第七節 最早的“中央巡視”制度

再設置一個常設的行政機構，不僅要增加大量的人力物力，而且起不到巡視、監察的作用，反而在中央集權體系下增加了一個層級，影響了行政效率。

     正因為如此，刺史部隻是劃出了一個範圍，規定每一位刺史巡視幾個郡，卻不是在這幾個郡上面設立了一個行政管理機構。

    刺史沒有固定的辦公地點，隻能“永遠在路上”，這個郡巡視處理完了，就得去另一個郡，沒有賴在那裡的理由，很難與其中某一個郡形成利益關系，也不會因為久駐一地而提高當地的行政地位。

     到了東漢，刺史制度發生了變化。

    刺史有了固定的辦公地點，常駐在某一郡的治所，或者在其中某一個城市。

    這必然減少了刺史巡視的次數和時間，刺史更多地依靠下面的彙報，而不是自己親自調查處理。

    他們的駐地的行政地位因此而大大提高，實際成為這個刺史部的行政中心，超過了其中任何一個郡。

    另一個重大變化是，原來在刺史可以直接向皇帝報告的同時，郡向朝廷報告的制度繼續存在，是雙軌制，而且刺史的報告内容限于“六條”，不能取代郡守的報告。

    東漢時雙軌合并為單軌，規定郡守隻能通過刺史上報。

    名義上刺史隻能轉報，但轉報什麼、何時轉報、如何轉報決定于刺史。

    既然刺史壟斷了報告權，郡守的實際地位就降為刺史的下屬。

     盡管名稱沒有變，此刺史已非彼刺史，巡視、督察的功能逐漸為行政管理功能所取代。

     東漢後期，外患内亂頻繁，單獨一個郡很難對付，需要集中相鄰幾個郡的人力财力，統一調度方能有效。

    刺史部正好适應需要，于是刺史成了州牧——名副其實的郡以上一級的行政長官。

    牧，就是牧民，像牧羊人管理羊群那樣管理百姓。

    州牧的駐地成了郡上一級的治所——州治。

    從秦始皇開始實行的郡縣制是兩級制，朝廷以下設“郡—縣”兩個層級，到這時演變為三級制，朝廷以下設“州—郡—縣”三級，以後成為中國曆代行政區劃制度的常态。