議政王大臣會議來打擊反對派，懲辦與己不和的王公大臣，首先是集中打擊肅親王豪格及正黃、鑲黃二旗擁戴豪格的大臣。
①《清太宗實錄》卷30，頁29。
①《清太宗實錄》卷38，頁10。
②《清太宗實錄》卷36，頁21。
③《清世祖實錄》卷5，頁15。
①《清世祖實錄》卷41，頁16。
②《清世祖實錄》卷44，頁26。
早在入關前夕，順治元年四月初一，正黃旗滿洲固山額真何洛會等，讦告其主肅親王豪格欲與屬員楊善等謀亂，辱罵多爾衮，于是，“諸王、貝勒、貝子、公及内大臣會鞫”，遂“奪其所屬七牛錄人員，罰銀五千兩，廢為庶人”，誅楊善等四員大臣③。
同年十月，以豪格從征，仍複王爵，但順治五年三月初六日，豪格又被人讦告徇隐部将冒功，欲将楊善之弟機賽補護軍統領，“于是諸王、貝勒、貝子、大臣會議”後奏稱，“豪格應拟死”，多爾衮假示寬大，命免死幽禁，奪其所屬人員④。
豪格尋即幽死，妻被叔父多爾衮霸占。
就在幽禁豪格之前兩天，諸王大臣會議，鄭親王濟爾哈朗與兩黃旗索尼、圖賴、鳌拜、鞏阿岱、錫翰、譚泰、圖爾格、塔瞻等八大臣，于太宗死時謀立豪格為君，拟議處死鄭親王、鳌拜、索尼、革塔瞻、錫翰、圖爾格等人爵職，多爾衮降旨，降鄭親王為郡王，罰銀五千兩，鳌拜免死贖身；索尼免死革職贖身，黜為民；塔瞻等分别削爵、革職①。
多爾衮運用議政王大臣會議來制裁反對派，固然收到了很大效果，但他萬萬沒有想到，他自己很快也要成為議處的對象。
順治七年十二月初九日多爾衮病故，次年正月十二日福臨親政，議政王大臣會議進入到新階段，活動頻繁，成員增加，議題廣泛，權限很大。
福臨相繼命親王碩塞、富绶，郡王多尼、濟度、嶽樂、勒都、羅科铎，貝勒尚善、杜爾祜、杜蘭議政，加上原有的議政王濟爾哈朗、滿達海、博洛、尼堪、勒克德渾，以及貝子務達海、錫翰，鎮國公韓岱，共有二十名議政王、貝勒、貝子、公。
皇帝又規定，六部滿蒙尚書、蒙古八旗固山額真皆系議政大臣，大學士滿洲希福、額色黑、圖海，漢軍範文程、甯完我一度也被任命兼議政大臣，後因“其在内院辦事，不宜又在議政大臣之列”，方予取消。
一些内大臣、侍衛、長史、護軍統領如鳌拜、索尼、額爾克戴青、遏必隆等人，也被任為議政大臣，加上各旗議政大臣三員，多達六七十人，人數之多，成員之廣，空前絕後。
議政王大臣會議的職責和權限也擴大了，并常與大學士、九卿、翰詹科道聯合會議。
從其議處的内容看，主要包括以下十項。
第一，審斷重大案件。
這主要是議處反對皇上的宗室王公及其黨羽，如追論皇父攝政王多爾衮謀叛大罪，盡奪其母、子、妻封典，削爵籍沒，将其正白旗改隸于皇帝，處死其親兄英親王阿濟格，削爵籍沒，降其親侄多尼（多铎之子）為郡王，斬殺其黨貝子鞏阿岱、錫翰，大學士剛林、祁充格，吏部尚書譚泰、内大臣冷僧機等人。
第二，議處宗室王公、滿洲大臣爵職的襲承晉封。
順治八年正月初十日，皇帝“命議政諸王、固山額真、大臣會議睿親王子多爾博承襲事”（時尚未③《清世祖實錄》卷4，頁3。
④《清世祖實錄》卷37，頁15。
①《清世祖實錄》卷37，頁2&mdash14。
追罪多爾衮）。
王大臣拟議，其俸祿、護衛名數及諸用物，三倍于親王，将其原有百名護衛，裁去四十名，帝命留八十員。
①第三，商議軍務，議定對策，懲治敗将。
順治十一年，南明延平郡王鄭成功拒不聽撫，抗不剃發，皇帝命“議政王貝勒大臣會同密議速奏”，王大臣會議：鄭成功“不降之心已決”，請敕該督撫整頓軍營，固守汛界，勿令其兵登岸，騷攏生民，若有乘間上岸者，即時發兵剿捕，皇帝從其議。
後鄭成功進攻沿海州縣，海澄公黃梧奏請誅戮其父鄭芝龍，部議立即正法，皇帝谕“議政王貝勒大臣密議以聞”。
王貝勒大臣議奏，應将芝龍及其弟、子正法，皇帝命免死、籍沒，流徙甯古塔②。
順治十六年三月經略大學士洪承疇以即将消滅南明永曆帝，“請敕議政王貝勒大臣密議”，進攻之三路大兵，“作何分留駐守”，兵部議奏，“留撥大帥官兵，鎮守滇南，事關重大，請旨定奪”。
皇帝命議政王貝勒大臣會議。
王大臣等議奏，平西、平南、靖南三藩内，應移一王駐鎮雲南，一王分鎮粵東，一王分鎮蜀中，何王應駐何省，恭候上裁。
皇帝命平西王吳三桂駐鎮雲南，平南王尚可喜鎮廣東，靖南王耿繼茂鎮四川（後改福建）。
③第四，複議死囚情罪。
順治十一年九月，皇帝谕刑部：重囚犯罪，法固難宥，但其中若萬一有冤枉，死者不可複生，人命至重，恐違上天好生之心。
自今以後，三法司照常核拟進奏，“複批議政王貝勒大臣詳确拟議，以憑定奪施行。
爾部即行傳知”①。
第五，改定逃人法，懲治反對重懲窩主之漢官。
順治十一年，督捕右侍郎魏琯請寬已故窩主之家屬，皇帝痛斥其偏私市恩，“著議政諸王、貝勒、大臣、九卿、詹事、科道各官，會同從重議處具奏”。
王大臣等議奏，魏琯應論絞，皇帝命從寬，降三級調用。
兵部議處徇私庇護窩主之托拖沙喇哈番呂獻忠一案，回奏遲緩，皇帝“以兵部堂司官顯有受賄情弊，下諸王大臣等議處”。
王大臣議奏，尚書、侍郎及滿漢司官噶達渾等，應分别降級革職罰俸，帝從其議②。
不久，議政王大臣等又遵旨議定“逃入法”，窩主正法，有關官員重懲，皇帝予批準③。
第六，議處蒙藏等少數民族問題。
清極重視與蒙古的關系，早期特設蒙古衙門，崇德三年（1638）改為理藩院，專管“外藩”事務，處理蒙、藏等民族事務，但遇有重大問題，仍交議政王貝勒大臣集議。
順治十年達賴五世入京朝貢後，奏稱水土不服，請回西藏。
因對達賴的安排，關系到喀爾喀蒙①《清世祖實錄》卷52，頁11。
②《清世祖實錄》卷87，頁4、6；卷108，頁19、20；卷109，頁3、4。
③《清世祖實錄》卷124，頁14、15。
①《清世祖實錄》卷86，頁18。
②《清世祖實錄》卷84，頁3、7；卷85，頁17。
③《清世祖實錄》卷86，頁5&mdash9。
古與清廷的關系，經議政王貝勒大臣議定，厚賜達賴财帛，冊封名号，盛情挽留，召漠南蒙古各部王貝勒會見達賴。
不久清帝賜以金冊敕文，冊封達賴為“天下大善自在佛所領天下釋教普通瓦赤喇怛達賴喇嘛”。
順治帝曾降旨召外藩蒙古王所尚五公主及額驸來京，科爾沁部親王吳克善、郡王滿珠習禮以公主有病，奏請免朝，理藩院劾其不恭，應催令來京，嚴加議處。
皇帝下谕：二王不聞命即至，借端推诿，“爾衙門會同議政王貝勒大臣議奏”。
因滿珠習禮星夜趕來，免議。
議政王、議政貝勒會同上三旗大臣遵旨議奏：應奪吳克善親王爵，降為貝勒，罰馬千匹，皇帝命從寬免革爵，罰馬千匹①。
喀爾喀三部土謝圖汗之下索諾額爾德尼遣使進歲貢駝馬，理藩院因喀爾喀部曾掠外藩漠南蒙古巴林部人畜，不敢收受，請旨定奪。
帝命議政王貝勒大臣集議。
王大臣議奏：應遣使往視，若已全還巴林之人，則可令來使入口進貢，否則逐之。
帝從其議②。
第七，懲治渎職大臣。
帝谕吏都，原大學士今任刑部尚書圖海，專擅恣肆，“負恩溺職，殊為可惡”，業已革職，議政王貝勒大臣、九卿、科道會同從重議罪具奏。
王貝勒大臣議拟論絞，帝命免圖海之死，革職籍沒家産③。
第八，議定典章制度，改革、完善行政制度。
順治十年正月，皇帝召集議政王大臣、内三院大學士、滿漢九卿，谕告諸臣：各部院奏事，經朕面谕者，部臣回署錄口谕票簽，送内院照票批紅發科，這樣作，錯誤必多，朕日理萬機，焉能記憶而一一予以改正。
前都察院參吏部侍郎孫承澤雙耳重聽，通政使司參議董複年老，朕原谕交吏部議覆，乃傳旨錯誤，緻将二人革職。
此尚易于改正，至于罪人生死，性命攸關，倘一時誤殺，悔之何及！今後如何詳明無誤，合于大體，著定議具奏。
王大臣等議奏：今後部臣照常面奏，候上覽畢，退，上批滿漢字旨，發内院，轉發該科。
帝允其議④。
順治十八年三月，輔政大臣傳旨，谕吏部等大小各衙門：國家紀綱法度，因革損益，各代不同，必開創之初籌畫精詳，贻謀弘遠，所定典例，可以永行無弊，“今應将大小各衙門見行事務，如铨法、兵制、錢谷、财用、刑名律例、内外文武各官一應恩恤蔭贈谕祭造葬，款項繁多，難以枚舉”，“著議政王貝勒大臣、九卿、科道，會同詳考太祖、太宗成憲，斟酌更定，彙集成書，勒為一代典章，永遠遵行”①。
第十，議處特殊大事。
順治十年八月，皇帝以皇後博爾濟吉特氏系科爾沁親王吳克善之女，為多爾衮所聘定，相處不協，谕将其降為靜妃，改居側宮。
禮部奏谏，皇帝命“議政諸王、貝勒及大臣、内三院、九卿、詹事、六①《清世祖實錄》卷125，頁17、18；卷126，頁9。
②《清世祖實錄》卷78，頁6。
③《清世祖實錄》卷125，頁14。
④《清世祖實錄》卷71，頁8、9。
①《清聖祖實錄》卷2，頁5、6。
科都給事中、各掌道禦史會議具奏”②。
順治年間的議政王大臣會議，對擴大、鞏固清皇朝的統治，維護滿族貴族的利益，提高皇權，削弱王權，起了相當大的作用。
議政王大臣會議的消失順治後期，十名議政王病故，五名議政貝勒貝子公中兩名病逝，兩名被處死，一人削職。
其子嗣襲爵者，僅三人奉旨議政，議政的宗室王公已顯著減少。
三藩之亂時，郡王勒爾錦、貝勒洞鄂、察尼、尚善，貝子溫齊，以贻誤軍機削爵罷議政，其後，親王嶽樂、福全、常甯又罷，親王傑書病故，就很少見到王貝勒貝子參預議政了。
這一機構也常寫為“議政大臣會議”，有時也襲用“議政王大臣會議”舊詞。
議政大臣的成員也減少了很多。
康熙元年（1662），裁去八旗所設固定的二十四名議政大臣，八年又因人員繁雜洩漏機密，停止王府長史及閑散議政大臣議政。
此後，議政大臣主要由滿蒙八旗都統、尚書左都禦史和内大臣三種官員充任了。
康熙年間，議政王大臣會議除一般事務外，主要議處用兵、民族關系、邊界和重大案件等四個方面的問題。
從平定三藩之亂、取台灣、雅克薩之戰、三征噶爾丹，到征讨策妄阿喇布坦與羅蔔藏丹津等等重大戰争，其決策、軍事方略、調遣兵将，等等，都由議政王大臣會議或參與處理。
三征噶爾丹前後，對漠北喀爾喀三部蒙古的安置，對青海蒙古各部的争取，派官入藏協助拉藏汗，冊封六世達賴，等事，亦經議政王大臣商議處理。
議政王大臣會議對中俄邊界的簽定，也作了大量工作，如議定《尼布楚條約》簽定後應行事宜。
平定三藩之亂後，對靖南王耿精忠等叛逆的處理，對贻誤軍機之王貝勒貝子公和大臣的處治，皆經議政王大臣會議審訊議處。
議政王大臣會議雖然仍在議處一些軍國要務，但是由于南書房的設立及康熙帝對入值書房大臣的倚任，索額圖、明珠、高士奇、熊賜履、馬齊、張廷玉等先後參贊機密，代拟诏稿，裁處部務，成了真正的宰相，議政王大臣會議的最高權力機構之地位和影響，受到了相當的限制和削弱。
雍正初期，胤禛充分利用議政王大巨會議來懲治反對派和威脅皇權的大臣，谕命王大臣議處廉親王允禩、敦郡王允■、撫遠大将軍川陝總督年羹堯等人，分别将他們處死、削爵或監禁。
雍正帝為了加強和鞏固絕對君權，在革除下五旗王貝勒對該旗之旗主權力的同時，于雍正七年設立軍機處，将用兵及與此相關的蒙藏等少數民族事務歸軍機處辦理，從根本上動搖了議政王大臣會議的基礎，不叫議政王大臣②《清世祖實錄》卷77，頁10。
經理政務。
乾隆前期，滿蒙尚書、左都禦史福敏、納彥泰（蒙）、鄂善等人，仍按舊例列為議政大臣，稱“議政處行走”，但已未見滿蒙都統擔任此職。
議政大臣對一些具體事務尚在集議，如祭堂子典禮，出師告捷典禮，乾隆十幾年用兵金川之時，它也有所活動，但軍國大政已由軍機處商議報乾隆帝批準，議政大臣會議已名存實亡，“議政大臣”成為虛銜，因此，乾隆五十六年十月二十四日，弘曆下谕将其革除，谕旨稱“國初以來，設立議政王大臣，彼時因有議政處，是以特派王大臣承充辦理。
自雍正年間設立軍機處之後，皆系軍機大臣每日召對，承旨遵辦，而滿洲大學士尚書，向例俱兼議政虛銜，無應辦之事，殊屬有名無實。
朕向來辦事，祇崇實政，所有議政空銜，著不必兼充，嗣後該部亦毋庸奏請。
”①議政王大臣會議終于在成立一百五十六年之後正式消失了。
①《清高宗實錄》卷1389，頁26、27。
第三節 财政管理 清初财政之重建 明清之際的社會動亂，曾使清初财政瀕于崩潰的邊緣。
據順治九年（1652）的統計：“錢糧每歲入數一千四百八十五萬九千餘兩，出數一千五百七十三萬四千餘兩，現在不敷銀八十七萬五千餘兩”①。
實際上，入不敷出的财政困境已難以維持封建國家機構的正常運轉。
為此，清初采取了一系列加強财政管理，整頓與改善财政狀況的措施。
第一，建立與完善财政管理機構。
清初繼承與仿效明代制度，中央則政的主管部門為戶部，首席長官是尚書，其職責是“掌天下之地政與其版籍，以贊上養萬民，凡賦稅征課之則，俸饷頒給之制，倉庫出納之數，川陸轉運之宜，百司以達于部”②，戶部之下設有十四個清吏司，各按省區命名，對口考核與管理各種财政的收入與支出事項。
在地方，以藩司主管一省财政機構，上受中央戶部管轄、下管道、府（州），分管稅糧運輸、儲存；設鹽法道主管鹽稅征收；設關司道，分管關稅征納。
道一級的财政長官為分守道，掌錢谷征納與會計，府一級由同知掌稅征、會計、出納諸事。
州縣是地方财政的基層組織，除知縣負有理财職責外，縣丞掌糧馬、征稅、戶籍諸職，縣的屬官巡檢、課稅大使等也為經征賦稅、辦理财政收支事務官員。
這樣随着中央到地方各級财政機構的建立與官員的配置，就形成了由皇帝嚴密控制全國财政收支的組織體系。
第二，編訂《賦役全書》。
從穩定統治出發，清朝廷通過清理賦役簿籍，編訂《賦役全書》，以整頓賦役制度，增加财政收入。
順治三年（1646），“谕戶部稽核錢糧原額，彙為賦役全書”③，此書系以明萬曆舊籍賦役原額為準編定的。
順治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚訂正賦役全書”①。
在書中，“先列地丁原額，次荒亡，次實征，次起運存留。
起運分别部寺倉口，存留詳列款項細數”②。
順治十四年（1657），正式按修訂後的《賦役全書》執行。
由于《賦役全書》詳列地丁原額、逃亡丁數、田畝開墾數、賦役的實征數及留存等内容，分别按舊管、新收、開除、實在四欄彙編，這就使各地在征收賦稅時有章可循，從而穩定了國家的财政收入。
為使各地賦役的征收完納落到實處，清朝還同時編立魚鱗冊與黃冊，使之與《賦役全書》相互配套，利于執行。
魚鱗冊即土地丈量冊，詳載田地的形狀、大小，以及上、中、①《皇清奏議》卷4，劉餘谟：《敬陳開墾方略疏》。
②《大清會典》卷13《戶部》。
③《清史稿》卷120《食貨》一。
①《清史稿》卷121《食貨》二。
②《清史稿》卷121《食貨》二。
下田則等内容。
黃冊也系清初斟酌明制而定，順治三年（1646）規定三年一編審，後又改為五年一編審。
黃冊不僅詳載人丁數，而且詳列各項賦稅預征數。
魚鱗冊與黃冊都與《賦役全書》互為表裡，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征濫派，保證了國家的田賦收入。
第三，清查田畝戶口，均平負擔。
為了保證财政收入，清朝還把清丈田畝、查核戶口、均平負擔作為改善财政狀況的重要措施。
順治十五年（1658）派禦史赴河南、山東等地去督率州縣官吏“履畝清丈，分别荒熟實數，凡直省田土，悉登十一年新編《賦役全書》，其與前明萬曆年間《賦役全書》數符者不丈。
又以山東明藩田産相沿以五百四十步為一畝，照民田例概以二百四十步為一畝。
順治十八年（1661）巡按河南禦史劉源濬請以開墾荒地之初，免其雜項差役，并令地方官先給帖文，詳載姓名、地址、年月，以杜争訟。
”③康熙八年（1669），特令“将前明廢藩田産給予原種之人，改為民戶，号為更名地，承為世業..與民田一例輸糧，免納租銀”①。
由于各地田畝資料詳載于魚鱗圖冊，因而各地在清丈田畝的同時，還不斷核實與修訂魚鱗圖冊。
此外，從計丁授役的目的出發，又不斷進行查核戶口，強化對戶籍（主要是人丁）的控制。
“悉令州縣，編置牌甲，于是制編審戶口之法”②，并規定“州縣城鄉十戶立一牌頭，十牌立一甲頭。
十保立一保長。
戶給印牌，書其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來”③，也就是要控制人口流動和掌握人丁的确切數。
第四，改進賦稅征收辦法。
《賦役全書》頒行後，各地雖以此為征收錢糧的依據，但又有胥吏巧立名目，進行私派。
順治十二年（1655）都察院左副都禦史孫建宗指出：“大抵今日之為百姓，不苦于額賦而苦于賦役額外之征求，苦樂不均之攤派也”④。
為了免除奸吏中飽苛征，清初多次改進賦稅征收方法。
先是采用易知由單和截票法，征收前先将列有稅率、應納錢糧數及見交錢糧數等欄的易知由單發給花戶（民戶），花戶按限完納後，發給截票，官府在錢糧入庫時還要填入印簿，歲末繳司報部。
同時，各官府還要造糧冊及奏銷清冊，以防偷漏貪污。
其後在執行過程中又發現“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借稱磨對”将納戶的“截票”扣留不給，因而遂有已完作未完、多征作少征者。
對此清朝又改為三聯單法和滾單法。
三聯單分為票根、納戶執照、比限查截三聯，各記載錢糧應征實數。
票根給予催征差役，納戶執照給與稅戶，比限查截存于官，民戶依次納稅。
如三聯單不載應征稅額或不将單給予民戶，準由民告官論罪。
滾單法則以每裡5戶至10戶為一③《清朝通典》卷1《食貨·田制》。
①《清朝通典》卷1《食貨·田制》。
②《清朝通志·食貨略》。
③《清朝通志·食貨略》。
④中國第一曆史檔案館：《順治朝題本》敷陳類10函20号。
單位，隻用一單，上注明納稅人姓名及應納稅額及各限應完納數，依戶滾催，不許裡長櫃役等征收。
第五，恢複農業，屯田墾荒，培養财源。
順治十年（1653）清朝下令設立興屯道廳，诏令規定：“民願耕而财不足”者，官貸給耕牛、種籽，三年還清後，“永為民業”；對于一度抗清而接受招撫的“自首投誠者”，也悉隸興屯道廳，“授以無主荒田，聽其挈家耕種為業”①。
其後，還頒谕積極獎勵鄉紳、富戶招民墾荒，并規定“各省屯田荒地，已行歸并有司，即照三年起科事例，廣行招墾，如有殷實人戶，能開至二千畝以上者”，“量為錄用”②。
同時還頒布《官員墾荒考成則例》，以官員的墾荒實績，對他們分别予以獎懲，從而加速了興屯墾荒措施更大規模地推行。
随着農業的恢複，增加了稅源，在一定程度上使清朝收到了“不煩帑金之費，而坐收額課之盈”③的效益，從而大大緩解了清初嚴重的财政危機，促進了社會局勢的安定。
以上一系列财政措施的執行，有力地促進了清初社會經濟的恢複和财政狀況的好轉。
以順治十六年（1659）和順治八年（1651）相比，耕地面積增加了将近一倍，各地區出現了“流亡漸集，戶口漸蕃，草萊漸辟”④的局面。
國家的财政有了明顯好轉，國庫征收的銀兩以及米、麥、豆等都相應有了較大的增長。
據《清實錄》的記載，順治八年征銀二千一百一十萬一百四十二兩，米豆麥等五十七萬三千九萬四十二石⑤，但至順治十六年已上升為征銀二千五百五十八萬五千八百二十三兩，米豆麥等六百二十萬一千七百二十石①。
這就是說，白銀收入增加四百四十八萬五千六百八十一兩，米、豆、麥等收入增加四十七萬二千二百九十六石。
财政收入的增加不僅使清朝的國庫日趨充盈，有利于封建國家機器的運轉，使清皇朝的統治日趨穩定和鞏固，同時也為進一步開展财政改革和常規财政收支制度的确立準備了條件。
清前期的财政收入和稅制清初恢複财政的措施雖然收到了效果，但是随着全國性大規模軍事戰争的結束和進入經濟穩定發展新時期的到來，原來戰時财政的措施已适應不了新形勢的需要。
作為清初财政收入主要來源的賦役制度的弊端已日益突出。
順治年間頒布與修訂的《賦役全書》，由于按丁征銀稅制的缺陷和胥吏的作弊，不僅使封建國家的财政收入大量流失，而且也不能有效地防止官吏的營①《清世祖實錄》卷76。
②《清世祖實錄》卷102。
③《清世祖實錄》卷121。
④王命嶽：《恥躬堂文集》卷3。
⑤《清世祖實錄》卷61，頁16。
①《清世祖實錄》卷130，頁17。
私舞弊和貪污自肥。
為此，清朝對财政賦役制度作重大改革。
康熙、雍正時期，實行固定丁銀，攤丁入地，完成了自唐中期以來的賦役合一的改革。
經此重大财政改革，終于清除了清初地丁兩稅分征積弊，确立并完善了清前期的常規财政收入與稅制，從而為開創康乾盛世奠定了一定的财政基礎。
在“攤丁入地”稅制改革的基礎上，還産生了以“耗羨”、“平餘”和“漕項”為名目的田賦附加新稅種。
耗羨又名火耗，原系地方官借熔鑄賦銀折耗，在正額之外多征“火耗”以補虧耗之數。
實際上各地稅吏重加勒派，“數倍于正額者有之”①。
雍正二年（1724）清朝推行了“耗羨歸公”改革辦法，規定火耗銀據州縣大小及需要酌情增減，俟府庫充裕時可以停取②。
其後并無停取，但民間負擔“較之昔日減大半”③，成為田賦附加的一項合法稅收。
“平餘”是清朝繼“耗羨”歸公改革之後的“平色之餘”的新稅目。
乾隆二年（1737）清朝宣布于耗羨之外，每百兩增收的“平色之餘”的銀兩，提解“六錢歸公”④，成為各地方上繳正項錢糧時給戶部的附加部分。
這種解交戶部附加的“交納之項”⑤，有的在耗羨内劃扣，也有的另立名目加征，稱為“平餘”，實際是田賦附加稅的不同形式。
漕項是随漕糧而征收的附加稅，有輕赍、席木、正耗加耗、船耗、官軍行糧月糧，以及貼贈雜費等項目。
由于這種附加征收，各地沒有統一标準，征收解送手續苛煩，各地均要求将漕糧、漕項改折銀兩繳納。
因此到嘉慶年間，除山東、江蘇、浙江、安徽四省外，原交漕糧各省改以銀折納，稱為“漕折”，所收漕項附加，也随同折銀交納。
鹽課稅是清前期僅次于田賦的重要财政收入來源。
清初的鹽法，沿襲明代制度，按引征課，稱為綱法，也叫“引岸制”。
綱法規定竈戶納稅後，方允許制鹽，所制之鹽也不能擅自銷售。
鹽商納稅後，領得“引票”到指定的産鹽區領取熟鹽，再行銷到指定的區域。
其引課稅率，初期較輕，如淮南每引征銀六錢七分，淮北每引五錢五分，但其後日漸增加至一兩一錢七分至一兩五分不等。
①鹽課稅是清朝向食鹽消費者間接征收的稅項。
其特點是按行引實數征稅，因此它與田賦、漕糧按固定額數征收不同，全國鹽課稅的總收入的趨勢是不斷增長的。
順治初年為五十六萬兩，至乾隆十八年（1753）已增加至七百零一萬四千九百四十一兩②。
關稅是清财政收入中的商品通過稅，包括内地關稅和海關稅。
内地關稅①《皇朝經世文編》卷27《條陳耗羨書》。
②王慶雲：《石渠餘記》卷3《紀耗羨歸公》。
③《雍正硃批谕旨》。
《高成齡雍正二年九月十四日折》。
④《清朝文獻通考》卷4《田賦考》。
⑤《清朝文獻通考》卷4《田賦考》。
①《清朝續文獻通考》卷38《征榷》8，《鹽法》。
②《清史稿》卷122《食貨·鹽法》。
又稱鈔關或常關稅，按其所屬系統又分為戶、工兩種稅關。
各關除征收正稅外，還有關稅盈餘和雜課。
關稅盈餘是關稅正稅之外的附加稅，雍正七年（1729）曾确定上交盈餘數額，成了固定的稅目，雜課是各關正稅之外的加征，有“樓稅”、“簽量費”、“飯食”、“客費”、“陋規索銀”等名目。
據統計清代前期内地關稅乾隆時戶關收入為四百三十二萬餘兩，工關收入為二十七萬餘兩③。
清朝統一台灣後，康熙二十四年（1685）在廣東、福建、浙江、江蘇設立海關，對進出口物品征收海關稅。
進口稅率“為值百抽四”，出口稅率“初為值百抽一點六，後改為二點六”④。
随着對外貿易的增長，至乾隆中葉，關稅收入已達五百四十一萬五千兩⑤。
其中粵海關稅收漸成廣東地方财政收入之大宗。
廣東兵饷“不敷之數，在粵海關歲收盈餘銀兩内酌籌撥給”⑥。
海關稅也已成為較重要财政收入。
此外，随着社會經濟的恢複，雜賦也逐漸成為清代前期籌集财政收入的稅項。
各項雜賦的征收稅目繁多，稅率不一，數額不等。
有的是定額包征，有的是不定額盡收盡解。
征收之後有的解交戶部，有的留歸地方使用。
據統計，乾隆三十一年（1766）清朝财政收入中的雜賦約一百四十九萬餘兩，其中“蘆課、魚課為十四萬兩有奇，茶課為七萬兩有奇，落地、雜稅為八十五萬兩有奇，契稅為十九萬兩有奇，牙當等稅為十六萬兩有奇，礦課有定額者八萬兩有奇”①。
清代前期，農業土地收益稅的田賦是财政收入的最主要稅源。
但在農業經濟恢複的同時，手工業與商業也獲得了相應的發展，因而至康熙中葉後，财政收入已呈多渠道稅源并不斷增長的趨勢，從而為清前期财政稅法的完善與财政收入的增加奠定了基礎。
自康熙二十一年（1682）平定三藩後，地丁銀年收入二千六百萬至二千八百餘萬兩，留存地方支用約八百三十餘萬兩外，再加其他收入，一年财政收入近三千萬兩。
由于财政收入稅制的确立和各項稅法的日趨完善，清朝的财政收入大于支出，戶部庫存也日益充裕。
“康熙六十一年（1722），戶部庫存八百餘萬，雍正間漸積至六千餘萬”②，及至乾隆四十六年（1781）“又增至七千八百萬”③兩，清朝的财政狀況已進入了最佳的鼎盛時期。
③乾隆《大清會典》卷75。
④即進口率4％，出口稅率初為1.6％，後改為2.6％。
參見《财政年鑒》上冊，頁407，商務印書館1935年版。
⑤《聖武記》下冊，頁473，中華書局1984年版。
⑥《嘉慶戶部則例》卷61，頁18。
①《清史稿》卷125《食貨》六。
②《聖武記》下冊，頁473。
③《聖武記》下冊，頁473。
清前期的财政支出和審計在封建專制的财政體制下，财政支出與審計是清前期曆朝君臣治國的重點。
通過對财政支出與審計的管理，清朝控制了國家财力的分配，調節中央與地方的财力流動，以利于維護封建統治的需要。
經過多次調整，清前期對财政支出立定有比較固定的項目。
據《清會典》所載：“凡歲出之款十有五，一曰陵寝供應之款；二曰交進之款；三曰祭祀之款；四曰儀憲之款；五曰俸食之款；六曰科場之款；七曰饷乾之款；八曰驿站之款；九曰廪膳之款；十曰賞恤之款；十有一曰修繕之款；十有二曰采辦之款；十有三曰織造之款；十有四曰公廉之款；十有五曰雜支之款”①。
以上十五項，如按财政支出的性質和用途大緻可劃分為皇室經費、官俸支出、軍費支出、工程與驿站經費、科場學校經費等五大類别。
皇室經費系