第八編 清代
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權宜分判衆務，而此等使職之名号與分判之職務無相當之聯系性。
其後因循，遂為定制，雖分職厘務，而組織機構則不分科曹，使人觀其官名不能略知其職掌，此又一類型也（清代幕賓頗亦分科，然非正式組織）。
此種無明确分科之組織，實為中國地方行政制度史上之一退化現象，清末改革，始稍事廢革。
（三）秩祿 秦漢時代各級地方政府，上自首長下迄屬佐小吏，皆有一定而正式之俸祿。
其後制度日壞，至清代，除首長與有品級之主要佐官外，概無正式俸祿。
以縣為例，知縣七品，每年奉銀四十五兩；主簿、巡檢九品，每年奉銀三十三兩餘；典史未入流，每年奉銀三十一兩餘；此外一切役吏皆無正式俸祿，幕賓由知縣私聘，更不待言。
知縣每年奉銀四十五兩，每兩約合抗戰前十二元，即每月四十五元，以付幕賓尚且不敷，家用何以維持，且辦公諸費、役使開支都無正式銀款。
在此種情形下，各縣自辟财源，搜括民脂，成為公開之秘密。
賢者不以為恥，貪者剝削無度，役吏更以敲詐為應有之權利，官吏均成豪富，平民不堪其苦。
此為極大之弊政，亦中國地方行政制度史上之一退化現象也。
（四）人才運用 曆代地方吏治當以兩漢最為優良，此千古定論，無人否認者。
餘嘗推求其故，除行政權完整、行政區得中及組織完備、俸祿有定等優點外，尤要者當為人才運用制度之優良。
漢代人才運用制度之優良，可由官吏升遷之途徑與地方官吏籍貫之限制兩方面觀察之。
先言升遷途徑：漢代最重地方官，除少數特殊關系外，不經地方官吏，不能官至公卿。
大抵士人必先仕于本郡、縣為掾史小吏，獲鄉譽後，由郡國守相舉為孝廉，或由州刺史舉為茂才，皆至中央任郎吏，習律令，觀國光，然後複出為縣令、長、丞、尉。
縣令可直遷刺史守相，或再入為大夫、議郎、侍郎等職，再出為郡國守相，擢高第為九卿，亦有由守相直遷三公者。
此種遷升制度有足稱者：官吏任職，出入内外，外試庶政，熟察民情；内觀國光，谙習制程。
可使政令與民情之隔膜大為減少。
又下吏與宰輔雖地位懸絕，而階品不繁。
庸才溺職無顯著之成績者不易幸進，而高才異等有顯著之成績者，遷升至速。
多有郡縣小吏舉孝廉為郎吏，十餘年間四五遷而至公卿執國政者，故賢者能盡其才，無下滞之弊。
且下吏既為達官之初階，是以鄉亭小吏，倘能奮發，即有公卿之望，故有遠志者必自近始，人才布于四方。
群以績效自見，品操自勵。
漢世啬夫亭長有治績卓然遠近稱美，名顯吏冊者，不知凡幾，其故在此。
漢世地方吏治之優良亦以此為最大原因，非偶然也。
後世達官與小吏為截然之兩途，一為小吏，便為士大夫所不齒，且永淪下僚，罕有能升進者，故意志消沉，貪婪自棄；不僅小吏也，即州縣長官亦幾無宦達柄政之希望。
而達官皆自高級科第出身，對于政事民情毫無所知。
且達官既必由科舉出身，故賢士目光群聚中央，鄙夷鄉裡，地方根本無人才可用。
在此種上暗下奸而地方又無人才之情形下，欲求吏治優良豈可得耶？ 至于籍貫限制，考其法規可得四條： （1）中央任命之各級長官、監察官不用本籍人（州刺史不用本州人；郡守國相等不用本郡國人；縣令、長、丞、尉不但不用本縣人，且不用本郡國人）。
惟西漢之司隸校尉、京兆尹、長安令丞尉不在此限。
（2）後漢中葉以後，又有“不得相對監臨法”及“三互法”。
（3）監官、長官自辟用之屬吏必用本籍人。
惟京畿郡縣可例外。
（4）郡（國）督郵分部督察屬縣，用本郡（國）人，但不用所督諸縣之人；州之部郡從事，用本州人，但不用所部之郡人。
觀此四條，一言以蔽之曰：長官、監察官必避本籍，屬吏必用本籍，其他則由此推申耳，惟京畿不在此限。
自武帝以後，此項法規執行極為嚴格，絕不通融，對于吏治之影響亦極大。
蓋人情比周，鄉黨尤然，當官擇吏，每先鄉裡，此古今之同病也。
今嚴制以來，使長官、監察官單車莅任，不能任用私人。
然此猶消極者。
常情自私好利，其次好名，既不能任用私人，則擇吏較能有客觀标準，樂選賢能，與共圖治。
而長官對于屬吏有絕對任免權，故能絕對控制，決不因吏非親信而有所掣肘。
且郡縣制度本為中央集權下之産物，長官由中央任命他郡之人，尤見中央集權之形式；然一府之吏數百人乃至千人皆本籍人，而能與長官合作無間，故長官得谙習物情，因地敷治，責績下吏，垂拱總成，以中央集權之形式，宏地方自治之實效。
凡此種種足以促成吏治之優良。
南北朝以後，此種良法美意完全破除，或由長官任用私人，或由中央一概任用他籍之人，對于本地政情毫不了解，此對于地方吏治勢必有不良之影響，自不待言。
凡此種種，皆足說明漢代地方吏治之優美所以卓絕千古，非偶然也。
（嚴耕望《中國地方行政制度》， 《中國政治思想與制度史論集》，一九五三）
其後因循，遂為定制，雖分職厘務，而組織機構則不分科曹，使人觀其官名不能略知其職掌，此又一類型也（清代幕賓頗亦分科，然非正式組織）。
此種無明确分科之組織，實為中國地方行政制度史上之一退化現象，清末改革，始稍事廢革。
（三）秩祿 秦漢時代各級地方政府，上自首長下迄屬佐小吏，皆有一定而正式之俸祿。
其後制度日壞，至清代，除首長與有品級之主要佐官外，概無正式俸祿。
以縣為例，知縣七品，每年奉銀四十五兩；主簿、巡檢九品，每年奉銀三十三兩餘；典史未入流，每年奉銀三十一兩餘；此外一切役吏皆無正式俸祿，幕賓由知縣私聘，更不待言。
知縣每年奉銀四十五兩，每兩約合抗戰前十二元，即每月四十五元，以付幕賓尚且不敷，家用何以維持，且辦公諸費、役使開支都無正式銀款。
在此種情形下，各縣自辟财源，搜括民脂，成為公開之秘密。
賢者不以為恥，貪者剝削無度，役吏更以敲詐為應有之權利，官吏均成豪富，平民不堪其苦。
此為極大之弊政，亦中國地方行政制度史上之一退化現象也。
（四）人才運用 曆代地方吏治當以兩漢最為優良，此千古定論，無人否認者。
餘嘗推求其故，除行政權完整、行政區得中及組織完備、俸祿有定等優點外，尤要者當為人才運用制度之優良。
漢代人才運用制度之優良，可由官吏升遷之途徑與地方官吏籍貫之限制兩方面觀察之。
先言升遷途徑：漢代最重地方官，除少數特殊關系外，不經地方官吏，不能官至公卿。
大抵士人必先仕于本郡、縣為掾史小吏，獲鄉譽後，由郡國守相舉為孝廉，或由州刺史舉為茂才，皆至中央任郎吏，習律令，觀國光，然後複出為縣令、長、丞、尉。
縣令可直遷刺史守相，或再入為大夫、議郎、侍郎等職，再出為郡國守相，擢高第為九卿，亦有由守相直遷三公者。
此種遷升制度有足稱者：官吏任職，出入内外，外試庶政，熟察民情；内觀國光，谙習制程。
可使政令與民情之隔膜大為減少。
又下吏與宰輔雖地位懸絕，而階品不繁。
庸才溺職無顯著之成績者不易幸進，而高才異等有顯著之成績者，遷升至速。
多有郡縣小吏舉孝廉為郎吏，十餘年間四五遷而至公卿執國政者，故賢者能盡其才，無下滞之弊。
且下吏既為達官之初階，是以鄉亭小吏，倘能奮發，即有公卿之望，故有遠志者必自近始，人才布于四方。
群以績效自見，品操自勵。
漢世啬夫亭長有治績卓然遠近稱美，名顯吏冊者，不知凡幾，其故在此。
漢世地方吏治之優良亦以此為最大原因，非偶然也。
後世達官與小吏為截然之兩途，一為小吏，便為士大夫所不齒，且永淪下僚，罕有能升進者，故意志消沉，貪婪自棄；不僅小吏也，即州縣長官亦幾無宦達柄政之希望。
而達官皆自高級科第出身，對于政事民情毫無所知。
且達官既必由科舉出身，故賢士目光群聚中央，鄙夷鄉裡，地方根本無人才可用。
在此種上暗下奸而地方又無人才之情形下，欲求吏治優良豈可得耶？ 至于籍貫限制，考其法規可得四條： （1）中央任命之各級長官、監察官不用本籍人（州刺史不用本州人；郡守國相等不用本郡國人；縣令、長、丞、尉不但不用本縣人，且不用本郡國人）。
惟西漢之司隸校尉、京兆尹、長安令丞尉不在此限。
（2）後漢中葉以後，又有“不得相對監臨法”及“三互法”。
（3）監官、長官自辟用之屬吏必用本籍人。
惟京畿郡縣可例外。
（4）郡（國）督郵分部督察屬縣，用本郡（國）人，但不用所督諸縣之人；州之部郡從事，用本州人，但不用所部之郡人。
觀此四條，一言以蔽之曰：長官、監察官必避本籍，屬吏必用本籍，其他則由此推申耳，惟京畿不在此限。
自武帝以後，此項法規執行極為嚴格，絕不通融，對于吏治之影響亦極大。
蓋人情比周，鄉黨尤然，當官擇吏，每先鄉裡，此古今之同病也。
今嚴制以來，使長官、監察官單車莅任，不能任用私人。
然此猶消極者。
常情自私好利，其次好名，既不能任用私人，則擇吏較能有客觀标準，樂選賢能，與共圖治。
而長官對于屬吏有絕對任免權，故能絕對控制，決不因吏非親信而有所掣肘。
且郡縣制度本為中央集權下之産物，長官由中央任命他郡之人，尤見中央集權之形式；然一府之吏數百人乃至千人皆本籍人，而能與長官合作無間，故長官得谙習物情，因地敷治，責績下吏，垂拱總成，以中央集權之形式，宏地方自治之實效。
凡此種種足以促成吏治之優良。
南北朝以後，此種良法美意完全破除，或由長官任用私人，或由中央一概任用他籍之人，對于本地政情毫不了解，此對于地方吏治勢必有不良之影響，自不待言。
凡此種種，皆足說明漢代地方吏治之優美所以卓絕千古，非偶然也。
（嚴耕望《中國地方行政制度》， 《中國政治思想與制度史論集》，一九五三）