第二十一章 在二級和三級之間徘徊的地方政府
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中國秦朝和漢朝都是兩級政府，郡縣制，大緻相當于今天省縣兩級制。
秦代史書上說是三十六郡，實際上是40個左右。
到了漢代，感覺40個左右太少，每一個面積太大，不好控制，就變成100多個郡。
這樣，每個郡的力量都不太大，不足以對中央構成挑戰。
但是，當郡級政府的數量變成100多個後，就出現了一個問題：數量太多，皇帝不好記，也不好管。
所以漢武帝把全國分為13個部，也就是13個大區，每個大區設一個刺史，每個刺史管幾個郡。
不過這個刺史不是固定的地方官，而是流動的，他們的主要任務是監察地方官，防止皇帝管不過來，地方官在下面營私舞弊。
所以他們的級别不高，是13個小官。
漢武帝不想讓他們成為大區區長。
為什麼呢？全國13個大區，每一個力量太大了。
然而東漢末年，黃巾大起義，整個中國北方陷入一片大亂，每個郡都太小，無法單獨抵抗起義軍，隻有聯合起來。
怎麼聯合呢？就是把全國原來的13個大區變成13個戰區，叫“州”。
13個大區原來級别很低的刺史，變成大權獨攬的長官州牧。
我們知道，秦代設立的郡縣制度，在郡一級原來就是三權分立的，軍權、财權、人事權是分開的，但是州牧是集權的，因為這樣才有利于集中地方權力鎮壓起義。
這樣，中國的行政體制就由郡縣二級制演變為州郡縣三級制了。
然而，由二級變成三級，問題一下子就出來了。
全國13個州，每個州的勢力都很大，所以鎮壓完黃巾起義，這13州本身卻成了分裂的力量。
東漢在13州的結構之下，很快演變成了軍閥割據，進入三國時代，東漢滅亡。
所以我們讀三國的時候，經常會聽到各種州的名字。
劉備是豫州牧和荊州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孫堅也做過豫州牧，孫權做過荊州牧。
因此，三國的軍閥大都是州的長官。
三國之後是魏晉南北朝時期，統治者為了安全，就不停地把州越劃越小，到了南北朝的後期，達到了200多個州，唐代則進一步達到了358個，全國是以358個州統轄1551個縣。
對一個皇帝來說，一級政區300多個其實是太多了，連名字都記不過來。
因此唐太宗隻好把300多位州刺史的名字寫在卧室屏風上，天天背誦。
但是唐太宗甯肯自己如此不方便，也不願意在州上面再加設一級，為什麼呢？因為他牢牢記住了東漢後期的曆史，生怕地方勢力控制不住。
結果後來的皇帝沒有唐太宗這樣的好耐性，這358個州實在是讓他們頭痛，隻好重複漢代的故事，在州上面新設一個級别叫“道”，40個道，但它們并不是固定的一級政府，作用隻是分巡各州，也就是替中央監視各州。
這種設置和漢代設置刺史的目的是一模一樣的。
然而後來的曆史又一次複制了東漢三國。
安史之亂起來後，300多個州導緻地方力量太分散，根本沒法組織有效抵抗，朝廷隻好在地方上把道變成一級實際的政府，叫作“方鎮”，任命了一大批集軍權、财權和人事權于一身的節度使，來抵抗安史叛軍，兩年之間，全國共設置了40多個方鎮。
然而安史之亂被平定後，方鎮就成了州之上的一級政區，也就是“藩鎮”，又回到了三級政府。
結果就像唐太宗擔心的那樣，這些集軍權、财權和人事權于一身的藩鎮，最終演變成藩鎮割據的分裂局面。
這給了宋朝一個深刻的教訓，宋朝統治者讀史，認為唐代滅亡是因為給了藩鎮太大的權力，發誓絕不能讓地方官集軍權、财權和人事權于一身。
于是設了一個省一級的政區，叫“路”，但是不設集中的路級政府，而是實行多權分立，将路一級政府的财權、人權、物資權分開，設置了彼此牽制的“帥漕憲倉”，即安撫司、轉運司、
秦代史書上說是三十六郡，實際上是40個左右。
到了漢代，感覺40個左右太少，每一個面積太大，不好控制，就變成100多個郡。
這樣，每個郡的力量都不太大，不足以對中央構成挑戰。
但是，當郡級政府的數量變成100多個後，就出現了一個問題：數量太多，皇帝不好記，也不好管。
所以漢武帝把全國分為13個部，也就是13個大區，每個大區設一個刺史，每個刺史管幾個郡。
不過這個刺史不是固定的地方官，而是流動的，他們的主要任務是監察地方官，防止皇帝管不過來，地方官在下面營私舞弊。
所以他們的級别不高，是13個小官。
漢武帝不想讓他們成為大區區長。
為什麼呢？全國13個大區，每一個力量太大了。
然而東漢末年，黃巾大起義，整個中國北方陷入一片大亂，每個郡都太小，無法單獨抵抗起義軍，隻有聯合起來。
怎麼聯合呢？就是把全國原來的13個大區變成13個戰區，叫“州”。
13個大區原來級别很低的刺史，變成大權獨攬的長官州牧。
我們知道，秦代設立的郡縣制度，在郡一級原來就是三權分立的，軍權、财權、人事權是分開的，但是州牧是集權的，因為這樣才有利于集中地方權力鎮壓起義。
這樣，中國的行政體制就由郡縣二級制演變為州郡縣三級制了。
然而，由二級變成三級，問題一下子就出來了。
全國13個州，每個州的勢力都很大，所以鎮壓完黃巾起義，這13州本身卻成了分裂的力量。
東漢在13州的結構之下，很快演變成了軍閥割據，進入三國時代，東漢滅亡。
所以我們讀三國的時候，經常會聽到各種州的名字。
劉備是豫州牧和荊州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孫堅也做過豫州牧，孫權做過荊州牧。
因此，三國的軍閥大都是州的長官。
三國之後是魏晉南北朝時期，統治者為了安全，就不停地把州越劃越小，到了南北朝的後期，達到了200多個州，唐代則進一步達到了358個，全國是以358個州統轄1551個縣。
對一個皇帝來說，一級政區300多個其實是太多了，連名字都記不過來。
因此唐太宗隻好把300多位州刺史的名字寫在卧室屏風上，天天背誦。
但是唐太宗甯肯自己如此不方便，也不願意在州上面再加設一級，為什麼呢？因為他牢牢記住了東漢後期的曆史，生怕地方勢力控制不住。
結果後來的皇帝沒有唐太宗這樣的好耐性，這358個州實在是讓他們頭痛，隻好重複漢代的故事，在州上面新設一個級别叫“道”，40個道，但它們并不是固定的一級政府，作用隻是分巡各州，也就是替中央監視各州。
這種設置和漢代設置刺史的目的是一模一樣的。
然而後來的曆史又一次複制了東漢三國。
安史之亂起來後，300多個州導緻地方力量太分散，根本沒法組織有效抵抗，朝廷隻好在地方上把道變成一級實際的政府，叫作“方鎮”，任命了一大批集軍權、财權和人事權于一身的節度使，來抵抗安史叛軍，兩年之間，全國共設置了40多個方鎮。
然而安史之亂被平定後，方鎮就成了州之上的一級政區，也就是“藩鎮”，又回到了三級政府。
結果就像唐太宗擔心的那樣，這些集軍權、财權和人事權于一身的藩鎮，最終演變成藩鎮割據的分裂局面。
這給了宋朝一個深刻的教訓，宋朝統治者讀史，認為唐代滅亡是因為給了藩鎮太大的權力，發誓絕不能讓地方官集軍權、财權和人事權于一身。
于是設了一個省一級的政區，叫“路”，但是不設集中的路級政府，而是實行多權分立，将路一級政府的财權、人權、物資權分開，設置了彼此牽制的“帥漕憲倉”，即安撫司、轉運司、