第四章 康乾盛世
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第一節 計擒鳌拜
玄烨親政
四大臣輔政順治七年十二月皇父攝政王多爾衮病故，次年正月福臨親政并随即以謀逆之罪加于多爾衮，削其封典，籍沒家産，将其正白旗并為福臨親轄。
順治十八年（1661）正月初七日，清帝福臨去世，遺诏以十四罪自責，并命立年方六周歲餘，号稱八歲的皇三子玄烨為皇太子，繼位為帝，令“内大臣索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鳌拜為輔臣”，“保翊幼主，佐理朝政”。
一般稱他們為輔政大臣或輔臣，從此清朝進入了四大臣輔政的時期。
索尼，滿洲正黃旗人，早年來歸，通曉滿蒙漢文，被努爾哈赤用為一等侍衛，備受皇太極信賴，久任吏部啟心郎，“日直内院”，授三等男。
遏必隆，滿洲鑲黃旗人，是開國元勳弘毅公額亦都第十六子，母為和碩公主，初襲父一等子爵，任侍衛，後因故削爵，複以功授三等騎都尉世職。
鳌拜，滿洲鑲黃旗人，是開國元勳費英東之親侄，一貫勇猛沖殺，軍功累累，任本旗護軍統領，封三等子，賜“巴圖魯”稱号。
蘇克薩哈，滿洲正白旗人，其父蘇納娶努爾哈赤第六女，尊稱額驸。
蘇克薩哈任牛錄額真，以軍功授三等輕車都尉世職。
入關之前，索尼等四人官職并不高，其所以能一躍而為主持軍國要務的輔政大臣，主要是因為他們堅決效忠于皇太極和福臨，反對多爾衮圖謀為帝。
崇德八年（1643）八月初九日，皇太極病故。
在議立新君之時，英郡王阿濟格、豫郡王多铎、郡王阿達禮、貝子碩讬等王貝勒大臣，欲圖擁立睿親王多爾衮，兩黃旗中多數大臣欲擁立故主之長子肅親王豪格，索尼、鳌拜等八大臣至肅王府中秘密議定擁立肅王。
八月十四日，八旗王公大臣于崇政殿集會商議立君，索尼、鳌拜等兩黃旗大臣于大清門盟誓，令兩旗巴牙喇兵張弓挾矢，環立宮殿，兩黃旗大臣進入崇政殿，索尼、鳌拜首先倡議擁立皇子，說：“吾等屬食于帝，衣于帝，養育之恩，與天同大，若不立帝之子，則甯死從帝于地下而已。
”①在索尼等以“兵谏”來威逼諸王必立皇子的壓力下，多爾衮放棄了繼兄為帝的打算，建議立皇太極第九子六歲的福臨為君，自己與鄭親王濟爾哈朗攝政，才平息了這場即将爆發的八旗諸王相戰的烈火。
多爾衮當上攝政王後，索尼、鳌拜、遏必隆繼續效忠幼主，“終不附睿王”，“不惜性命，與之抗拒”。
多爾衮勃然大怒，盡革索尼所有官職，籍沒，免死贖身，黜為民，徙居盛京昭陵（太宗之陵），其兄弟子侄任侍衛者，①《清世祖實錄》卷4，頁2；李澂：《沈館錄》卷6。
一律革退。
鳌拜降一等男，兩次定罪論死，罰銀贖身。
遏必隆被籍沒家産之半，革世職。
正因為索尼、鳌拜、遏必隆等冒死力争，擁立福臨，保護幼主，忠貞不二，付出了重大代價，不愧為皇太極之忠臣，故福臨親政以後，立即對他們委以重任，官複原職，并加官晉爵。
索尼回京，晉至一等伯，擢内大臣、議政大臣，總管内務府；鳌拜晉二等公，任領侍衛内大臣、議政大臣，加少傅兼太子太傅；遏必隆複職，晉一等公，任議政大臣、領侍衛内大臣，加少傅兼太子太傅。
蘇克薩哈首告其主攝政王多爾衮“逆謀”，立下大功，又逢迎帝君，封晉二等子，任領侍衛内大臣、議政大臣，加太子太保。
福臨為免再次出現親王攝政危及幼君之禍，決定取消八旗王公議立新君掌管軍國要務的傳統，委任經己擢用的心腹大臣為輔臣，他在遺诏中着重強調說：“特命内大臣索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鳌拜為輔臣。
伊等皆勳舊重臣，朕以腹心寄托，其勉矢忠荩，保翊幼主，佐理政務，布告中外，鹹使聞之。
”①輔政大臣重視整頓吏治，連續下谕宣告：“民生之安危，由于吏治之清濁，吏治之清濁，全在督撫之表帥，若督撫清正，實心愛民，則下吏孰敢不潔己秉公。
”“設官原以養民，民足然後國裕。
近聞守令貪婪者多，征收錢糧，加添火耗，或指公費科派，或向行戶強取，借端肥己，獻媚上官，下至戶書裡長等役，恣行妄派，小民困苦，無所伸告，以後著科道官将此等情弊，不時察訪糾參”。
若總督、巡撫仍循舊習，将所屬州縣分為上等下等，按等定銀，收受州縣官員饋送，“定行從重治罪”。
②輔政大臣提倡墾荒，以勸墾荒地之多少，定地方官員之獎懲，河南總督劉清泰、巡撫張自德、偏沅巡撫周召南、湖廣巡撫劉兆麟等，皆以勸墾荒地之功，被加尚書侍郎銜，對捏報及墾後複荒之官，督撫降級罰俸，道府降級調用，州縣官革職。
針對順治年間因“耕熟後往往有人認業，興起訟端”，緻民不願開墾的情況，輔政大臣規定，“先給帖文，以杜争端”，并“除三年起科之外，如河工、供兵等各項差役，給複十年，以示寬大之政”①。
又對湖廣等地窮民及河南數省投誠官兵發給牛種銀兩，讓其墾田務農。
清初四川殘破，人丁稀少，鳌拜等輔政大臣下谕，允許各地無業之人，由官府“措處盤費，差官接來安插”，并命各省文武官員，“有能招民三十家入川，安插成都各州縣者，量與紀錄一次，有能招民六十家者，量與紀錄二次，或至百家者，不論俸滿，即準升轉”②。
鳌拜等繼續實行輕徭薄賦政策，開墾荒地，三年以後始行征糧，并多次①《清世祖實錄》卷144，頁5。
②《清聖祖實錄》卷14，頁19、20；卷17，頁13。
①《清聖祖實錄》卷3，頁10。
②《明清史料》丙編第十本第1000頁，“戶部題本”，康熙七年十一月二十九日。
蠲免田賦丁銀，除康熙三年六月谕令盡免順治十五年以前各項錢糧外，輔政八年中，先後下谕蠲免錢糧一百七十四次，涉及十六個省的七八百個府州縣衛。
順治十八年七月，因修建山陵和軍費巨大，入不敷出，曾照明末練饷之例，每畝加征賦銀一分，共增五百餘萬兩。
十二月十四日，左都禦史魏裔介上疏奏稱，窮苦之民，甚為艱苦，祈令戶部核算，“如果足用，其加派錢糧，即應停止，為百姓，即所以為國家，乃培根本而長治久安之要也”。
過了兩天，十六日輔政大臣即以帝名義下谕宣告：“今思各省水旱盜賊，民生未獲蘇息，正賦之外，複有加征，小民困苦，朕心殊為不忍，若不急停，以舒民困，必至失所”，除順治十八年已派外，康熙元年通行停止。
③鼈拜等輔政大臣推行的一項重大德政，是實行“更名田”。
康熙七年十月，“命查故明廢藩田房，悉行變價，照民地征糧”。
由于明朝藩王多已死于兵火，莊地紛為地主、佃農占有，清廷此舉無異是以新莊主的身份，向占有莊地之人勒取價銀，反攻倒算，故遭到占有、耕種明王莊田者激烈反抗，難以實行。
鳌拜等便明智地修改了這個規定，于康熙八年三月初八日下谕：“今思既以地易價，複征額賦，重為民累，著免其變價，撤回所差部員，将見在未變價田地，交與該督撫，給與原種之人，令其耕種，照常征糧，以副朕愛養民生之意”。
其無人耕種之餘田，招民開墾①。
這就在相當大程度上承認了農民在明末起義中獲得的成果。
據統計，這種“更名田”，在直隸、山東、山西、陝西、甘肅、河南、湖廣等省，多達二十餘萬頃，占當時全國耕地總數的二十分之一。
由于鳌拜等努力實行促進經濟恢複的措施，農業生産有了起色，以官府冊籍所載丁地賦稅而言，順治十七年十二月底，全國人丁為一千九百零八萬餘丁，田地山蕩畦地五百二十一萬餘頃，征銀二千五百六十餘萬兩，米麥豆六百零一萬餘石，鹽課銀二百七十一萬餘兩，過了八年，康熙七年十二月底，人丁增加了二十八萬餘丁，田地增二十萬餘頃，賦銀多了二十餘萬兩，賦糧增十四萬餘石，鹽課銀多五萬餘兩。
②在軍事方面，順治十八年消滅了南明永曆帝政權，康熙三年又鎮壓了堅持在川陝楚交界處多年鬥争的大順農民軍餘部“夔東十三家軍”，首領李來亨等陣亡或自盡，統一了全國。
鳌拜等輔政大臣為了減少征戰，與民休息，對台灣南明延平郡王鄭經（鄭成功之子）政權采取以防為主，以攻為輔，以撫為主，以剿為輔的方針，利用鄭氏内部派系矛盾激化的機會，大力招勸其部降清，僅從順治十八年九月起，到康熙三年十月，鄭氏之将軍、都督、總兵及副、參、遊、守、千、把總等官共三千餘員來降，其軍士百姓十餘萬随同歸順，大大削弱了鄭氏政權的力量，為日後統一台灣創造了有利條件。
先③《清聖祖實錄》卷5，頁18、19、20。
①《清聖祖實錄》卷27，頁9；卷28，頁15。
②《清世祖實錄》卷143，頁18、19；《清聖祖實錄》卷27，頁25。
前因對付鄭氏政權而采取的遷海政策，逼迫福建、廣東、浙江、江蘇、山東等省沿海居民内遷三五十裡，設界防守，嚴禁逾越，片闆不許下海，給沿海人民帶來極大的災難。
鳌拜等輔政大臣逐漸弛禁。
康熙四年三月，谕允山東青州、登州、萊州等處沿海人民“捕魚，以資民生”，八年正月，又下旨“盡弛海禁”。
鳌拜等輔政大臣痛恨部分南方士紳抗清反清，且其規避賦役之情又十分嚴重，“江南蘇州府等處額定錢糧侵欺五十餘萬之多，積至數年之久”，故決定清查，于順治十八年三月谕戶部：“近觀直隸各省錢糧逋欠甚多，征比難完，率由紳衿藐法，抗糧不納，地方官瞻徇情面，不盡法征比。
嗣後著該督撫責令道府州縣各官，立行禁饬，嚴加稽查，如仍前抗糧，從重治罪。
”兩月以後，江甯巡撫朱國治奏：蘇、松、常、鎮四府及溧陽縣，“未完錢糧文武紳衿共一萬三千五百一十七名”，應照例議處。
“得旨：紳衿抗糧，殊為可惡，該部照定例嚴加議處。
”①江南名士如吳梅村、徐元文（順治十六年狀元）、彭孫遹皆牽連入案，徐元文由日侍清帝賜乘禦馬的修撰，貶降為銮儀衛經曆。
同年，探花葉方霭，“适欠折銀一厘”，亦被革職，時有“探花不值一文錢”之謠。
“士紳同日除名者，萬有餘人”②。
這就是有名的江南“奏銷案”。
随着輔政時間的推移，輔臣之間的矛盾逐漸激烈，鳌拜利用索尼老病和遏必隆膽小怕事，而攫取了大權，主宰朝政，排擠、壓制與己不和的另一輔政大臣蘇克薩哈。
康熙五年，他借口多爾衮“欲住永平府”，将鑲黃旗應得之地給與正白旗，以壞地換好地，使本旗鑲黃旗領得田地十分“不堪”，現應改正，決定圈地調換。
正白旗人大學士戶部尚書蘇納海、漢軍鑲白旗人直隸山東河南三省總督朱昌祚、漢軍鑲紅旗人保定巡撫王登聯，因圈地擾民，“旗民失業者數十萬人”，上疏力谏；蘇克薩哈維護本旗正白旗利益，亦持異議。
但鳌拜糾合索尼、遏必隆，堅持圈地，矯诏誅戮蘇納海、朱昌祚、王登聯三人，在京畿十幾個州縣大規模地圈占民地，給廣大旗民帶來嚴重災難。
智捕鳌拜四大臣輔政時期，工于權術的鳌拜逐漸把權力集中到自己手中，把持了朝政。
康熙六年（1667），玄烨已經14歲。
這一年三月，輔政大臣索尼等奏請玄烨親政，六月，索尼病故。
七月，得到了祖母孝莊太皇太後的允準，14歲的玄烨宣诏親政，這就是著名的清聖祖康熙皇帝。
盡管玄烨已開始親政，但鳌拜等仍行輔政。
自從索尼去世後，“班行章①《清聖祖實錄》卷2，頁3；卷3，頁3。
②陳康祺：《郎潛紀聞》卷4。
奏，鳌拜皆首列”①，手握權柄的鳌拜視年輕的皇帝為傀儡，不肯歸政。
當時鳌拜的政敵蘇克薩哈已經銳氣大減，認為帝既已親政，為免鳌拜陷害，準備引退，于是上書奏請辭去輔政大臣，往守先帝寝陵，以使“如線餘息，得以生存”。
鳌拜先發制人，抓住機會，攻擊蘇克薩哈存蓄異心、欺藐幼主、不願歸政，列罪狀二十四條，上奏皇帝，要求殺掉蘇克薩哈。
玄烨深知鳌拜與蘇克薩哈有仇，“以核議未當，不允所請”。
于是一貫專橫跋扈的鳌拜為掃除政敵，竟“攘臂上前，強奏累日”①，立足未穩的皇帝被迫下令處絞蘇克薩哈，鳌拜除掉了自己多年來的政敵、心腹之患。
索尼病死，蘇克薩哈處絞，輔政四大臣剩下鳌拜和遏必隆了。
遏必隆與鳌拜同為鑲黃旗人，且懦弱無能，一貫附和鳌拜，不敢立異。
鳌拜既清除了政敵，綜攬朝政，權傾一時，更加專橫。
他網羅黨羽，打擊異己，“相好者薦拔之，不相好者陷害之”②，與從弟穆裡瑪、大學士班布爾善、工部尚書濟世、戶部尚書瑪爾賽結成死黨，竟然“凡事在家議，然後施行”③，以至于“紅本已發科抄，輔政大臣鳌拜取回改批”④，将部院啟奏官員帶往私門商酌。
甚至在皇上面前，“辦事不求當理，稍有拂意之處，即将部臣叱喝”⑤，朝見皇上時，“乃施威震衆，高聲喝問”⑥，完全不把年輕的皇帝放在眼中。
據說他還圖謀暗殺皇帝，托病不上朝，要帝親自去探視，帝親臨其宅，床前問疾，禦前侍衛發現其床席之下置刀。
玄烨當即意識鳌拜有不軌之心，但一笑了之，說：“刀不離身，滿洲故俗，不足異也。
”⑦康熙帝對于鳌拜的行為早已痛恨，但自己剛親政，還未有足夠實力與之抗衡，于是積極積蓄力量，等待時機。
首先，依靠長期侍衛他的親信索額圖和明珠，拉攏一部分朝臣。
索額圖為索尼之子，皇後的叔父，被提拔為吏部右侍郎；明珠是内務府總管，被提拔為刑部尚書、弘文院學士。
此外，帝又從滿族子弟中選拔一批侍衛，每日在殿前作布庫遊戲（摔跤），實際上是在訓練武功，亦借此麻痹鳌拜。
鳌拜以為皇上“童心好弄”，更不介意。
當時的滿漢大臣中，除鳌拜死黨和一部分阿谀逢迎附和者外，許多人對鳌拜的專橫跋扈十分不滿，寄希望于年輕的皇帝。
康熙六年（1667），内弘文院侍讀熊賜履上書，列舉弊政，并明确提出“内臣者，外臣之表也；京師者，四方之倡也；本原之地，亦在乎朝廷而已”，指責“急公喜事之人”，①《清史稿》卷249《鳌拜傳》。
①《清史稿》卷249《鳌拜傳》。
②王先謙：《東華錄》康熙八年五月戊申。
③《清史稿》卷249《鳌拜傳》。
④錢儀吉：《碑傳集》卷11。
⑤《清史列傳》卷6《鼈拜傳》。
⑥《清史列傳》卷6《鼈拜傳》。
⑦昭梿：《嘯亭雜錄》卷1《除鳌拜》。
“但知趨目前尺寸之利，以便其私圖”①。
矛頭直指鳌拜。
鳌拜欲加之罪，玄烨不允。
第二年熊賜履再次上書，指出“朝政積習未祛，國計隐憂可慮”，是由于“人事因循所緻”②，再次隐劾鳌拜。
熊賜履的奏書，代表了當時相當一部分敢怒不敢言的明哲保身朝臣的意見，促成了皇帝更加堅定清除鳌拜勢力的決心。
康熙八年（1669）五月，玄烨在有了一定準備之後，認準了時機，果斷地采取了行動，在鳌拜單身入宮時，利用預先埋伏的布庫侍衛，一舉拿下鳌拜，并大索其黨羽，從而結束了“鳌拜輔政”。
玄烨認為，“欺朕專權，恣意妄為”是鳌拜主要罪過。
康親王傑書等胪列鳌拜罪狀三十條，其中與其結黨擅權有關的二十三條，不敬太皇太後的二條，對冊立皇後妒忌、私買奴仆的五條。
朝臣均請置之重典。
但皇帝顧及鳌拜系顧命大臣，效力年久，免于一死，“從寬革職，仍行拘禁”。
其從弟穆裡瑪及黨羽班布爾善等伏誅者九人。
并給冤死的輔政大臣蘇克薩哈昭雪，恢複其官爵，令其子承襲世職。
被鳌拜無辜殺害的蘇納海、朱昌祚、王登聯亦予昭雪，追賜谥号、祭葬。
遏必隆免死，削去太師及後加公爵，令其宿衛内廷。
清除鼈拜集團，是玄烨親政後的重大舉措，對于後來康熙時期的社會發展，有一定的積極作用。
①《清聖祖實錄》卷22。
②《清聖祖實錄》卷27。
第二節 強化統治機構，加強思想控制 設軍機處乾綱獨斷 清代專制主義中央集權制度發展到康熙、雍正、乾隆時期，呈現日益強化的趨勢。
中央中樞機構的權力逐漸高度集中，君主皇權進一步加強。
康熙時期，議政王大臣會議和内閣既為皇上效勞，遵循帝旨，處理各事，又在一定程度上對皇權起了一些限制作用。
國家重要的軍政大事，仍經皇帝批令議政王大臣會議，“每朝期坐中左門外會議，如坐朝儀”①。
參加議政王大臣會議的滿洲王公貴族，由于其地位較高，皇帝有時也不得不尊重他們的意見。
皇帝為了集中權力，于康熙末年，派諸皇子管理八旗事物。
這樣就将旗主的權力接管了過來，直接控制了八旗。
而随着八旗王公旗主勢力的削弱，議政王大臣會議也日益趨于衰落。
清代内閣正式設置于順治十五年（1658），由原内三院改稱。
玄烨沖年踐位，鳌拜等四大臣輔政時期，曾廢内閣，恢複内三院。
玄烨親政除鼈拜之後，于康熙九年（1670年）又恢複了内閣制度，自此，内閣制度一直延續到清末。
内閣有大學士、協辦大學士、學士、侍讀學士、中書等官員。
大學士加三殿（保和殿、文華殿、武英殿）、三閣（體仁閣、文淵閣、東閣）名稱。
大學士，協辦大學士，滿、漢皆用，無定員。
内閣是清代輔佐皇帝處理國家政務的中樞機關之一，居六部之上，地位崇高。
但是，即使在康熙時期，内閣作為一個中樞機構，雖地位崇高，其實際權力仍受到多方的限制。
首先，奏折制度削奪了内閣的部分權力。
清初，無論是官員報告公務的題本，還是報告個人私事的奏本都必須經過内閣票拟，才能送到皇帝手中，這樣，内閣的意見就會對皇帝發生一定的影響。
康熙中期較大範圍内推行避開内閣的奏折制度。
即凡有奏折權的官員，由皇帝發給折匣，匣上加鎖，鑰匙由皇帝和官員各執一把。
官員具奏時，派人直接送達禦前，皇帝覽閱批示之後，又派專人将折匣送回。
這樣完全避開了内閣的牽制。
其次是南書房的設置，又分割了内閣的一部分權力。
所以内閣當時實際上隻是一個承旨出政的中央最高辦事機構。
康熙十六年（1677）十月，玄烨在皇宮内乾清門右階下設置了南書房，在翰林等官員中“擇詞臣才品兼優者”入值。
入值者稱“南書房行走”，除陪伴皇帝賦詩填詞、寫字作畫外，還秉承皇帝的意旨起草诏令，“撰述谕旨”，内閣隻辦理例行事務，實際上是将内閣的部分權力移植到南書房。
由于南書房“非崇班貴胄、上所親信者不得入”①，所以南書房完全是皇帝嚴密控制的一個機要機構，随時承旨出诏行令。
但國家大政仍屬内閣，皇帝以南書房①昭梿：《嘯亭雜錄》卷2《議政大臣》。
①肖奭：《永憲錄》卷1。
和内閣互相牽制，互為補充，使皇權得到充分的發揮。
從雍正時期開始，專制主義中央集權程度又進一步大大提高，就有清一代來說，雍正的君主權力可以說達到登峰造極的地步。
雍正年間，由于連年對西北準噶爾部用兵，往返軍報頻繁，而内閣辦公地點在太和門外，距内廷較遠，既不便于保守軍事機密，又不便于皇帝親授機宜，于是在雍正七年（1729）六月，于皇帝住處隆宗門附近，設立了軍機房。
雍正十年（1732）三月，軍機房改稱軍機處（全稱：處理軍機事務處）。
軍機處初設時，就是為了“籌辦軍務”，即處理軍務機要，所以既無正式衙署，隻有“值廬”（臨時性的簡陋辦公處所），亦無專職官員，都是“内廷差使”。
當時在軍機處入值的軍機大臣、軍機章京，都是帶原官銜兼在軍機處處理事務。
這個原屬臨時性的軍事機構，在完成其曆史使命之後，本應裁撤，但因為這個機構有利于專制皇權的發揮，不但未予裁撤，反而權力不斷擴大，以緻成為淩駕于内閣和議政王大臣會議之上的最高權力中樞。
這樣，内而六部卿寺，及九門提督，内務府太監之敬事房，外而十八省，無事不綜彙，“軍國大計，罔不總攬”②。
直至光緒二十七年（1901），另設督辦政務處，方略分其職。
至宣統三年（1911）改設責任内閣時，軍機處方廢止，前後執政180多年。
軍機處之所以能由“籌辦軍務”的臨時機構，轉而成為執掌軍國大計的常設機構，完全是為适應專制主義中央集權統治的需要。
軍機處地處内廷，便于宣召，皇帝意旨能迅速貫徹執行，并具有嚴格的保密性，即使王公大臣，沒有皇帝特旨，也不準到軍機處值房。
甚至其簾前窗外、階下，均不許閑人窺視。
皇帝召見軍機大臣，連太監也不許在側。
軍機處有官無吏，全部工作由軍機大臣主持，軍機章京辦理，職官簡練，“辦事較為密速”，效率高。
軍機大臣由皇帝在滿漢大學士、尚書、侍郎、京堂等官内特簡，然後應召入值。
軍機章京由軍機大臣在内閣中書及六部司員中挑選優長文筆者傳取任用，人數無定額，且屬兼差。
盡管地位顯赫，但若皇帝不滿意，随意可以斥罷回原衙門，完全是聽命于皇帝的附庸。
軍機處擴大以後，具體職掌主要有六：一是撰拟谕旨和處理奏折；二為議大政，議後提出應因、應革、應止、應行等處理意見，奏報皇帝裁奪；三系谳大獄，參與重大案件審拟；四乃參與重要官員的任免和考試；五是随侍皇帝出巡，奉旨出京查辦事件；六系為皇帝準備處理政事的參考資料。
權力所及，均系朝廷軍政大計。
盡管軍機處權力很大，但時刻處于皇帝的嚴密監視之下，為了不使“大權旁落”，削弱皇權，從雍正開始，又采取一系列限制辦法，以掣其權，從而保證皇帝“乾綱獨攬”，皇帝不交辦的事務，軍機處無權過問。
即使交辦的事務，也隻是遵照皇帝意旨協助處理，“而不能稍有贊畫于其間也”①。
②《清史稿》卷176《軍機大臣年表》。
①趙翼：《瞻曝雜記》卷1。
軍機處設置以後，皇帝之下的中樞權力，随着軍機處權力的擴大而逐漸發生轉移。
首先，議政王大臣會議的權力進一步削弱。
雍正時期，為了使旗人“隻知有君主，不知有管主”，繼續推行康熙末年開始的削弱八旗王公旗主權力的政策，對旗主實行嚴格的監督。
軍國大計已不交議政王大臣會議讨論，議政王大臣也隻是一個虛銜，既無應辦之事，又無處置之權，殊屬有名無實，乾隆帝弘曆便于乾隆五十六年（1791）十月，下令取消議政大臣名稱。
其次，雍正、乾隆時期内閣的權力，亦受到極大的限制。
盡管雍正時将大學士的品位提升為正一品，内閣大學士成為皇帝之下的最高官員，猶如列朝的丞相，“勳高位極”，“品列皆首文班”，但如不入軍機處兼任軍機大臣，就唯有空名，并無多大實權。
因為軍機處權力擴大以後，内閣被排斥于機密政務之外，軍機處撰拟的谕旨诏令，不經過内閣，而直接由軍機處密封，經驿馬遞送給各地方督撫，稱為“廷寄”，直接交給中央各部院的稱為“交片”，各地方的奏折也不經内閣而直接交軍機處。
特别是乾隆十三年（1748）以後，停止使用奏本，奏折與題本成為兩種并行的上行文書。
中央和地方官員往往先用奏折向皇帝密報機密事物，而題本隻報告一般例行公事。
這樣，主管題本的内閣，所處理的隻是通過題本上行下達的一般例行公事，其實際權力大大削弱。
這樣一來，軍機處就把議政王大臣會議和内閣的職權集于一身，直接聽命于皇帝，皇權得到高度的發揮，也在一定程度上簡化了辦事手續，提高了行政效率。
此外，清朝為了加強對少數民族，特别是對蒙古族、藏族、回族地區的統治，在朝廷設置理藩院，專管“外藩”事務，其地位與六部相當。
雍正元年（1723）以後，以滿洲王公、大學士兼理院事。
中央中樞機構的權力高度集中，皇帝在任用官員方面也别具一格。
一方面在中央機構中實行“滿漢複職制度”，如在内閣，規定大學士、協辦大學士滿漢皆用；在六部，規定尚書滿漢各一員，左右侍郎滿漢各一員。
另一方面，讓滿族官員處于掌實權的核心地位，雖然滿漢官員同任一職，決定權卻往往掌握在滿洲貴族手中，軍機處的領班軍機大臣，一般大多是滿洲貴族。
至于議政王大臣會議，清一色的全部是滿洲貴族所組成。
再從中央中樞機構高級官員的人數上看，也是旗人占優勢。
據統計，從順治三年到光緒二十年（1646&mdash&mdash1894），内閣和六部的官員中，從大學士、尚書、侍郎、員外郎、主事，旗人任職的約占400名，而漢人任職的隻有160餘名。
這些都表明，清朝統治者不僅高度集中權力，同時将核心權力交由滿洲貴族執掌，并利用滿洲貴族監視漢族官員，從而達到“乾綱獨攬”。
常設督撫編制保甲清代地方機構設省、道、府（州、廳）、縣（州、廳）四級。
行省（簡稱省）是地方最高一級行政組織，每一省或二省、三省設總督一人，總督是地方最高長官，俗稱制台。
總督掌管所統轄地區的文武、軍民，總理戎政，戍守疆土。
道、府副将以下官員都由總督向朝廷奏請升遷和罷黜，并有對外交涉之權。
每省另設巡撫一人，是一省地方政務的長官，主管考核地方官員、督理糧饷、關稅、漕政、督察科舉考試和兼理軍事。
總督和巡撫在明朝中後期初設時是屬臨時派遣性的，清朝固定為常設官員。
督撫同屬統轄一方的封疆大吏。
總督例兼兵部尚書及都察院右都禦史，為從一品官，巡撫亦例兼兵部侍郎和都察院右副都禦史，銜為正二品官，均以軍職而兼民政，監察地方。
清代在鴉片戰争前設總督8個，即直隸總督（管轄今河北及内蒙一部分）、兩江總督（江蘇、安徽、江西）、閩浙總督（福建、浙江、台灣）、湖廣（湖南湖北）總督、雲貴總督、兩廣總督（廣東、廣西、海南島）。
分任各省的巡撫18個，即江蘇、江西、安徽、山東、山西、河南、福建、浙江、湖南、陝西、廣東、廣西、雲南、貴州、湖北、四川、直隸、甘肅，其中直隸、甘肅、四川等省由總督兼巡撫。
督撫是清朝在地方實行統治的支柱，所以清朝統治者曆來選派親信充任，以便加強對地方權力的控制，是皇權在地方上的代表。
總督和巡撫一般多用滿人和漢軍旗人。
康熙時，一般漢人任督撫的“十無二三”。
乾隆時，巡撫滿漢各半，而總督仍多用滿人。
後來，也有漢人充任總督，巡撫中漢人的比重也逐漸增加。
為了對總督和巡撫的權力加以限制，并使其互相牽制，有時一省既設總督，又置巡撫，督撫同住一城，督撫事權交叉，而統一于中央。
每省督撫之下設布政使和按察使，
順治十八年（1661）正月初七日，清帝福臨去世，遺诏以十四罪自責，并命立年方六周歲餘，号稱八歲的皇三子玄烨為皇太子，繼位為帝，令“内大臣索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鳌拜為輔臣”，“保翊幼主，佐理朝政”。
一般稱他們為輔政大臣或輔臣，從此清朝進入了四大臣輔政的時期。
索尼，滿洲正黃旗人，早年來歸，通曉滿蒙漢文，被努爾哈赤用為一等侍衛，備受皇太極信賴，久任吏部啟心郎，“日直内院”，授三等男。
遏必隆，滿洲鑲黃旗人，是開國元勳弘毅公額亦都第十六子，母為和碩公主，初襲父一等子爵，任侍衛，後因故削爵，複以功授三等騎都尉世職。
鳌拜，滿洲鑲黃旗人，是開國元勳費英東之親侄，一貫勇猛沖殺，軍功累累，任本旗護軍統領，封三等子，賜“巴圖魯”稱号。
蘇克薩哈，滿洲正白旗人，其父蘇納娶努爾哈赤第六女，尊稱額驸。
蘇克薩哈任牛錄額真，以軍功授三等輕車都尉世職。
入關之前，索尼等四人官職并不高，其所以能一躍而為主持軍國要務的輔政大臣，主要是因為他們堅決效忠于皇太極和福臨，反對多爾衮圖謀為帝。
崇德八年（1643）八月初九日，皇太極病故。
在議立新君之時，英郡王阿濟格、豫郡王多铎、郡王阿達禮、貝子碩讬等王貝勒大臣，欲圖擁立睿親王多爾衮，兩黃旗中多數大臣欲擁立故主之長子肅親王豪格，索尼、鳌拜等八大臣至肅王府中秘密議定擁立肅王。
八月十四日，八旗王公大臣于崇政殿集會商議立君，索尼、鳌拜等兩黃旗大臣于大清門盟誓，令兩旗巴牙喇兵張弓挾矢，環立宮殿，兩黃旗大臣進入崇政殿，索尼、鳌拜首先倡議擁立皇子，說：“吾等屬食于帝，衣于帝，養育之恩，與天同大，若不立帝之子，則甯死從帝于地下而已。
”①在索尼等以“兵谏”來威逼諸王必立皇子的壓力下，多爾衮放棄了繼兄為帝的打算，建議立皇太極第九子六歲的福臨為君，自己與鄭親王濟爾哈朗攝政，才平息了這場即将爆發的八旗諸王相戰的烈火。
多爾衮當上攝政王後，索尼、鳌拜、遏必隆繼續效忠幼主，“終不附睿王”，“不惜性命，與之抗拒”。
多爾衮勃然大怒，盡革索尼所有官職，籍沒，免死贖身，黜為民，徙居盛京昭陵（太宗之陵），其兄弟子侄任侍衛者，①《清世祖實錄》卷4，頁2；李澂：《沈館錄》卷6。
一律革退。
鳌拜降一等男，兩次定罪論死，罰銀贖身。
遏必隆被籍沒家産之半，革世職。
正因為索尼、鳌拜、遏必隆等冒死力争，擁立福臨，保護幼主，忠貞不二，付出了重大代價，不愧為皇太極之忠臣，故福臨親政以後，立即對他們委以重任，官複原職，并加官晉爵。
索尼回京，晉至一等伯，擢内大臣、議政大臣，總管内務府；鳌拜晉二等公，任領侍衛内大臣、議政大臣，加少傅兼太子太傅；遏必隆複職，晉一等公，任議政大臣、領侍衛内大臣，加少傅兼太子太傅。
蘇克薩哈首告其主攝政王多爾衮“逆謀”，立下大功，又逢迎帝君，封晉二等子，任領侍衛内大臣、議政大臣，加太子太保。
福臨為免再次出現親王攝政危及幼君之禍，決定取消八旗王公議立新君掌管軍國要務的傳統，委任經己擢用的心腹大臣為輔臣，他在遺诏中着重強調說：“特命内大臣索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鳌拜為輔臣。
伊等皆勳舊重臣，朕以腹心寄托，其勉矢忠荩，保翊幼主，佐理政務，布告中外，鹹使聞之。
”①輔政大臣重視整頓吏治，連續下谕宣告：“民生之安危，由于吏治之清濁，吏治之清濁，全在督撫之表帥，若督撫清正，實心愛民，則下吏孰敢不潔己秉公。
”“設官原以養民，民足然後國裕。
近聞守令貪婪者多，征收錢糧，加添火耗，或指公費科派，或向行戶強取，借端肥己，獻媚上官，下至戶書裡長等役，恣行妄派，小民困苦，無所伸告，以後著科道官将此等情弊，不時察訪糾參”。
若總督、巡撫仍循舊習，将所屬州縣分為上等下等，按等定銀，收受州縣官員饋送，“定行從重治罪”。
②輔政大臣提倡墾荒，以勸墾荒地之多少，定地方官員之獎懲，河南總督劉清泰、巡撫張自德、偏沅巡撫周召南、湖廣巡撫劉兆麟等，皆以勸墾荒地之功，被加尚書侍郎銜，對捏報及墾後複荒之官，督撫降級罰俸，道府降級調用，州縣官革職。
針對順治年間因“耕熟後往往有人認業，興起訟端”，緻民不願開墾的情況，輔政大臣規定，“先給帖文，以杜争端”，并“除三年起科之外，如河工、供兵等各項差役，給複十年，以示寬大之政”①。
又對湖廣等地窮民及河南數省投誠官兵發給牛種銀兩，讓其墾田務農。
清初四川殘破，人丁稀少，鳌拜等輔政大臣下谕，允許各地無業之人，由官府“措處盤費，差官接來安插”，并命各省文武官員，“有能招民三十家入川，安插成都各州縣者，量與紀錄一次，有能招民六十家者，量與紀錄二次，或至百家者，不論俸滿，即準升轉”②。
鳌拜等繼續實行輕徭薄賦政策，開墾荒地，三年以後始行征糧，并多次①《清世祖實錄》卷144，頁5。
②《清聖祖實錄》卷14，頁19、20；卷17，頁13。
①《清聖祖實錄》卷3，頁10。
②《明清史料》丙編第十本第1000頁，“戶部題本”，康熙七年十一月二十九日。
蠲免田賦丁銀，除康熙三年六月谕令盡免順治十五年以前各項錢糧外，輔政八年中，先後下谕蠲免錢糧一百七十四次，涉及十六個省的七八百個府州縣衛。
順治十八年七月，因修建山陵和軍費巨大，入不敷出，曾照明末練饷之例，每畝加征賦銀一分，共增五百餘萬兩。
十二月十四日，左都禦史魏裔介上疏奏稱，窮苦之民，甚為艱苦，祈令戶部核算，“如果足用，其加派錢糧，即應停止，為百姓，即所以為國家，乃培根本而長治久安之要也”。
過了兩天，十六日輔政大臣即以帝名義下谕宣告：“今思各省水旱盜賊，民生未獲蘇息，正賦之外，複有加征，小民困苦，朕心殊為不忍，若不急停，以舒民困，必至失所”，除順治十八年已派外，康熙元年通行停止。
③鼈拜等輔政大臣推行的一項重大德政，是實行“更名田”。
康熙七年十月，“命查故明廢藩田房，悉行變價，照民地征糧”。
由于明朝藩王多已死于兵火，莊地紛為地主、佃農占有，清廷此舉無異是以新莊主的身份，向占有莊地之人勒取價銀，反攻倒算，故遭到占有、耕種明王莊田者激烈反抗，難以實行。
鳌拜等便明智地修改了這個規定，于康熙八年三月初八日下谕：“今思既以地易價，複征額賦，重為民累，著免其變價，撤回所差部員，将見在未變價田地，交與該督撫，給與原種之人，令其耕種，照常征糧，以副朕愛養民生之意”。
其無人耕種之餘田，招民開墾①。
這就在相當大程度上承認了農民在明末起義中獲得的成果。
據統計，這種“更名田”，在直隸、山東、山西、陝西、甘肅、河南、湖廣等省，多達二十餘萬頃，占當時全國耕地總數的二十分之一。
由于鳌拜等努力實行促進經濟恢複的措施，農業生産有了起色，以官府冊籍所載丁地賦稅而言，順治十七年十二月底，全國人丁為一千九百零八萬餘丁，田地山蕩畦地五百二十一萬餘頃，征銀二千五百六十餘萬兩，米麥豆六百零一萬餘石，鹽課銀二百七十一萬餘兩，過了八年，康熙七年十二月底，人丁增加了二十八萬餘丁，田地增二十萬餘頃，賦銀多了二十餘萬兩，賦糧增十四萬餘石，鹽課銀多五萬餘兩。
②在軍事方面，順治十八年消滅了南明永曆帝政權，康熙三年又鎮壓了堅持在川陝楚交界處多年鬥争的大順農民軍餘部“夔東十三家軍”，首領李來亨等陣亡或自盡，統一了全國。
鳌拜等輔政大臣為了減少征戰，與民休息，對台灣南明延平郡王鄭經（鄭成功之子）政權采取以防為主，以攻為輔，以撫為主，以剿為輔的方針，利用鄭氏内部派系矛盾激化的機會，大力招勸其部降清，僅從順治十八年九月起，到康熙三年十月，鄭氏之将軍、都督、總兵及副、參、遊、守、千、把總等官共三千餘員來降，其軍士百姓十餘萬随同歸順，大大削弱了鄭氏政權的力量，為日後統一台灣創造了有利條件。
先③《清聖祖實錄》卷5，頁18、19、20。
①《清聖祖實錄》卷27，頁9；卷28，頁15。
②《清世祖實錄》卷143，頁18、19；《清聖祖實錄》卷27，頁25。
前因對付鄭氏政權而采取的遷海政策，逼迫福建、廣東、浙江、江蘇、山東等省沿海居民内遷三五十裡，設界防守，嚴禁逾越，片闆不許下海，給沿海人民帶來極大的災難。
鳌拜等輔政大臣逐漸弛禁。
康熙四年三月，谕允山東青州、登州、萊州等處沿海人民“捕魚，以資民生”，八年正月，又下旨“盡弛海禁”。
鳌拜等輔政大臣痛恨部分南方士紳抗清反清，且其規避賦役之情又十分嚴重，“江南蘇州府等處額定錢糧侵欺五十餘萬之多，積至數年之久”，故決定清查，于順治十八年三月谕戶部：“近觀直隸各省錢糧逋欠甚多，征比難完，率由紳衿藐法，抗糧不納，地方官瞻徇情面，不盡法征比。
嗣後著該督撫責令道府州縣各官，立行禁饬，嚴加稽查，如仍前抗糧，從重治罪。
”兩月以後，江甯巡撫朱國治奏：蘇、松、常、鎮四府及溧陽縣，“未完錢糧文武紳衿共一萬三千五百一十七名”，應照例議處。
“得旨：紳衿抗糧，殊為可惡，該部照定例嚴加議處。
”①江南名士如吳梅村、徐元文（順治十六年狀元）、彭孫遹皆牽連入案，徐元文由日侍清帝賜乘禦馬的修撰，貶降為銮儀衛經曆。
同年，探花葉方霭，“适欠折銀一厘”，亦被革職，時有“探花不值一文錢”之謠。
“士紳同日除名者，萬有餘人”②。
這就是有名的江南“奏銷案”。
随着輔政時間的推移，輔臣之間的矛盾逐漸激烈，鳌拜利用索尼老病和遏必隆膽小怕事，而攫取了大權，主宰朝政，排擠、壓制與己不和的另一輔政大臣蘇克薩哈。
康熙五年，他借口多爾衮“欲住永平府”，将鑲黃旗應得之地給與正白旗，以壞地換好地，使本旗鑲黃旗領得田地十分“不堪”，現應改正，決定圈地調換。
正白旗人大學士戶部尚書蘇納海、漢軍鑲白旗人直隸山東河南三省總督朱昌祚、漢軍鑲紅旗人保定巡撫王登聯，因圈地擾民，“旗民失業者數十萬人”，上疏力谏；蘇克薩哈維護本旗正白旗利益，亦持異議。
但鳌拜糾合索尼、遏必隆，堅持圈地，矯诏誅戮蘇納海、朱昌祚、王登聯三人，在京畿十幾個州縣大規模地圈占民地，給廣大旗民帶來嚴重災難。
智捕鳌拜四大臣輔政時期，工于權術的鳌拜逐漸把權力集中到自己手中，把持了朝政。
康熙六年（1667），玄烨已經14歲。
這一年三月，輔政大臣索尼等奏請玄烨親政，六月，索尼病故。
七月，得到了祖母孝莊太皇太後的允準，14歲的玄烨宣诏親政，這就是著名的清聖祖康熙皇帝。
盡管玄烨已開始親政，但鳌拜等仍行輔政。
自從索尼去世後，“班行章①《清聖祖實錄》卷2，頁3；卷3，頁3。
②陳康祺：《郎潛紀聞》卷4。
奏，鳌拜皆首列”①，手握權柄的鳌拜視年輕的皇帝為傀儡，不肯歸政。
當時鳌拜的政敵蘇克薩哈已經銳氣大減，認為帝既已親政，為免鳌拜陷害，準備引退，于是上書奏請辭去輔政大臣，往守先帝寝陵，以使“如線餘息，得以生存”。
鳌拜先發制人，抓住機會，攻擊蘇克薩哈存蓄異心、欺藐幼主、不願歸政，列罪狀二十四條，上奏皇帝，要求殺掉蘇克薩哈。
玄烨深知鳌拜與蘇克薩哈有仇，“以核議未當，不允所請”。
于是一貫專橫跋扈的鳌拜為掃除政敵，竟“攘臂上前，強奏累日”①，立足未穩的皇帝被迫下令處絞蘇克薩哈，鳌拜除掉了自己多年來的政敵、心腹之患。
索尼病死，蘇克薩哈處絞，輔政四大臣剩下鳌拜和遏必隆了。
遏必隆與鳌拜同為鑲黃旗人，且懦弱無能，一貫附和鳌拜，不敢立異。
鳌拜既清除了政敵，綜攬朝政，權傾一時，更加專橫。
他網羅黨羽，打擊異己，“相好者薦拔之，不相好者陷害之”②，與從弟穆裡瑪、大學士班布爾善、工部尚書濟世、戶部尚書瑪爾賽結成死黨，竟然“凡事在家議，然後施行”③，以至于“紅本已發科抄，輔政大臣鳌拜取回改批”④，将部院啟奏官員帶往私門商酌。
甚至在皇上面前，“辦事不求當理，稍有拂意之處，即将部臣叱喝”⑤，朝見皇上時，“乃施威震衆，高聲喝問”⑥，完全不把年輕的皇帝放在眼中。
據說他還圖謀暗殺皇帝，托病不上朝，要帝親自去探視，帝親臨其宅，床前問疾，禦前侍衛發現其床席之下置刀。
玄烨當即意識鳌拜有不軌之心，但一笑了之，說：“刀不離身，滿洲故俗，不足異也。
”⑦康熙帝對于鳌拜的行為早已痛恨，但自己剛親政，還未有足夠實力與之抗衡，于是積極積蓄力量，等待時機。
首先，依靠長期侍衛他的親信索額圖和明珠，拉攏一部分朝臣。
索額圖為索尼之子，皇後的叔父，被提拔為吏部右侍郎；明珠是内務府總管，被提拔為刑部尚書、弘文院學士。
此外，帝又從滿族子弟中選拔一批侍衛，每日在殿前作布庫遊戲（摔跤），實際上是在訓練武功，亦借此麻痹鳌拜。
鳌拜以為皇上“童心好弄”，更不介意。
當時的滿漢大臣中，除鳌拜死黨和一部分阿谀逢迎附和者外，許多人對鳌拜的專橫跋扈十分不滿，寄希望于年輕的皇帝。
康熙六年（1667），内弘文院侍讀熊賜履上書，列舉弊政，并明确提出“内臣者，外臣之表也；京師者，四方之倡也；本原之地，亦在乎朝廷而已”，指責“急公喜事之人”，①《清史稿》卷249《鳌拜傳》。
①《清史稿》卷249《鳌拜傳》。
②王先謙：《東華錄》康熙八年五月戊申。
③《清史稿》卷249《鳌拜傳》。
④錢儀吉：《碑傳集》卷11。
⑤《清史列傳》卷6《鼈拜傳》。
⑥《清史列傳》卷6《鼈拜傳》。
⑦昭梿：《嘯亭雜錄》卷1《除鳌拜》。
“但知趨目前尺寸之利，以便其私圖”①。
矛頭直指鳌拜。
鳌拜欲加之罪，玄烨不允。
第二年熊賜履再次上書，指出“朝政積習未祛，國計隐憂可慮”，是由于“人事因循所緻”②，再次隐劾鳌拜。
熊賜履的奏書，代表了當時相當一部分敢怒不敢言的明哲保身朝臣的意見，促成了皇帝更加堅定清除鳌拜勢力的決心。
康熙八年（1669）五月，玄烨在有了一定準備之後，認準了時機，果斷地采取了行動，在鳌拜單身入宮時，利用預先埋伏的布庫侍衛，一舉拿下鳌拜，并大索其黨羽，從而結束了“鳌拜輔政”。
玄烨認為，“欺朕專權，恣意妄為”是鳌拜主要罪過。
康親王傑書等胪列鳌拜罪狀三十條，其中與其結黨擅權有關的二十三條，不敬太皇太後的二條，對冊立皇後妒忌、私買奴仆的五條。
朝臣均請置之重典。
但皇帝顧及鳌拜系顧命大臣，效力年久，免于一死，“從寬革職，仍行拘禁”。
其從弟穆裡瑪及黨羽班布爾善等伏誅者九人。
并給冤死的輔政大臣蘇克薩哈昭雪，恢複其官爵，令其子承襲世職。
被鳌拜無辜殺害的蘇納海、朱昌祚、王登聯亦予昭雪，追賜谥号、祭葬。
遏必隆免死，削去太師及後加公爵，令其宿衛内廷。
清除鼈拜集團，是玄烨親政後的重大舉措，對于後來康熙時期的社會發展，有一定的積極作用。
①《清聖祖實錄》卷22。
②《清聖祖實錄》卷27。
第二節 強化統治機構，加強思想控制 設軍機處乾綱獨斷 清代專制主義中央集權制度發展到康熙、雍正、乾隆時期，呈現日益強化的趨勢。
中央中樞機構的權力逐漸高度集中，君主皇權進一步加強。
康熙時期，議政王大臣會議和内閣既為皇上效勞，遵循帝旨，處理各事，又在一定程度上對皇權起了一些限制作用。
國家重要的軍政大事，仍經皇帝批令議政王大臣會議，“每朝期坐中左門外會議，如坐朝儀”①。
參加議政王大臣會議的滿洲王公貴族，由于其地位較高，皇帝有時也不得不尊重他們的意見。
皇帝為了集中權力，于康熙末年，派諸皇子管理八旗事物。
這樣就将旗主的權力接管了過來，直接控制了八旗。
而随着八旗王公旗主勢力的削弱，議政王大臣會議也日益趨于衰落。
清代内閣正式設置于順治十五年（1658），由原内三院改稱。
玄烨沖年踐位，鳌拜等四大臣輔政時期，曾廢内閣，恢複内三院。
玄烨親政除鼈拜之後，于康熙九年（1670年）又恢複了内閣制度，自此，内閣制度一直延續到清末。
内閣有大學士、協辦大學士、學士、侍讀學士、中書等官員。
大學士加三殿（保和殿、文華殿、武英殿）、三閣（體仁閣、文淵閣、東閣）名稱。
大學士，協辦大學士，滿、漢皆用，無定員。
内閣是清代輔佐皇帝處理國家政務的中樞機關之一，居六部之上，地位崇高。
但是，即使在康熙時期，内閣作為一個中樞機構，雖地位崇高，其實際權力仍受到多方的限制。
首先，奏折制度削奪了内閣的部分權力。
清初，無論是官員報告公務的題本，還是報告個人私事的奏本都必須經過内閣票拟，才能送到皇帝手中，這樣，内閣的意見就會對皇帝發生一定的影響。
康熙中期較大範圍内推行避開内閣的奏折制度。
即凡有奏折權的官員，由皇帝發給折匣，匣上加鎖，鑰匙由皇帝和官員各執一把。
官員具奏時，派人直接送達禦前，皇帝覽閱批示之後，又派專人将折匣送回。
這樣完全避開了内閣的牽制。
其次是南書房的設置，又分割了内閣的一部分權力。
所以内閣當時實際上隻是一個承旨出政的中央最高辦事機構。
康熙十六年（1677）十月，玄烨在皇宮内乾清門右階下設置了南書房，在翰林等官員中“擇詞臣才品兼優者”入值。
入值者稱“南書房行走”，除陪伴皇帝賦詩填詞、寫字作畫外，還秉承皇帝的意旨起草诏令，“撰述谕旨”，内閣隻辦理例行事務，實際上是将内閣的部分權力移植到南書房。
由于南書房“非崇班貴胄、上所親信者不得入”①，所以南書房完全是皇帝嚴密控制的一個機要機構，随時承旨出诏行令。
但國家大政仍屬内閣，皇帝以南書房①昭梿：《嘯亭雜錄》卷2《議政大臣》。
①肖奭：《永憲錄》卷1。
和内閣互相牽制，互為補充，使皇權得到充分的發揮。
從雍正時期開始，專制主義中央集權程度又進一步大大提高，就有清一代來說，雍正的君主權力可以說達到登峰造極的地步。
雍正年間，由于連年對西北準噶爾部用兵，往返軍報頻繁，而内閣辦公地點在太和門外，距内廷較遠，既不便于保守軍事機密，又不便于皇帝親授機宜，于是在雍正七年（1729）六月，于皇帝住處隆宗門附近，設立了軍機房。
雍正十年（1732）三月，軍機房改稱軍機處（全稱：處理軍機事務處）。
軍機處初設時，就是為了“籌辦軍務”，即處理軍務機要，所以既無正式衙署，隻有“值廬”（臨時性的簡陋辦公處所），亦無專職官員，都是“内廷差使”。
當時在軍機處入值的軍機大臣、軍機章京，都是帶原官銜兼在軍機處處理事務。
這個原屬臨時性的軍事機構，在完成其曆史使命之後，本應裁撤，但因為這個機構有利于專制皇權的發揮，不但未予裁撤，反而權力不斷擴大，以緻成為淩駕于内閣和議政王大臣會議之上的最高權力中樞。
這樣，内而六部卿寺，及九門提督，内務府太監之敬事房，外而十八省，無事不綜彙，“軍國大計，罔不總攬”②。
直至光緒二十七年（1901），另設督辦政務處，方略分其職。
至宣統三年（1911）改設責任内閣時，軍機處方廢止，前後執政180多年。
軍機處之所以能由“籌辦軍務”的臨時機構，轉而成為執掌軍國大計的常設機構，完全是為适應專制主義中央集權統治的需要。
軍機處地處内廷，便于宣召，皇帝意旨能迅速貫徹執行，并具有嚴格的保密性，即使王公大臣，沒有皇帝特旨，也不準到軍機處值房。
甚至其簾前窗外、階下，均不許閑人窺視。
皇帝召見軍機大臣，連太監也不許在側。
軍機處有官無吏，全部工作由軍機大臣主持，軍機章京辦理，職官簡練，“辦事較為密速”，效率高。
軍機大臣由皇帝在滿漢大學士、尚書、侍郎、京堂等官内特簡，然後應召入值。
軍機章京由軍機大臣在内閣中書及六部司員中挑選優長文筆者傳取任用，人數無定額，且屬兼差。
盡管地位顯赫，但若皇帝不滿意，随意可以斥罷回原衙門，完全是聽命于皇帝的附庸。
軍機處擴大以後，具體職掌主要有六：一是撰拟谕旨和處理奏折；二為議大政，議後提出應因、應革、應止、應行等處理意見，奏報皇帝裁奪；三系谳大獄，參與重大案件審拟；四乃參與重要官員的任免和考試；五是随侍皇帝出巡，奉旨出京查辦事件；六系為皇帝準備處理政事的參考資料。
權力所及，均系朝廷軍政大計。
盡管軍機處權力很大，但時刻處于皇帝的嚴密監視之下，為了不使“大權旁落”，削弱皇權，從雍正開始，又采取一系列限制辦法，以掣其權，從而保證皇帝“乾綱獨攬”，皇帝不交辦的事務，軍機處無權過問。
即使交辦的事務，也隻是遵照皇帝意旨協助處理，“而不能稍有贊畫于其間也”①。
②《清史稿》卷176《軍機大臣年表》。
①趙翼：《瞻曝雜記》卷1。
軍機處設置以後，皇帝之下的中樞權力，随着軍機處權力的擴大而逐漸發生轉移。
首先，議政王大臣會議的權力進一步削弱。
雍正時期，為了使旗人“隻知有君主，不知有管主”，繼續推行康熙末年開始的削弱八旗王公旗主權力的政策，對旗主實行嚴格的監督。
軍國大計已不交議政王大臣會議讨論，議政王大臣也隻是一個虛銜，既無應辦之事，又無處置之權，殊屬有名無實，乾隆帝弘曆便于乾隆五十六年（1791）十月，下令取消議政大臣名稱。
其次，雍正、乾隆時期内閣的權力，亦受到極大的限制。
盡管雍正時将大學士的品位提升為正一品，内閣大學士成為皇帝之下的最高官員，猶如列朝的丞相，“勳高位極”，“品列皆首文班”，但如不入軍機處兼任軍機大臣，就唯有空名，并無多大實權。
因為軍機處權力擴大以後，内閣被排斥于機密政務之外，軍機處撰拟的谕旨诏令，不經過内閣，而直接由軍機處密封，經驿馬遞送給各地方督撫，稱為“廷寄”，直接交給中央各部院的稱為“交片”，各地方的奏折也不經内閣而直接交軍機處。
特别是乾隆十三年（1748）以後，停止使用奏本，奏折與題本成為兩種并行的上行文書。
中央和地方官員往往先用奏折向皇帝密報機密事物，而題本隻報告一般例行公事。
這樣，主管題本的内閣，所處理的隻是通過題本上行下達的一般例行公事，其實際權力大大削弱。
這樣一來，軍機處就把議政王大臣會議和内閣的職權集于一身，直接聽命于皇帝，皇權得到高度的發揮，也在一定程度上簡化了辦事手續，提高了行政效率。
此外，清朝為了加強對少數民族，特别是對蒙古族、藏族、回族地區的統治，在朝廷設置理藩院，專管“外藩”事務，其地位與六部相當。
雍正元年（1723）以後，以滿洲王公、大學士兼理院事。
中央中樞機構的權力高度集中，皇帝在任用官員方面也别具一格。
一方面在中央機構中實行“滿漢複職制度”，如在内閣，規定大學士、協辦大學士滿漢皆用；在六部，規定尚書滿漢各一員，左右侍郎滿漢各一員。
另一方面，讓滿族官員處于掌實權的核心地位，雖然滿漢官員同任一職，決定權卻往往掌握在滿洲貴族手中，軍機處的領班軍機大臣，一般大多是滿洲貴族。
至于議政王大臣會議，清一色的全部是滿洲貴族所組成。
再從中央中樞機構高級官員的人數上看，也是旗人占優勢。
據統計，從順治三年到光緒二十年（1646&mdash&mdash1894），内閣和六部的官員中，從大學士、尚書、侍郎、員外郎、主事，旗人任職的約占400名，而漢人任職的隻有160餘名。
這些都表明，清朝統治者不僅高度集中權力，同時将核心權力交由滿洲貴族執掌，并利用滿洲貴族監視漢族官員，從而達到“乾綱獨攬”。
常設督撫編制保甲清代地方機構設省、道、府（州、廳）、縣（州、廳）四級。
行省（簡稱省）是地方最高一級行政組織，每一省或二省、三省設總督一人，總督是地方最高長官，俗稱制台。
總督掌管所統轄地區的文武、軍民，總理戎政，戍守疆土。
道、府副将以下官員都由總督向朝廷奏請升遷和罷黜，并有對外交涉之權。
每省另設巡撫一人，是一省地方政務的長官，主管考核地方官員、督理糧饷、關稅、漕政、督察科舉考試和兼理軍事。
總督和巡撫在明朝中後期初設時是屬臨時派遣性的，清朝固定為常設官員。
督撫同屬統轄一方的封疆大吏。
總督例兼兵部尚書及都察院右都禦史，為從一品官，巡撫亦例兼兵部侍郎和都察院右副都禦史，銜為正二品官，均以軍職而兼民政，監察地方。
清代在鴉片戰争前設總督8個，即直隸總督（管轄今河北及内蒙一部分）、兩江總督（江蘇、安徽、江西）、閩浙總督（福建、浙江、台灣）、湖廣（湖南湖北）總督、雲貴總督、兩廣總督（廣東、廣西、海南島）。
分任各省的巡撫18個，即江蘇、江西、安徽、山東、山西、河南、福建、浙江、湖南、陝西、廣東、廣西、雲南、貴州、湖北、四川、直隸、甘肅，其中直隸、甘肅、四川等省由總督兼巡撫。
督撫是清朝在地方實行統治的支柱，所以清朝統治者曆來選派親信充任，以便加強對地方權力的控制，是皇權在地方上的代表。
總督和巡撫一般多用滿人和漢軍旗人。
康熙時，一般漢人任督撫的“十無二三”。
乾隆時，巡撫滿漢各半，而總督仍多用滿人。
後來，也有漢人充任總督，巡撫中漢人的比重也逐漸增加。
為了對總督和巡撫的權力加以限制，并使其互相牽制，有時一省既設總督，又置巡撫，督撫同住一城，督撫事權交叉，而統一于中央。
每省督撫之下設布政使和按察使，