第五章 制憲議會的業迹（1789—1791）
關燈
小
中
大
體&rdquo公民有權&ldquo親自或通過他們的代表&rdquo參加法律的制訂。
&ldquo親自&rdquo二字是很可懷疑的。
制憲議會所建立的是徹頭徹尾的代議制，國民僅僅在選舉時才行使主權，代表一經人民選出，就不受任何監督。
制憲議會甚至不把1791年憲法交給人民批準，更何況修改憲法要受種種過細的限制，完全超出了一般公民的能力範圍。
至少，議員能否代表全體公民呢？完全不能。
西哀士指出，選舉和當選是履行職責的一種方式，而履行職責則需要有能力。
資産階級特意說明，能力必定意味着富裕，因為如果才能不同财産相結合，很容易就變成革命的酵母。
制憲議會剝奪了&ldquo消極公民&rdquo的選舉權，凡納稅額不足三天工資收入的公民或充當仆役的公民不但沒有選舉權，而且不能參加國民衛隊。
&ldquo積極公民&rdquo的意見也要經過兩級選舉的過濾，尤其，由第一級選舉選出的人數有限的&ldquo選舉人&rdquo，納稅額應在十裡佛以上，這就更加有利于缙紳們當選。
最後，議員的選舉保證金竟高達一馬克白銀（約等于五十二裡佛），他們還必須擁有地産。
有些人主張實行職務&ldquo階梯制&rdquo，即必須先在下級行政機構中任職，然後才能當選上一級的職務。
為了同貴族鬥争，或者為了遏制平民，或者為了同平民取得和解，制憲議會有時不惜歪曲和否定《宣言》的原則，這些原則畢竟不是抽象的，而是實在的。
類似的例子讀者在本書的下文将會見到。
二、政府組織 宣言規定，政府全體成員應&ldquo明确&rdquo認識到，他們的權力來自國家，他們應對國家負責。
毫無疑問，在十月事件後，憲法的現代概念已經明确，路易十六必須&ldquo接受&rdquo憲法。
政權從此由憲法&ldquo創立&rdquo，國王将被稱作&ldquo國家的第一名公務員&rdquo。
這個名稱毫無貶義，因為在當時，人們隻把人民的政治代理人稱作公務員，而不包括他們雇傭的職員。
雖然如此，國王畢竟是世襲的、不對委托人負責的和神聖不可侵犯的公務員，甚至對國王犯有叛國罪行時應如何處置也沒有作出規定。
制憲議會的每個議員都想到了這種可能性，但在歡慶國王和議會團結一緻的時候，怎能去承認這個可能性呢？《宣言》規定了許多預防措施：公務員對國家負責；警察隻服從法律；征稅必須取得議會同意；立法、行政、司法三權完全分立，即令使政府機構陷于癱瘓也在所不惜。
但是，路易十六仍保留着重大的特權：支取高達二千五百萬的年俸，決定外交方針，挑選和任命六名大臣以及軍事長官和大使。
制憲議會甚至不顧三權分立的原則，授予國王對立法議會的決定的延緩否決權，為期兩屆，即不超過四年。
國王單獨不能行使這些大權，因為他下達的命令必須經一名大臣副署，而大臣則可能被議會提出彈劾，大臣去職時必須向議會提出報告，在把職責移交清楚後才準許離開巴黎。
可是國王對議會卻一點也把握不住。
議會是常設的、不可侵犯的和不得解散的；唯有議會才能決定法律，議會提出的稅收法、彈劾令和宣言書，即使否決權也對之無可奈何。
規章制訂權也屬于議會，就是說，議會有權解釋法令并就執行法令作出具體規定。
高等法院的阻撓将不再出現，因為法庭應無條件地遵循法律來審理案件；與美國的情形不同，法國司法機關的存在并非為了研究法律是否符合憲法。
司法權的次要地位和立法權的純代議性，這是法國公法中的兩項永不變更的原則。
由此可見，立法議會是國家的主宰，而這個議會也就是資産階級。
據估計，在排斥了三百萬名&ldquo消極公民&rdquo後，還有四百二十五萬名積極公民組成&ldquo初級選民會&rdquo，由積極公民選出約五萬名&ldquo選舉人&rdquo，再在州縣的首府選舉議員。
為了把議席留給缙紳，選舉制确實經過了十分周密的考慮。
這種君主立憲制也就是資産階級的共和國。
可是，這個共和國卻沒有一個真正的政府，因為沒有議會的信任，大臣就無能為力，而大臣又偏偏得不到議會的信任，由國王任命的大臣同國王一樣是可疑分子。
他們在議會中受到批評，被議會召來質詢，并且受議會各小組委員會的密切監視，而英國的議會并不設立小組委員會。
此外，大臣們還看到，議會歡迎各行政部門直接向它請示，并且不征求大臣的意見就給予答複。
此外，行政組織也使大臣們不能有效地發揮作用，甚至不能有效地貫徹下達的命令。
三、行政組織 制憲議會确實完全改變了行政組織的中央集權制。
議會之所以樂于這樣做，因為它想使國王失去一個可能的幫手，而且這也符合全國的深切願望。
各省區和各教區一緻要求擺脫巡按使長期以來大權獨攬和高高在上的狀況。
各地對中央政權的敵視态度在陳情書中往往以褊狹的地方主義形式而出現；前面已經談到，地方主義利用了市鎮革命，這種情緒即使在8月4日晚以後也沒有完全消失。
法國人之所以放棄他們的地方特權和贊同民族統一，這是因為他們認為從此可以自己管理自己了。
1789年12月14日法令給予各市鎮廣泛的權力：負責分配和征收稅額，領導國民衛隊和維持秩序，召請軍隊和宣布戒嚴，以及審理一般違法案件。
然而，在市鎮當局和中央政權之間，不能沒有适當的中間環節。
陳情書承認這一必要性，因而要求成立省三級會議。
法國已被劃分成八十三個州，州又劃分為縣，縣再劃分為區。
國王在創設稅區時，早已開始打破省的傳統格局，新的組織形式進一步完成了這一事業。
但是，改革的直接目的并沒有那麼大的奢望。
正如都累所指出的，法國人僅僅希望能明确劃定各行政單位，使各村莊就近集合在一個設有市場的市鎮的周圍。
自從創立了國民代表機構以後，設置選舉區已勢在必行，所有人都承認，原來的稅區已不再适應要求。
各地區的議員紛紛協商确定選區的劃分，這些讨論是十分實際和自然的。
1789年12月22日法令規定：各州将設立州議會、州政府和一名州檢察官，各縣将設立縣議會、縣政府和一名縣檢察官；檢察官負責貫徹執行法律，實際上成為州、縣政府的秘書長或辦公室主任。
所有地方行政官員全都由&ldquo選舉人&rdquo在他們中間選出；因此，地方行政部門完全被缙紳們包辦。
州級機構的政治态度往往比縣一級更加溫和；而市鎮機構中表現出的民主精神往往比國民議會更強，因為由市（鎮）長和市鎮官員組成的市鎮機構，以及他們同缙紳們和檢察官共同組成的市鎮委員會是由當地的積極公民選出的。
在農村，由于沒有納稅額能達到十天收入的候選人，往往就不顧法律的規定，在一般積極公民中遴選市鎮官員。
在革命蓬勃發展的情況下，窮人看到自己竟被排斥在選舉之外，不免感到驚異，因為在舊制度下，他們至少還能參加居民大會。
革命時期的市鎮政治生活十分活躍，這是當時的特點之一。
以上的組織形式也有它的缺點。
選舉會議往往開得很長，間隔時間又短，因為行政機構的成員每二年就改選一半，每次會議都必須唱名檢查投票人數。
大多數公民對此不感興趣；有的&ldquo選舉人&rdquo甚至不肯支付來往首府的旅費。
當選者對從事費力費時而影響自己的事務的公職開始感到猶豫。
許多太小的市鎮找不到辦事幹練的市鎮官員。
市鎮委員會會議往往一拖再拖，最後幹脆不再舉行。
有人提出設立&ldquo大市鎮&rdquo的建議，以便把幾個市鎮合并起來，組成一個集體的市鎮當局；這個建議沒有被接受，因為每個市鎮都堅持它的自治權利。
所有的行政部門都根據新的行政區劃進行了調整。
新的行政區劃還為各級法庭規定了适當的職責範圍。
當時的法國人喜歡打官司，十分希望能就近找到法官。
因此，每個區設置一名治安法官處理民事訴訟就特别受到歡迎。
在區上一級的縣設置常設法庭，不服判決時可就近向縣級法庭上訴，制憲議會不願設立使人回想起高等法院的高級審判庭。
在刑事訴訟方面，市鎮當局負責審理違章案件，治安法官審理輕罪，州法庭審理重罪。
全國範圍有兩個法庭，即終審法庭和最高法院。
商事法庭仍予保留，但行政訴訟，包括有關國有産業和流亡貴族的問題，則由州縣政府處理。
官職捐納制度已被廢除，人們已不再容忍國王派遣舊時代的法官去新法庭任職。
因此，法官和行政官員一概由選舉産生。
新法官在已有五年以上職業經驗的法律界人士中選出，任期六年。
公證人須經考試錄用；檢察官改稱訴訟代理人，成為自由職業者。
職業律師不再存在。
國民強烈希望能更直接參與司法工作，以保證司法機關辦事公平、迅速和經濟。
制憲議會僅僅同意在審理刑事案件時成立由公民組成的陪審團，陪審團在縣級法庭負責提起公訴，在刑事法庭負責審理。
在民事訴訟方面，制憲議會僅同意陪審團對家庭糾紛享有裁決權和審理權，在前一種情況下，裁決須經縣級法庭複查，在後一種情況下，審理須經縣級法庭核準。
中央政權對地方行政部門的權力減少到幾乎等于零。
國王僅僅有權勒令地方行政官吏停職，而國民議會還能恢複他們的工作。
把審理民事和刑事的司法機構同行政機構分開，這是一項根本的改革。
然而，檢察部門的職能無疑被削弱了，并且分散在個人出身和社會關系各不相同的四個人手中，他們是憲兵軍官，縣法庭庭長，刑事法庭的公訴人或公訴團主任，以及國王派駐每個法庭的代表。
議會同國王一樣不掌握有效地迫使法國人納稅或遵守法律的手段。
甚至，有些被反革命掌握的市鎮機構竟援引反抗壓迫的原則來對付國民議會。
隻要危機更加惡化，國家的存在将因地方分權而蒙受危險。
造成分權和受分權所鼓勵的思想實質上是一種聯邦主義傾向。
幸而，革命黨人在分權過程中發揮了主動精神，這就是人們所說的雅各賓聯邦主義。
四、财政狀況 地方分權不僅加劇了局勢的動亂，而且給财政帶來了災難。
手持武器的平民拒不繳納間接稅，并拖欠其他稅款，市鎮當局也不想動用強制手段。
有人說，制憲議會不該承認拒納間接稅的既成事實，而匆忙去改革其他稅制，因為間接稅本可以提供一筆立時可用的收入。
其實，在當時，征收鹽稅和助稅與領主收取什一稅和貢賦至少是同等困難的事。
至于直接稅，當局還能勉強按舊例征收，因為陳情書中最堅決的要求之一就是改革直接稅。
土地稅仍是最主要的稅目，因為土地畢竟是主要的财富形式。
這項收入大緻有二億四千萬。
此外，還有按個人收入征收的動産稅，約五千萬，以及按利潤比例征收而并非平均分攤的工商企業所得稅。
這些稅目在原則上是根據實際财富征收的，但在動産稅方面，濫行征稅的情形也并非完全沒有。
稅制改革引起了衆多的非難。
陳情書曾要求編制土地冊。
在進行土地丈量和登記前，制憲議會決定先根據納稅人的自報，建立一本土地底賬。
這一措施在各市鎮取得了實在的成績，因為它使稅務負擔分配得比較公平，特别是使特權階級從此也承受他們的那部分負擔。
但是，陳情書還反對各省間和各市鎮間的極端不平等。
在沒有進行全國土地丈量登記前，如何做到&ldquo填平補齊&rdquo呢？制憲議會以及市鎮當局不得不參照原來的征稅總額，經酌情調整後，臨時規定應收的稅額。
人人都希望少納稅，而不少市鎮的稅額卻同以往一樣多，甚
&ldquo親自&rdquo二字是很可懷疑的。
制憲議會所建立的是徹頭徹尾的代議制，國民僅僅在選舉時才行使主權，代表一經人民選出，就不受任何監督。
制憲議會甚至不把1791年憲法交給人民批準，更何況修改憲法要受種種過細的限制，完全超出了一般公民的能力範圍。
至少，議員能否代表全體公民呢？完全不能。
西哀士指出，選舉和當選是履行職責的一種方式，而履行職責則需要有能力。
資産階級特意說明，能力必定意味着富裕，因為如果才能不同财産相結合，很容易就變成革命的酵母。
制憲議會剝奪了&ldquo消極公民&rdquo的選舉權，凡納稅額不足三天工資收入的公民或充當仆役的公民不但沒有選舉權，而且不能參加國民衛隊。
&ldquo積極公民&rdquo的意見也要經過兩級選舉的過濾，尤其，由第一級選舉選出的人數有限的&ldquo選舉人&rdquo，納稅額應在十裡佛以上，這就更加有利于缙紳們當選。
最後，議員的選舉保證金竟高達一馬克白銀（約等于五十二裡佛），他們還必須擁有地産。
有些人主張實行職務&ldquo階梯制&rdquo，即必須先在下級行政機構中任職，然後才能當選上一級的職務。
為了同貴族鬥争，或者為了遏制平民，或者為了同平民取得和解，制憲議會有時不惜歪曲和否定《宣言》的原則，這些原則畢竟不是抽象的，而是實在的。
類似的例子讀者在本書的下文将會見到。
二、政府組織 宣言規定，政府全體成員應&ldquo明确&rdquo認識到，他們的權力來自國家，他們應對國家負責。
毫無疑問，在十月事件後，憲法的現代概念已經明确，路易十六必須&ldquo接受&rdquo憲法。
政權從此由憲法&ldquo創立&rdquo，國王将被稱作&ldquo國家的第一名公務員&rdquo。
這個名稱毫無貶義，因為在當時，人們隻把人民的政治代理人稱作公務員，而不包括他們雇傭的職員。
雖然如此，國王畢竟是世襲的、不對委托人負責的和神聖不可侵犯的公務員，甚至對國王犯有叛國罪行時應如何處置也沒有作出規定。
制憲議會的每個議員都想到了這種可能性，但在歡慶國王和議會團結一緻的時候，怎能去承認這個可能性呢？《宣言》規定了許多預防措施：公務員對國家負責；警察隻服從法律；征稅必須取得議會同意；立法、行政、司法三權完全分立，即令使政府機構陷于癱瘓也在所不惜。
但是，路易十六仍保留着重大的特權：支取高達二千五百萬的年俸，決定外交方針，挑選和任命六名大臣以及軍事長官和大使。
制憲議會甚至不顧三權分立的原則，授予國王對立法議會的決定的延緩否決權，為期兩屆，即不超過四年。
國王單獨不能行使這些大權，因為他下達的命令必須經一名大臣副署，而大臣則可能被議會提出彈劾，大臣去職時必須向議會提出報告，在把職責移交清楚後才準許離開巴黎。
可是國王對議會卻一點也把握不住。
議會是常設的、不可侵犯的和不得解散的；唯有議會才能決定法律，議會提出的稅收法、彈劾令和宣言書，即使否決權也對之無可奈何。
規章制訂權也屬于議會，就是說，議會有權解釋法令并就執行法令作出具體規定。
高等法院的阻撓将不再出現，因為法庭應無條件地遵循法律來審理案件；與美國的情形不同，法國司法機關的存在并非為了研究法律是否符合憲法。
司法權的次要地位和立法權的純代議性，這是法國公法中的兩項永不變更的原則。
由此可見，立法議會是國家的主宰，而這個議會也就是資産階級。
據估計，在排斥了三百萬名&ldquo消極公民&rdquo後，還有四百二十五萬名積極公民組成&ldquo初級選民會&rdquo，由積極公民選出約五萬名&ldquo選舉人&rdquo，再在州縣的首府選舉議員。
為了把議席留給缙紳，選舉制确實經過了十分周密的考慮。
這種君主立憲制也就是資産階級的共和國。
可是，這個共和國卻沒有一個真正的政府，因為沒有議會的信任，大臣就無能為力，而大臣又偏偏得不到議會的信任，由國王任命的大臣同國王一樣是可疑分子。
他們在議會中受到批評，被議會召來質詢，并且受議會各小組委員會的密切監視，而英國的議會并不設立小組委員會。
此外，大臣們還看到，議會歡迎各行政部門直接向它請示，并且不征求大臣的意見就給予答複。
此外，行政組織也使大臣們不能有效地發揮作用，甚至不能有效地貫徹下達的命令。
三、行政組織 制憲議會确實完全改變了行政組織的中央集權制。
議會之所以樂于這樣做，因為它想使國王失去一個可能的幫手，而且這也符合全國的深切願望。
各省區和各教區一緻要求擺脫巡按使長期以來大權獨攬和高高在上的狀況。
各地對中央政權的敵視态度在陳情書中往往以褊狹的地方主義形式而出現；前面已經談到，地方主義利用了市鎮革命，這種情緒即使在8月4日晚以後也沒有完全消失。
法國人之所以放棄他們的地方特權和贊同民族統一，這是因為他們認為從此可以自己管理自己了。
1789年12月14日法令給予各市鎮廣泛的權力：負責分配和征收稅額，領導國民衛隊和維持秩序，召請軍隊和宣布戒嚴，以及審理一般違法案件。
然而，在市鎮當局和中央政權之間，不能沒有适當的中間環節。
陳情書承認這一必要性，因而要求成立省三級會議。
法國已被劃分成八十三個州，州又劃分為縣，縣再劃分為區。
國王在創設稅區時，早已開始打破省的傳統格局，新的組織形式進一步完成了這一事業。
但是，改革的直接目的并沒有那麼大的奢望。
正如都累所指出的，法國人僅僅希望能明确劃定各行政單位，使各村莊就近集合在一個設有市場的市鎮的周圍。
自從創立了國民代表機構以後，設置選舉區已勢在必行，所有人都承認，原來的稅區已不再适應要求。
各地區的議員紛紛協商确定選區的劃分，這些讨論是十分實際和自然的。
1789年12月22日法令規定：各州将設立州議會、州政府和一名州檢察官，各縣将設立縣議會、縣政府和一名縣檢察官；檢察官負責貫徹執行法律，實際上成為州、縣政府的秘書長或辦公室主任。
所有地方行政官員全都由&ldquo選舉人&rdquo在他們中間選出；因此，地方行政部門完全被缙紳們包辦。
州級機構的政治态度往往比縣一級更加溫和；而市鎮機構中表現出的民主精神往往比國民議會更強，因為由市（鎮）長和市鎮官員組成的市鎮機構，以及他們同缙紳們和檢察官共同組成的市鎮委員會是由當地的積極公民選出的。
在農村，由于沒有納稅額能達到十天收入的候選人，往往就不顧法律的規定，在一般積極公民中遴選市鎮官員。
在革命蓬勃發展的情況下，窮人看到自己竟被排斥在選舉之外，不免感到驚異，因為在舊制度下，他們至少還能參加居民大會。
革命時期的市鎮政治生活十分活躍，這是當時的特點之一。
以上的組織形式也有它的缺點。
選舉會議往往開得很長，間隔時間又短，因為行政機構的成員每二年就改選一半，每次會議都必須唱名檢查投票人數。
大多數公民對此不感興趣；有的&ldquo選舉人&rdquo甚至不肯支付來往首府的旅費。
當選者對從事費力費時而影響自己的事務的公職開始感到猶豫。
許多太小的市鎮找不到辦事幹練的市鎮官員。
市鎮委員會會議往往一拖再拖，最後幹脆不再舉行。
有人提出設立&ldquo大市鎮&rdquo的建議，以便把幾個市鎮合并起來，組成一個集體的市鎮當局；這個建議沒有被接受，因為每個市鎮都堅持它的自治權利。
所有的行政部門都根據新的行政區劃進行了調整。
新的行政區劃還為各級法庭規定了适當的職責範圍。
當時的法國人喜歡打官司，十分希望能就近找到法官。
因此，每個區設置一名治安法官處理民事訴訟就特别受到歡迎。
在區上一級的縣設置常設法庭，不服判決時可就近向縣級法庭上訴，制憲議會不願設立使人回想起高等法院的高級審判庭。
在刑事訴訟方面，市鎮當局負責審理違章案件，治安法官審理輕罪，州法庭審理重罪。
全國範圍有兩個法庭，即終審法庭和最高法院。
商事法庭仍予保留，但行政訴訟，包括有關國有産業和流亡貴族的問題，則由州縣政府處理。
官職捐納制度已被廢除，人們已不再容忍國王派遣舊時代的法官去新法庭任職。
因此，法官和行政官員一概由選舉産生。
新法官在已有五年以上職業經驗的法律界人士中選出，任期六年。
公證人須經考試錄用；檢察官改稱訴訟代理人，成為自由職業者。
職業律師不再存在。
國民強烈希望能更直接參與司法工作，以保證司法機關辦事公平、迅速和經濟。
制憲議會僅僅同意在審理刑事案件時成立由公民組成的陪審團，陪審團在縣級法庭負責提起公訴，在刑事法庭負責審理。
在民事訴訟方面，制憲議會僅同意陪審團對家庭糾紛享有裁決權和審理權，在前一種情況下，裁決須經縣級法庭複查，在後一種情況下，審理須經縣級法庭核準。
中央政權對地方行政部門的權力減少到幾乎等于零。
國王僅僅有權勒令地方行政官吏停職，而國民議會還能恢複他們的工作。
把審理民事和刑事的司法機構同行政機構分開，這是一項根本的改革。
然而，檢察部門的職能無疑被削弱了，并且分散在個人出身和社會關系各不相同的四個人手中，他們是憲兵軍官，縣法庭庭長，刑事法庭的公訴人或公訴團主任，以及國王派駐每個法庭的代表。
議會同國王一樣不掌握有效地迫使法國人納稅或遵守法律的手段。
甚至，有些被反革命掌握的市鎮機構竟援引反抗壓迫的原則來對付國民議會。
隻要危機更加惡化，國家的存在将因地方分權而蒙受危險。
造成分權和受分權所鼓勵的思想實質上是一種聯邦主義傾向。
幸而，革命黨人在分權過程中發揮了主動精神，這就是人們所說的雅各賓聯邦主義。
四、财政狀況 地方分權不僅加劇了局勢的動亂，而且給财政帶來了災難。
手持武器的平民拒不繳納間接稅，并拖欠其他稅款，市鎮當局也不想動用強制手段。
有人說，制憲議會不該承認拒納間接稅的既成事實，而匆忙去改革其他稅制，因為間接稅本可以提供一筆立時可用的收入。
其實，在當時，征收鹽稅和助稅與領主收取什一稅和貢賦至少是同等困難的事。
至于直接稅，當局還能勉強按舊例征收，因為陳情書中最堅決的要求之一就是改革直接稅。
土地稅仍是最主要的稅目，因為土地畢竟是主要的财富形式。
這項收入大緻有二億四千萬。
此外，還有按個人收入征收的動産稅，約五千萬，以及按利潤比例征收而并非平均分攤的工商企業所得稅。
這些稅目在原則上是根據實際财富征收的，但在動産稅方面，濫行征稅的情形也并非完全沒有。
稅制改革引起了衆多的非難。
陳情書曾要求編制土地冊。
在進行土地丈量和登記前，制憲議會決定先根據納稅人的自報，建立一本土地底賬。
這一措施在各市鎮取得了實在的成績，因為它使稅務負擔分配得比較公平，特别是使特權階級從此也承受他們的那部分負擔。
但是，陳情書還反對各省間和各市鎮間的極端不平等。
在沒有進行全國土地丈量登記前，如何做到&ldquo填平補齊&rdquo呢？制憲議會以及市鎮當局不得不參照原來的征稅總額，經酌情調整後，臨時規定應收的稅額。
人人都希望少納稅，而不少市鎮的稅額卻同以往一樣多，甚