第三章 清王朝的衰落與叛亂的根源
關燈
小
中
大
要廣泛地闡釋清代晚期的曆史，必然要回頭談一談清王朝衰落的面貌。
但是，隻要考察一下晚清時期某些政治和社會的細節就會感到，對清王朝的衰落作為一個整體概念來說還有一定程度的認識不足之處；而且這種考察還可能借此發現把晚清同中國近代史的廣泛趨勢聯結起來的某些長遠的社會和政治變化。
清王朝的衰落在傳統上還包含有官僚制度喪失了道義和行政活力的意思。
可是，這種現象從官僚賴以生存的社會和政治現實的角度來看比從常見的衰落中的道義範疇這一角度來看更容易理解。
當然，官僚制度中存在着大量貪污腐化；但是早在19世紀初期，在中國著名的學者和行政官員中間就已經出現了關心制度改革和國家防務的浪潮。
[1] 清王朝的衰落向來被理解為中央集權的式微和地方總督權力的擴大，是國家和社會之間均勢的瓦解。
這種權力分散過程的某些方面在19世紀确實有所表現。
但清代的制度在19世紀的毀滅性内戰之後仍能令人驚異地把中國維系在一起，這個事實保證了20世紀的革命變革能夠在全國範圍内實行，而且能夠達到保住國家的首要目的。
因此，我們在考察乾隆末年以來清代權力衰落的問題時，中國已經取得的全國政治統一的程度&mdash&mdash即使在學者名流的公共生活中泛濫着腐化的庇護制度的情況下&mdash&mdash是必須考慮在内的。
這時期清王朝衰落的形象反映于地方政府的敲詐盤剝、追求私利和颟顸無能：所有這些都促進了群衆性的叛亂活動。
要理解這種現象必須從嘉慶初年政治危機的後果及其在推行基本變革方面所取得的非常有限的成就開始。
嘉慶帝在他父親于1799年去世時所面臨的最緊迫的任務，是使他們的政府清除和珅的影響。
皇帝采取了迅速的行動。
在他的父親死去不到一個月和珅就死了，他的心腹也都紛紛被貶。
剩下的問題是怎樣對付和珅那一派所建立和卵翼的龐大的庇護制網絡，因為和珅派的影響已滲透到各省官僚界中，特别是滲透到了軍事部門之中。
皇帝決定，由于這些人人數衆多，官職牽涉面廣，不宜搞一場清洗運動。
他甯可認為許多人都是誠實的官員，隻是誤入歧途而已，因此他們在正确的領導下是可以恢複工作的。
他還進一步擔心，無窮無盡的清洗會恫吓住官僚政治，使他想重建官吏和皇帝之間互通聲氣的努力不能實現。
他論證說，許多人當時是沒有别的選擇，隻有走侵吞公款的道路，如果他們想保住他們的職位的話。
[2] 因此，皇帝本人在某種程度上就不願意采取必要措施來消除和珅20多年影響的流毒。
為了這種沉默态度，他在當時就受到了批評。
[3]但是，嘉慶政府中的另一困難是潛在的複雜的社會問題，這是清代官僚政治的組織能力所完全不能解決的。
其中的中心問題是資源與人口比例失調。
人口的壓力及其後果 不言而喻，晚清和近代中國社會史的最顯著特點是人口的增長。
當時的許多獨特情況也許可以用這個問題來加以說明，雖然在當時已被人們有所察覺的人口問題的具體影響之所及至今仍未被充分地加以研究。
從17世紀末起到18世紀末白蓮教叛亂時為止這一長時期的國内和平階段中，中國人口翻了一番多，從1.5億增加到了3億多。
僅在1779&mdash1850年時期人口就增長了56%，所以在19世紀中葉大叛亂爆發的前夕人口已達4.3億左右。
[4] 在這個相對安定和人口增長的時期，商業設施已有了發展，可以滿足地方貿易和地區間貿易日益增長的需要。
18世紀是内地農村定期集市開始發展的起點，也是南北海運繁榮的起點。
城市的商人行會的增多和信貸組織&mdash&mdash最初的錢莊和山西的票号&mdash&mdash的出現，表明貿易的性質和範圍都有了改變。
這種私營貿易的增長也表明了商人在政府控制的鹽務稅之外正在積累和投放資本，要知道，鹽業是那時商人集中投資的目标。
歐洲市場對中國的茶、絲和瓷器的需求又進一步刺激了國内貿易的商業化。
雖然商業化給人口稠密的平原和沿海地區的城鎮帶來繁榮和富裕，但那些不與貿易集散地和交通要沖發生聯系的地區仍然處于貧困和不景氣的狀态中。
無地的移民，作為人口變動的産物，他們反而浪潮般地湧入這些偏遠地區。
從明代以來，有許多因素使中國的食品生産趕上了它的人口增長的比例。
由于地區間的移民，又由于在新開發的土地上種植從美洲移植過來的新食品&mdash&mdash甜薯、玉蜀黍和花生，因而新墾殖土地面積的增加使得增長的人口能投入生産。
更多的人口也意味着有更多的人力可用于種雙季稻的精耕細作之中，還意味着有更多的大糞肥料。
這種耕作制度在18世紀末就已明顯地開始感到了它的報酬在減少，因為這時在水利上增加人力的效益似乎已經達到了它的頂點。
更重要的是，人口對于土地的壓力是顯而易見的，因為連那些邊遠地區的人口也呈飽和狀态。
例如，富饒的四川盆地在18世紀就吸收了大量的外來移民，早已人滿為患；甚至它的東部山區也已住滿了其他省份因歉收而來的難民。
廣西的幾條河谷地帶是廣東東部客家在18世紀移居的地方，這裡土地的競争也很激烈。
在多山的湖南西部，外來移民在1795年與當地的苗族爆發了嚴重的沖突。
也許長江下遊各省是人口極端稠密的地區，它們不久變成了當時最具毀滅性的内戰的戰場。
[5]許多仍然留住在農業定居地區的無地農民則替政府當勞工，或者被雇為兵勇，或者當了地方官的吏役。
所以，農業經濟中日益增長的盈餘與乾隆時代的長期和平，曾經生産和哺育了日益增長的人口，但是沒有促使經濟和政治出現新的發展以吸收那麼多的人口。
在傳統體制内的這一繁榮時期，埋下了19世紀最初幾十年危機的根子。
[6] 在中華帝國末期的曆史中，人們已在許多方面感受到了人口的增長，這是由清代社會和制度的特點決定的。
如果說人口的增長對農民生活的影響最終是毀滅性的，那麼，它對政治制度的影響也同樣嚴重。
這個時期的政治生活的特點是，各級官員激烈地進行競争，以謀求升遷和保全官職。
這種競争往往采取違法形式：它也許是使人員流動升遷的正常機制落後于人口的增長這一事實所決定的。
雖然對這個問題研究得還很不夠，看來中國那時可能已在經曆着有時與現時代不發達社會相聯系的那些典型症狀：文化人生産過剩，因為容納他們并給他們以報酬的經濟和政治制度的能力有限。
促進這種情況的原因是：一為教育制度是專為培養公職人員的；一為價值體系往往禁阻有文化的幹才從事其他事業；一為行政機構阻止它自身擴展或重新組成新形式，以适應周圍正在變動的社會。
不論是政府公職的法定數額，也不論是科舉的名額，都沒有按照人口的增長速度而增長。
雖然在某些地區進士的分配名額有所增加，但比起整個18世紀增長的人口數來說，進士及其以下功名的總數實際上是顯著下降了。
乾隆時代的進士名額在絕對數字上已有所減少，生員名額則是穩定的。
甚至從前不受數量限制的童生，在18世紀末也受到了限制。
人們要求得到這種社會地位的願望是如此強烈，緻使縣官們可以靠接受希望避免除名的童生的賄賂而大發其财。
清代實行捐監，即為榮譽學銜和實授公職舉辦捐納，它雖然不斷地用這種辦法來開辟财源，但捐納制度顯然還不能充分滿足人們希望得到這種優越社會地位的日益增多的需要。
出售功名和官階使适合做官條件的人數增加，因而實際上加劇了對有限官職數量的壓力，這在某種意義上就突出了仕途升遷道路顯然不足的狀況。
[7] 這種要求必然要另找出路。
在地方上，最顯著的後果是各級行政機構冗員充斥。
他們不是行政等級制度中的正式成員。
他們毋甯說是一些随員和食客、官吏的家屬和幕賓、個人的助手和仆役、受雇的勞工和普遍存在的胥吏。
幹着記錄、送信、催科和地方性任務的吏役階層充滿着唯利是圖之輩，他們許多人都識字，但合法的晉升道路對他們來說是堵塞的。
一位按察使于1800年抱怨說，近年來書役超過了定員不知多少倍。
原來有一個書吏，現在有了幾個文案，原來有一個差役，現在有了十多個幫手。
如果這一估算大緻不差的話，吏役階層在18世紀時期是大大地繁衍了。
[8] 明末開始實行&ldquo一條鞭&rdquo法改革之後縣級政權負擔加重，這是這些員額膨脹的部分原因。
[9]但是，根深蒂固的社會壓力也在起作用。
各級政府都變成了越來越增多的職業大軍所附着的機體，他們利用帝國的行政機器作為自己經濟鬥争中的武器。
1803年一位禦史的悲歎表明了這一鬥争是成功的，因為按照他的說法，胥吏和幕友現在的衣着是如此豪奢，以緻現在不再能夠分辨人們的上下貴賤了。
[10]這些冗員都要靠得自庇護網絡結構的錢來養活，錢雖然掏自官僚的腰包，但歸根結蒂是從納稅人身上用敲詐勒索的辦法搜括來的。
[11] 19世紀初葉是在這以前的一百年内中國統治下的和平的頂點，[12]因此它産生了有教育的一代新人，這些人在文官制度中找差事，但文官制度的缺額并未随人口的增長而加多。
結果是所謂候缺的官員人數增加&mdash&mdash這些人都有做官的資格，但無官可做；同時有越來越多的生員，他們在低級科舉考試制度中上了榜，但在攀登高級考試時因名額受限而被擯棄。
[13]許多人設法捐買高級功名，這個辦法随着政府因開辟新财源而越來越流行。
許多人在謀取官職時受挫，也有許多人轉而在官制以外謀求其他職業。
在激烈競争的情況下，有些善于權變的文人想在合法的和半合法的管理性事業中找出路。
一種人是包稅人，這種行業雖然懸為厲禁，但把老百姓的稅收委托人代辦（即所謂&ldquo包攬&rdquo），在地方社會上卻是一種很流行的能賺錢的職業。
另一項有利可圖的行業是&ldquo訟棍&rdquo（&ldquo訟師&rdquo），他們在縣衙門裡幫别人包攬詞訟。
我們認為可以把這些人看作是初期的辯護師，但在官場看來，他們是不受歡迎的健訟者和莠民。
清代的法律制度沒有給他們以合法地位。
但是很明顯，又做包稅又做包攬詞訟角色的&ldquo刁生劣監&rdquo，在地方政府中起着一定的作用。
有優越社會關系的包稅人能夠給他們的庇護人以某種保護來對抗衙役的專橫，而合法的健訟者能夠通過他們的文牍技巧和在縣衙門建立周密的聯系來潤滑司法機器。
這兩種角色都與某些人所行使的地方行政職能的商業化有關，因為他們的政治才能未能得到合法的機會來施展。
[14] 從官方的觀點看來，在地方的這些實權派集團中，書役是最陰險狡詐、最沒法管束的。
清代的回避制度以及根深蒂固的官場風氣都表明，縣令都不甚了了他們縣署行政工作的細枝末節。
因此，雖然大家都承認書役為患之烈，可是沒有了他們，哪個縣令也辦不成事。
[15] 教育、庇護制與社會晉升之路 明清兩代的主要晉升道路是通過教育和文官考試制度。
明代的多數教育機構都是私人辦的，在清代它們逐漸受國家官員的控制。
雍正時代，一系列省一級書院受政府之命建立起來，由國家給予津貼。
[16]後來的乾隆時代是以宮廷用敢作敢為的方式關心學術活動著稱，這種關注既采取了慷慨庇護制的形式，也采取了大興文字獄的形式。
雖然國家還沒有直接控制省一級書院課程，但政府創辦這些書院的一個公開的目的（用雍正帝的話說）是&ldquo黜浮崇實&rdquo和杜絕考試制度中的&ldquo流弊&rdquo。
[17]乾隆時代文字獄的重點在于貶斥有關北方和西北邊境問題以及關于陸海軍事防務問題的學術著作。
[18]雖然文字獄時期的種種限制在1800年以後已迅速減弱到微不足道的程度，但自19世紀以來，很大數量的書院在政府控制和檢查制度的雙重壓力下已蛻化成為專門教授科場文字的技術學校了。
當時批評這一點的人舉出了許多的理由，其中一種理由是，由于靠個人推薦和靠行賄以獲取教職起了重要作用，緻使教學質量下降；一種理由是指過分重視了考試的及第與否。
[19] 考試性質的變化也是求職的競争日趨激烈的反映。
一方面，受教育機會越來越增加，也越來越規範化。
其次，地方書院網建立以後，學生可以離開本鄉本土求學，這無疑在更多的人口中培養了希求上進發迹的願望。
在中國新開發的地區，升遷的機會更是有增無已。
但就總的趨勢來說，特别是在富饒而人口稠密的東南地區，上升的機遇則是每況愈下的。
[20] 在19世紀社會中取得成就的合法道路上的這些滞礙，即教育和文官制度中的問題，促使人們訴諸非法途徑，從而提高了非法途徑的重要性，特别在富裕和有權勢的人們中更是如此。
這些滞礙也鼓勵那些當權人物力圖因人設事以用于收容一個朋友或報答一件恩寵，從而擴大了候補官員的隊伍，他們麇集在水陸交通要道等候着不可能兌現的任命；同時這也在考核合格的謀求官職者中增加了薦舉的重要性。
[21] 對社會升遷現存渠道的壓力，無疑地促成了清代中國政治行為的特殊型式&mdash&mdash即庇護制網絡結構&mdash&mdash的形成，在這個結構中，在庇護者與被庇護者的關系中負擔的義務比他們在政府工作中通常承擔的要多一些。
庇護網結構有它傳統的社會關系的根源。
這種社會關系主要表現為親屬關系和同鄉關系。
共同的家庭紐帶或者共同的鄉裡關系是與陌生人交往時應用的第一原則。
它被用來确定社會的親疏距離和等級制度，也被用來辦理公務和确定相互間的義務。
在沒有這種紐帶的情況下，通常就制造假親屬關系來代替它。
這種關系是非正式社會交往的基礎，也是常設性社會組織&mdash&mdash從詩社到秘密會社到商業行會&mdash&mdash的支柱。
在學界和官場上，教育和考試制度也維系着同樣的庇護人&mdash被庇護人的關系，在這裡上級就是先生（&ldquo老師&rdquo），下級就是學生（&ldquo門生&rdquo）。
&ldquo老師&rdquo不僅包括學校中的教師，也包括政府官員，即鄉試和會試中的主考官，以及各省的提學。
在非私人的制度中摻進些私人關系，這一趨勢在社會交往中的各個方面都有所表現。
這種趨勢在行政和公務中至少都被認為是發揮效率的潛在障礙，而從最壞的方面說它被視為腐化的根源。
這樣結合起來的私利能夠破壞行政中的公益或者商業企業中的集體利益。
招權納賄、任人唯親、裙帶關系以及所有饋贈和小恩小惠，是中國官場的通病，而這種事實是被接受，甚至在某些情況下是被體諒的。
所以問題不在于消滅這些陋習，而是如何把它們限制在可以控制的範圍内。
這種妥協需要比政府力所能及的更細心的平衡。
通常的辦法是由官方禁止一切行賄、饋贈和徇私枉法之舉，因為假定：凡是繼續偷偷摸摸地幹的事，就能夠把它們保持在可容忍的範圍之内。
因此，新皇帝登極時總是布告天下禁阻這種種弊端和搞這些活動的派系。
那些被認為是國家官吏之間搞結黨營私的行為，要受到彈劾和懲治。
凡是這些政策被嚴格執行的時候，不論在任何情況下，即不論在社會上和官場上，都不可能又要讨好上官而又不冒遭到批評的危險。
一紙便條、一句話、一次訪晤，都可能使這一行動的主、客體雙方招緻疑慮。
自然，由于社會交際從來不會禁絕，甚至嚴厲的禁令也不能阻止形成政府所反對的那種私人的政治和社會聯盟。
因此，測量官場腐敗到什麼程度的好方法是看私人的派系紐帶在某一時期公開表現，甚至誇耀到了什麼程度。
這反映在和珅官邸外面的幹谒者門庭若市這一醜聞上，也反映在一位官員的言論中，他在贊譽另一位顯宦的品質時說，他的門内沒有私人幹谒者。
官場和學界中庇護人&mdash被庇護人關系的重要性，以及它們在吏治混濁時代的變本加厲，對庇護人和被庇護人來說都變成了一個負擔。
許多官員拒絕當提學，因為這個差事有過多的政治義務。
許多及第的士子沒有得官，因為他們忽視，或者更糟糕的是拒絕了向有權勢的官員表表例行的&ldquo敬意&rdquo。
據說，中國的黃金時代是師即吏而吏即師的時代。
19世紀是教育腐敗的時代，這正是因為它與官場風氣聯系太緊之故。
由于老師是庇護人，而門生是被庇護人，也就明顯地包含有政治義務在内。
當然，政治關系的确立可以通過向要得到其恩寵的人送禮，并自稱為他的&ldquo門生&rdquo。
用這種方式，雖然不光彩，但可以變成權勢人物的&ldquo門生&rdquo，即使前者年歲較輕和學識較淺也在所不計。
[22] 嘉慶的改革 嘉慶帝認為，掐斷了和珅的庇護制網絡結構的花朵，它的根株便會自然枯萎。
他逐步地撤換并貶斥了和珅在各省政務中的一大批有權勢的追随者。
他對和珅時代仍保持廉潔的那些在乾隆時期被重用的顧問們再次表示信任，此即他從前的師傅朱珪、軍機大臣董诰和前都禦史劉墉。
他号召公開批評政府中的問題，命令官員們可以直接和秘密地給他上奏議，不需求助于曾經成為和珅影響的中心的軍機處。
[23]與此同時，他還強調，他決定要祛除軍機處的私人陰謀活動，派了一位禦史來監管軍機處的科室。
[24]但是，上層行政的改革不能醫治19世紀官僚制度中根深蒂固的弊病。
省級行政是如此腐化，緻使嘉慶帝在掌權六年之後尚未恢複鄉村的秩序，盡管他下狠心要根除秕政。
嘉慶帝把他們的改革集中在兩方面：撤換官員和節約開支。
和珅時代大部分省一級高官都已被撤換。
1799年初尚在其位的11個身居要職的官吏中，6個被迅速撤換：他們是駐南京的總督、陝甘總督、閩浙總督、湖廣總督和雲貴總督，以及漕運總督。
次年又撤換了河道總督二人。
[25] 這些改革是把和珅的老朋友換成了原來反對過他的人，在許多情況下，他們曾因和珅的關系受到過貶谪。
例如，取代景安為湖廣總督的吳熊光，曾經因和珅于1797年用了計謀而未能保持軍機處的職務。
1799年彈劾和珅的一位副都禦史之兄高書麟，因與和珅沖突而被貶往西部邊疆地區任職。
和珅死後，高書麟當上了雲貴總督。
其他官員都由朱珪薦舉到各省任職：王秉韬被任命為河南的河道總督，荊道乾被任命為安徽省的新巡撫，阮元則被任命為浙江省的巡撫。
[26] 在這次改革中下台的這些省級官員，都受到禦史們為響應皇帝重新廣開&ldquo言路&rdquo&mdash&mdash對政府進行批評的傳統渠道&mdash&mdash而上呈的彈劾奏章的指控。
[27]但是，皇帝左右的一位滿族親王卻認為，嘉慶帝早在這時以前就已經聽信了忠言，并且在消除和珅集團的行動中乾綱獨斷地作出了決定。
[28] 根據最近的考察，嘉慶時代開始了漢族官員在清朝省一級政務中占支配地位的局面，而這種種族比例的變化原來被人們認為開始于太平天國叛亂的時期。
[29]因此應該注意到，許多滿族禦史是屬于1799年響應改革的号召和提出彈劾的人。
[30]這個時期的任命中是否考慮了種族界限，這還是一個尚待研究的問題。
至今尚遠遠沒有證據表明，嘉慶初年的改革是執行了一條種族主義的路線。
1799年迅速接連發布的新任命在事實上是否預告省一級行政在進行一次真正的改革，這一點還不太清楚。
所有新的被任命者都是和珅時代官僚政治的一部分，而不管他們是否屬于和珅集團。
況且和珅集團中許多被撤職的人員，以後又出現在其他官位上，或者準許他們保留爵位舒舒服服地退休。
現在正在進行的研究表明，1814&mdash1820年标志着漢人在省級官職中逐漸占上風的轉折點。
[31]在以林清叛亂（1813年）和道光帝繼位（1820年）為标志的這一時期，也在省一級行政的上層發生了同樣迅速的人事變動。
這幾年讓好些新人參加了省一級政府，被任命者都已得到了功名并且在和珅時代之後得到了官職，他們當中越來越多的人都是從漢人占優勢的都察院和翰林院提拔上來的。
像過去一樣，皇帝物色人物是靠幾個心腹顧問的推薦。
這些新任命者中的許多人，包括改革者湖南人陶澍在内，都是蔣攸铦（當時的禦史，後來當了省一級顯宦）的同僚或朋友，而蔣攸铦本人則是漢軍旗人。
他們也因參加了北京的一個非正式詩社&mdash&mdash即宣南詩社&mdash&mdash而彼此聯結在一起，這個詩社後來還包括了著名的&ldquo經世緻用&rdquo論改革者林則徐和魏源。
地圖6 漕運體系 這個時期的漢族文人在清代官僚行政中重新得勢，可以被看作是太平天國叛亂及其後的同治中興時期以曾國藩及其門徒之興起為頂點的這一趨勢的開端。
它也表明，翰林院和都察院中漢人對省一級政府職務的興趣有了增長。
嘉慶及道光兩朝的改革的第二個特點，是大肆宣揚減少宮廷浪費和重大消耗的節約開支活動。
嘉慶帝終止了豪華的南方巡遊的傳統，而這正是他父親的統治的一個标志。
他想通過官方政策和以身作則來放慢中央國庫資财流出的速度，來改變貴族和官場成員中泛濫的懶散生活方式。
為了達到這個目的，停止了邊疆省份省級官員的每年貢奉，皇袍也被人頌揚地說上面打了補丁。
可是，這些改變不論在京師地區的滿洲貴族身上或在各省的官員中都沒有取得持久的效果；在給乾隆皇帝服滿國喪之後這些變革便遭到了頑強而成功的抵制。
[32]例如，對日益繁衍而貧困的北京旗人人口和内務府的供應，就仍然是财政上的大問題。
[33] 危機的征兆：漕運 嘉慶政府的省一級新官員上任時帶着皇帝的诏書，要他們在自己權限内改革官僚行政。
可是，中央政府的改革辦法在省一級遇到了和珅時代流毒的幹擾。
由于這種幹擾，産生了在對待平定白蓮教叛亂和對待地方政府腐化問題上的沖突。
第三方面的沖突是漕運制度的行政問題。
漕米是中央政府在省裡經管的三大要政之一（其餘兩件是鹽務和黃河的河道管理）。
漕米之政是征集中國南部和中部八個省份的租米，然後運來北京用以供養京師的宮廷成員和貴族，并儲積在倉廒中以待在中國北部分配。
這種征集和運輸制度有它自己的主管部門，它與正規的省級官制相平行，并且與河道總督衙門相重疊。
它的主管叫&ldquo漕運總督&rdquo，衙署設在江蘇省的淮安。
漕運總督之下設省一級漕官，擔負漕米之省各設一人，這些漕官直接向漕運總督負責，不向他駐在省的總督負責。
漕官則監管征集漕米的體系，其人員大部分是非官制的人員。
這些人員中多數是由住在運河邊的屯田的世襲船戶&ldquo旗丁&rdquo組成。
雇用這些船戶的運糧船組成了多達一百隻船的船隊。
漕運衙門也有它自己的用于護衛運糧船的民兵，沿運河的河閘有它自己的檢查員和檢查站，也有它自己雇用的肩夫，後者把糧米從縣的征集站運往運河上的倉庫中。
[34] 在嘉慶時代，這個龐大的漕米機構由于各級組織都人浮于事，也由于糧米每易一次手或通過檢查站都要交付陋規而變得腐化了。
世襲船戶，或&ldquo旗丁&rdquo階層，形成了清代社會中許多集團之一，原來指望他們在一個經濟增長、通貨不斷膨脹和人口增加的時代依靠固定收入生活。
由于他們人數加多，&ldquo旗丁&rdquo階層中的許多人不能取得他們的合法的、賴以生活的世襲田地（&ldquo屯田&rdquo）。
[35]此外，漕運制度越來越依賴被稱為&ldquo水手&rdquo的那個被雇傭的遊民勞動者階級。
這一幫人逐漸取代了曾經作為明代漕運制度支柱的&ldquo旗丁&rdquo，他們需要在自己的工錢之外索取租米中自己的一份小費。
在嘉慶年間，&ldquo水手&rdquo的人數增加了兩倍多，估計增加到了四五萬人。
[36]同時，漕運站又是官場中庇護制的焦點之一。
數以百計的候補官員麇集于此，作為中央政府的委員（&ldquo差委&rdquo或&ldquo漕委&rdquo）領取薪饷。
[37] 由于漕運機構的人員增加，18世紀的價格也上漲，所以應交給每一條糧船的船費也相應地上漲不已。
1732年每條船的船費為130兩到200兩，1800年漲到300兩，1810年漲到500兩，到道光初年（1821年）甚至漲到了700或800兩。
糧稅費用的增加使得地方上的紳士謀求談判免稅，這就增加了納稅戶的負擔，并且最後也使得征集的實際數量下降，因為貧苦的納稅人已被剝奪得精光了。
它的一個結果便是漕米的逐漸商品化，因為地方官吏被迫從私商手中購買稻米，以補足他們的定額。
[38] 彌補漕糧定額是省一級糧官唯一的最重要工作。
為了達到這個目的，他們與北京倉廒的監管官密切地合作。
這些京官的職位是形成官吏侵吞公款的重要根源，甚至也許是省裡漕米
但是，隻要考察一下晚清時期某些政治和社會的細節就會感到，對清王朝的衰落作為一個整體概念來說還有一定程度的認識不足之處；而且這種考察還可能借此發現把晚清同中國近代史的廣泛趨勢聯結起來的某些長遠的社會和政治變化。
清王朝的衰落在傳統上還包含有官僚制度喪失了道義和行政活力的意思。
可是，這種現象從官僚賴以生存的社會和政治現實的角度來看比從常見的衰落中的道義範疇這一角度來看更容易理解。
當然，官僚制度中存在着大量貪污腐化；但是早在19世紀初期，在中國著名的學者和行政官員中間就已經出現了關心制度改革和國家防務的浪潮。
[1] 清王朝的衰落向來被理解為中央集權的式微和地方總督權力的擴大，是國家和社會之間均勢的瓦解。
這種權力分散過程的某些方面在19世紀确實有所表現。
但清代的制度在19世紀的毀滅性内戰之後仍能令人驚異地把中國維系在一起，這個事實保證了20世紀的革命變革能夠在全國範圍内實行，而且能夠達到保住國家的首要目的。
因此，我們在考察乾隆末年以來清代權力衰落的問題時，中國已經取得的全國政治統一的程度&mdash&mdash即使在學者名流的公共生活中泛濫着腐化的庇護制度的情況下&mdash&mdash是必須考慮在内的。
這時期清王朝衰落的形象反映于地方政府的敲詐盤剝、追求私利和颟顸無能：所有這些都促進了群衆性的叛亂活動。
要理解這種現象必須從嘉慶初年政治危機的後果及其在推行基本變革方面所取得的非常有限的成就開始。
嘉慶帝在他父親于1799年去世時所面臨的最緊迫的任務，是使他們的政府清除和珅的影響。
皇帝采取了迅速的行動。
在他的父親死去不到一個月和珅就死了，他的心腹也都紛紛被貶。
剩下的問題是怎樣對付和珅那一派所建立和卵翼的龐大的庇護制網絡，因為和珅派的影響已滲透到各省官僚界中，特别是滲透到了軍事部門之中。
皇帝決定，由于這些人人數衆多，官職牽涉面廣，不宜搞一場清洗運動。
他甯可認為許多人都是誠實的官員，隻是誤入歧途而已，因此他們在正确的領導下是可以恢複工作的。
他還進一步擔心，無窮無盡的清洗會恫吓住官僚政治，使他想重建官吏和皇帝之間互通聲氣的努力不能實現。
他論證說，許多人當時是沒有别的選擇，隻有走侵吞公款的道路，如果他們想保住他們的職位的話。
[2] 因此，皇帝本人在某種程度上就不願意采取必要措施來消除和珅20多年影響的流毒。
為了這種沉默态度，他在當時就受到了批評。
[3]但是，嘉慶政府中的另一困難是潛在的複雜的社會問題，這是清代官僚政治的組織能力所完全不能解決的。
其中的中心問題是資源與人口比例失調。
人口的壓力及其後果 不言而喻，晚清和近代中國社會史的最顯著特點是人口的增長。
當時的許多獨特情況也許可以用這個問題來加以說明，雖然在當時已被人們有所察覺的人口問題的具體影響之所及至今仍未被充分地加以研究。
從17世紀末起到18世紀末白蓮教叛亂時為止這一長時期的國内和平階段中，中國人口翻了一番多，從1.5億增加到了3億多。
僅在1779&mdash1850年時期人口就增長了56%，所以在19世紀中葉大叛亂爆發的前夕人口已達4.3億左右。
[4] 在這個相對安定和人口增長的時期，商業設施已有了發展，可以滿足地方貿易和地區間貿易日益增長的需要。
18世紀是内地農村定期集市開始發展的起點，也是南北海運繁榮的起點。
城市的商人行會的增多和信貸組織&mdash&mdash最初的錢莊和山西的票号&mdash&mdash的出現，表明貿易的性質和範圍都有了改變。
這種私營貿易的增長也表明了商人在政府控制的鹽務稅之外正在積累和投放資本，要知道，鹽業是那時商人集中投資的目标。
歐洲市場對中國的茶、絲和瓷器的需求又進一步刺激了國内貿易的商業化。
雖然商業化給人口稠密的平原和沿海地區的城鎮帶來繁榮和富裕，但那些不與貿易集散地和交通要沖發生聯系的地區仍然處于貧困和不景氣的狀态中。
無地的移民，作為人口變動的産物，他們反而浪潮般地湧入這些偏遠地區。
從明代以來，有許多因素使中國的食品生産趕上了它的人口增長的比例。
由于地區間的移民，又由于在新開發的土地上種植從美洲移植過來的新食品&mdash&mdash甜薯、玉蜀黍和花生，因而新墾殖土地面積的增加使得增長的人口能投入生産。
更多的人口也意味着有更多的人力可用于種雙季稻的精耕細作之中，還意味着有更多的大糞肥料。
這種耕作制度在18世紀末就已明顯地開始感到了它的報酬在減少，因為這時在水利上增加人力的效益似乎已經達到了它的頂點。
更重要的是，人口對于土地的壓力是顯而易見的，因為連那些邊遠地區的人口也呈飽和狀态。
例如，富饒的四川盆地在18世紀就吸收了大量的外來移民，早已人滿為患；甚至它的東部山區也已住滿了其他省份因歉收而來的難民。
廣西的幾條河谷地帶是廣東東部客家在18世紀移居的地方，這裡土地的競争也很激烈。
在多山的湖南西部，外來移民在1795年與當地的苗族爆發了嚴重的沖突。
也許長江下遊各省是人口極端稠密的地區，它們不久變成了當時最具毀滅性的内戰的戰場。
[5]許多仍然留住在農業定居地區的無地農民則替政府當勞工，或者被雇為兵勇，或者當了地方官的吏役。
所以，農業經濟中日益增長的盈餘與乾隆時代的長期和平，曾經生産和哺育了日益增長的人口，但是沒有促使經濟和政治出現新的發展以吸收那麼多的人口。
在傳統體制内的這一繁榮時期，埋下了19世紀最初幾十年危機的根子。
[6] 在中華帝國末期的曆史中，人們已在許多方面感受到了人口的增長，這是由清代社會和制度的特點決定的。
如果說人口的增長對農民生活的影響最終是毀滅性的，那麼，它對政治制度的影響也同樣嚴重。
這個時期的政治生活的特點是，各級官員激烈地進行競争，以謀求升遷和保全官職。
這種競争往往采取違法形式：它也許是使人員流動升遷的正常機制落後于人口的增長這一事實所決定的。
雖然對這個問題研究得還很不夠，看來中國那時可能已在經曆着有時與現時代不發達社會相聯系的那些典型症狀：文化人生産過剩，因為容納他們并給他們以報酬的經濟和政治制度的能力有限。
促進這種情況的原因是：一為教育制度是專為培養公職人員的；一為價值體系往往禁阻有文化的幹才從事其他事業；一為行政機構阻止它自身擴展或重新組成新形式，以适應周圍正在變動的社會。
不論是政府公職的法定數額，也不論是科舉的名額，都沒有按照人口的增長速度而增長。
雖然在某些地區進士的分配名額有所增加，但比起整個18世紀增長的人口數來說，進士及其以下功名的總數實際上是顯著下降了。
乾隆時代的進士名額在絕對數字上已有所減少，生員名額則是穩定的。
甚至從前不受數量限制的童生，在18世紀末也受到了限制。
人們要求得到這種社會地位的願望是如此強烈，緻使縣官們可以靠接受希望避免除名的童生的賄賂而大發其财。
清代實行捐監，即為榮譽學銜和實授公職舉辦捐納，它雖然不斷地用這種辦法來開辟财源，但捐納制度顯然還不能充分滿足人們希望得到這種優越社會地位的日益增多的需要。
出售功名和官階使适合做官條件的人數增加，因而實際上加劇了對有限官職數量的壓力，這在某種意義上就突出了仕途升遷道路顯然不足的狀況。
[7] 這種要求必然要另找出路。
在地方上，最顯著的後果是各級行政機構冗員充斥。
他們不是行政等級制度中的正式成員。
他們毋甯說是一些随員和食客、官吏的家屬和幕賓、個人的助手和仆役、受雇的勞工和普遍存在的胥吏。
幹着記錄、送信、催科和地方性任務的吏役階層充滿着唯利是圖之輩，他們許多人都識字，但合法的晉升道路對他們來說是堵塞的。
一位按察使于1800年抱怨說，近年來書役超過了定員不知多少倍。
原來有一個書吏，現在有了幾個文案，原來有一個差役，現在有了十多個幫手。
如果這一估算大緻不差的話，吏役階層在18世紀時期是大大地繁衍了。
[8] 明末開始實行&ldquo一條鞭&rdquo法改革之後縣級政權負擔加重，這是這些員額膨脹的部分原因。
[9]但是，根深蒂固的社會壓力也在起作用。
各級政府都變成了越來越增多的職業大軍所附着的機體，他們利用帝國的行政機器作為自己經濟鬥争中的武器。
1803年一位禦史的悲歎表明了這一鬥争是成功的，因為按照他的說法，胥吏和幕友現在的衣着是如此豪奢，以緻現在不再能夠分辨人們的上下貴賤了。
[10]這些冗員都要靠得自庇護網絡結構的錢來養活，錢雖然掏自官僚的腰包，但歸根結蒂是從納稅人身上用敲詐勒索的辦法搜括來的。
[11] 19世紀初葉是在這以前的一百年内中國統治下的和平的頂點，[12]因此它産生了有教育的一代新人，這些人在文官制度中找差事，但文官制度的缺額并未随人口的增長而加多。
結果是所謂候缺的官員人數增加&mdash&mdash這些人都有做官的資格，但無官可做；同時有越來越多的生員，他們在低級科舉考試制度中上了榜，但在攀登高級考試時因名額受限而被擯棄。
[13]許多人設法捐買高級功名，這個辦法随着政府因開辟新财源而越來越流行。
許多人在謀取官職時受挫，也有許多人轉而在官制以外謀求其他職業。
在激烈競争的情況下，有些善于權變的文人想在合法的和半合法的管理性事業中找出路。
一種人是包稅人，這種行業雖然懸為厲禁，但把老百姓的稅收委托人代辦（即所謂&ldquo包攬&rdquo），在地方社會上卻是一種很流行的能賺錢的職業。
另一項有利可圖的行業是&ldquo訟棍&rdquo（&ldquo訟師&rdquo），他們在縣衙門裡幫别人包攬詞訟。
我們認為可以把這些人看作是初期的辯護師，但在官場看來，他們是不受歡迎的健訟者和莠民。
清代的法律制度沒有給他們以合法地位。
但是很明顯，又做包稅又做包攬詞訟角色的&ldquo刁生劣監&rdquo，在地方政府中起着一定的作用。
有優越社會關系的包稅人能夠給他們的庇護人以某種保護來對抗衙役的專橫，而合法的健訟者能夠通過他們的文牍技巧和在縣衙門建立周密的聯系來潤滑司法機器。
這兩種角色都與某些人所行使的地方行政職能的商業化有關，因為他們的政治才能未能得到合法的機會來施展。
[14] 從官方的觀點看來，在地方的這些實權派集團中，書役是最陰險狡詐、最沒法管束的。
清代的回避制度以及根深蒂固的官場風氣都表明，縣令都不甚了了他們縣署行政工作的細枝末節。
因此，雖然大家都承認書役為患之烈，可是沒有了他們，哪個縣令也辦不成事。
[15] 教育、庇護制與社會晉升之路 明清兩代的主要晉升道路是通過教育和文官考試制度。
明代的多數教育機構都是私人辦的，在清代它們逐漸受國家官員的控制。
雍正時代，一系列省一級書院受政府之命建立起來，由國家給予津貼。
[16]後來的乾隆時代是以宮廷用敢作敢為的方式關心學術活動著稱，這種關注既采取了慷慨庇護制的形式，也采取了大興文字獄的形式。
雖然國家還沒有直接控制省一級書院課程，但政府創辦這些書院的一個公開的目的（用雍正帝的話說）是&ldquo黜浮崇實&rdquo和杜絕考試制度中的&ldquo流弊&rdquo。
[17]乾隆時代文字獄的重點在于貶斥有關北方和西北邊境問題以及關于陸海軍事防務問題的學術著作。
[18]雖然文字獄時期的種種限制在1800年以後已迅速減弱到微不足道的程度，但自19世紀以來，很大數量的書院在政府控制和檢查制度的雙重壓力下已蛻化成為專門教授科場文字的技術學校了。
當時批評這一點的人舉出了許多的理由，其中一種理由是，由于靠個人推薦和靠行賄以獲取教職起了重要作用，緻使教學質量下降；一種理由是指過分重視了考試的及第與否。
[19] 考試性質的變化也是求職的競争日趨激烈的反映。
一方面，受教育機會越來越增加，也越來越規範化。
其次，地方書院網建立以後，學生可以離開本鄉本土求學，這無疑在更多的人口中培養了希求上進發迹的願望。
在中國新開發的地區，升遷的機會更是有增無已。
但就總的趨勢來說，特别是在富饒而人口稠密的東南地區，上升的機遇則是每況愈下的。
[20] 在19世紀社會中取得成就的合法道路上的這些滞礙，即教育和文官制度中的問題，促使人們訴諸非法途徑，從而提高了非法途徑的重要性，特别在富裕和有權勢的人們中更是如此。
這些滞礙也鼓勵那些當權人物力圖因人設事以用于收容一個朋友或報答一件恩寵，從而擴大了候補官員的隊伍，他們麇集在水陸交通要道等候着不可能兌現的任命；同時這也在考核合格的謀求官職者中增加了薦舉的重要性。
[21] 對社會升遷現存渠道的壓力，無疑地促成了清代中國政治行為的特殊型式&mdash&mdash即庇護制網絡結構&mdash&mdash的形成，在這個結構中，在庇護者與被庇護者的關系中負擔的義務比他們在政府工作中通常承擔的要多一些。
庇護網結構有它傳統的社會關系的根源。
這種社會關系主要表現為親屬關系和同鄉關系。
共同的家庭紐帶或者共同的鄉裡關系是與陌生人交往時應用的第一原則。
它被用來确定社會的親疏距離和等級制度，也被用來辦理公務和确定相互間的義務。
在沒有這種紐帶的情況下，通常就制造假親屬關系來代替它。
這種關系是非正式社會交往的基礎，也是常設性社會組織&mdash&mdash從詩社到秘密會社到商業行會&mdash&mdash的支柱。
在學界和官場上，教育和考試制度也維系着同樣的庇護人&mdash被庇護人的關系，在這裡上級就是先生（&ldquo老師&rdquo），下級就是學生（&ldquo門生&rdquo）。
&ldquo老師&rdquo不僅包括學校中的教師，也包括政府官員，即鄉試和會試中的主考官，以及各省的提學。
在非私人的制度中摻進些私人關系，這一趨勢在社會交往中的各個方面都有所表現。
這種趨勢在行政和公務中至少都被認為是發揮效率的潛在障礙，而從最壞的方面說它被視為腐化的根源。
這樣結合起來的私利能夠破壞行政中的公益或者商業企業中的集體利益。
招權納賄、任人唯親、裙帶關系以及所有饋贈和小恩小惠，是中國官場的通病，而這種事實是被接受，甚至在某些情況下是被體諒的。
所以問題不在于消滅這些陋習，而是如何把它們限制在可以控制的範圍内。
這種妥協需要比政府力所能及的更細心的平衡。
通常的辦法是由官方禁止一切行賄、饋贈和徇私枉法之舉，因為假定：凡是繼續偷偷摸摸地幹的事，就能夠把它們保持在可容忍的範圍之内。
因此，新皇帝登極時總是布告天下禁阻這種種弊端和搞這些活動的派系。
那些被認為是國家官吏之間搞結黨營私的行為，要受到彈劾和懲治。
凡是這些政策被嚴格執行的時候，不論在任何情況下，即不論在社會上和官場上，都不可能又要讨好上官而又不冒遭到批評的危險。
一紙便條、一句話、一次訪晤，都可能使這一行動的主、客體雙方招緻疑慮。
自然，由于社會交際從來不會禁絕，甚至嚴厲的禁令也不能阻止形成政府所反對的那種私人的政治和社會聯盟。
因此，測量官場腐敗到什麼程度的好方法是看私人的派系紐帶在某一時期公開表現，甚至誇耀到了什麼程度。
這反映在和珅官邸外面的幹谒者門庭若市這一醜聞上，也反映在一位官員的言論中，他在贊譽另一位顯宦的品質時說，他的門内沒有私人幹谒者。
官場和學界中庇護人&mdash被庇護人關系的重要性，以及它們在吏治混濁時代的變本加厲，對庇護人和被庇護人來說都變成了一個負擔。
許多官員拒絕當提學，因為這個差事有過多的政治義務。
許多及第的士子沒有得官，因為他們忽視，或者更糟糕的是拒絕了向有權勢的官員表表例行的&ldquo敬意&rdquo。
據說，中國的黃金時代是師即吏而吏即師的時代。
19世紀是教育腐敗的時代，這正是因為它與官場風氣聯系太緊之故。
由于老師是庇護人，而門生是被庇護人，也就明顯地包含有政治義務在内。
當然，政治關系的确立可以通過向要得到其恩寵的人送禮，并自稱為他的&ldquo門生&rdquo。
用這種方式，雖然不光彩，但可以變成權勢人物的&ldquo門生&rdquo，即使前者年歲較輕和學識較淺也在所不計。
[22] 嘉慶的改革 嘉慶帝認為，掐斷了和珅的庇護制網絡結構的花朵，它的根株便會自然枯萎。
他逐步地撤換并貶斥了和珅在各省政務中的一大批有權勢的追随者。
他對和珅時代仍保持廉潔的那些在乾隆時期被重用的顧問們再次表示信任，此即他從前的師傅朱珪、軍機大臣董诰和前都禦史劉墉。
他号召公開批評政府中的問題，命令官員們可以直接和秘密地給他上奏議，不需求助于曾經成為和珅影響的中心的軍機處。
[23]與此同時，他還強調，他決定要祛除軍機處的私人陰謀活動，派了一位禦史來監管軍機處的科室。
[24]但是，上層行政的改革不能醫治19世紀官僚制度中根深蒂固的弊病。
省級行政是如此腐化，緻使嘉慶帝在掌權六年之後尚未恢複鄉村的秩序，盡管他下狠心要根除秕政。
嘉慶帝把他們的改革集中在兩方面：撤換官員和節約開支。
和珅時代大部分省一級高官都已被撤換。
1799年初尚在其位的11個身居要職的官吏中，6個被迅速撤換：他們是駐南京的總督、陝甘總督、閩浙總督、湖廣總督和雲貴總督，以及漕運總督。
次年又撤換了河道總督二人。
[25] 這些改革是把和珅的老朋友換成了原來反對過他的人，在許多情況下，他們曾因和珅的關系受到過貶谪。
例如，取代景安為湖廣總督的吳熊光，曾經因和珅于1797年用了計謀而未能保持軍機處的職務。
1799年彈劾和珅的一位副都禦史之兄高書麟，因與和珅沖突而被貶往西部邊疆地區任職。
和珅死後，高書麟當上了雲貴總督。
其他官員都由朱珪薦舉到各省任職：王秉韬被任命為河南的河道總督，荊道乾被任命為安徽省的新巡撫，阮元則被任命為浙江省的巡撫。
[26] 在這次改革中下台的這些省級官員，都受到禦史們為響應皇帝重新廣開&ldquo言路&rdquo&mdash&mdash對政府進行批評的傳統渠道&mdash&mdash而上呈的彈劾奏章的指控。
[27]但是，皇帝左右的一位滿族親王卻認為，嘉慶帝早在這時以前就已經聽信了忠言，并且在消除和珅集團的行動中乾綱獨斷地作出了決定。
[28] 根據最近的考察，嘉慶時代開始了漢族官員在清朝省一級政務中占支配地位的局面，而這種種族比例的變化原來被人們認為開始于太平天國叛亂的時期。
[29]因此應該注意到，許多滿族禦史是屬于1799年響應改革的号召和提出彈劾的人。
[30]這個時期的任命中是否考慮了種族界限，這還是一個尚待研究的問題。
至今尚遠遠沒有證據表明，嘉慶初年的改革是執行了一條種族主義的路線。
1799年迅速接連發布的新任命在事實上是否預告省一級行政在進行一次真正的改革，這一點還不太清楚。
所有新的被任命者都是和珅時代官僚政治的一部分，而不管他們是否屬于和珅集團。
況且和珅集團中許多被撤職的人員，以後又出現在其他官位上，或者準許他們保留爵位舒舒服服地退休。
現在正在進行的研究表明，1814&mdash1820年标志着漢人在省級官職中逐漸占上風的轉折點。
[31]在以林清叛亂（1813年）和道光帝繼位（1820年）為标志的這一時期，也在省一級行政的上層發生了同樣迅速的人事變動。
這幾年讓好些新人參加了省一級政府，被任命者都已得到了功名并且在和珅時代之後得到了官職，他們當中越來越多的人都是從漢人占優勢的都察院和翰林院提拔上來的。
像過去一樣，皇帝物色人物是靠幾個心腹顧問的推薦。
這些新任命者中的許多人，包括改革者湖南人陶澍在内，都是蔣攸铦（當時的禦史，後來當了省一級顯宦）的同僚或朋友，而蔣攸铦本人則是漢軍旗人。
他們也因參加了北京的一個非正式詩社&mdash&mdash即宣南詩社&mdash&mdash而彼此聯結在一起，這個詩社後來還包括了著名的&ldquo經世緻用&rdquo論改革者林則徐和魏源。
地圖6 漕運體系 這個時期的漢族文人在清代官僚行政中重新得勢，可以被看作是太平天國叛亂及其後的同治中興時期以曾國藩及其門徒之興起為頂點的這一趨勢的開端。
它也表明，翰林院和都察院中漢人對省一級政府職務的興趣有了增長。
嘉慶及道光兩朝的改革的第二個特點，是大肆宣揚減少宮廷浪費和重大消耗的節約開支活動。
嘉慶帝終止了豪華的南方巡遊的傳統，而這正是他父親的統治的一個标志。
他想通過官方政策和以身作則來放慢中央國庫資财流出的速度，來改變貴族和官場成員中泛濫的懶散生活方式。
為了達到這個目的，停止了邊疆省份省級官員的每年貢奉，皇袍也被人頌揚地說上面打了補丁。
可是，這些改變不論在京師地區的滿洲貴族身上或在各省的官員中都沒有取得持久的效果；在給乾隆皇帝服滿國喪之後這些變革便遭到了頑強而成功的抵制。
[32]例如，對日益繁衍而貧困的北京旗人人口和内務府的供應，就仍然是财政上的大問題。
[33] 危機的征兆：漕運 嘉慶政府的省一級新官員上任時帶着皇帝的诏書，要他們在自己權限内改革官僚行政。
可是，中央政府的改革辦法在省一級遇到了和珅時代流毒的幹擾。
由于這種幹擾，産生了在對待平定白蓮教叛亂和對待地方政府腐化問題上的沖突。
第三方面的沖突是漕運制度的行政問題。
漕米是中央政府在省裡經管的三大要政之一（其餘兩件是鹽務和黃河的河道管理）。
漕米之政是征集中國南部和中部八個省份的租米，然後運來北京用以供養京師的宮廷成員和貴族，并儲積在倉廒中以待在中國北部分配。
這種征集和運輸制度有它自己的主管部門，它與正規的省級官制相平行，并且與河道總督衙門相重疊。
它的主管叫&ldquo漕運總督&rdquo，衙署設在江蘇省的淮安。
漕運總督之下設省一級漕官，擔負漕米之省各設一人，這些漕官直接向漕運總督負責，不向他駐在省的總督負責。
漕官則監管征集漕米的體系，其人員大部分是非官制的人員。
這些人員中多數是由住在運河邊的屯田的世襲船戶&ldquo旗丁&rdquo組成。
雇用這些船戶的運糧船組成了多達一百隻船的船隊。
漕運衙門也有它自己的用于護衛運糧船的民兵，沿運河的河閘有它自己的檢查員和檢查站，也有它自己雇用的肩夫，後者把糧米從縣的征集站運往運河上的倉庫中。
[34] 在嘉慶時代，這個龐大的漕米機構由于各級組織都人浮于事，也由于糧米每易一次手或通過檢查站都要交付陋規而變得腐化了。
世襲船戶，或&ldquo旗丁&rdquo階層，形成了清代社會中許多集團之一，原來指望他們在一個經濟增長、通貨不斷膨脹和人口增加的時代依靠固定收入生活。
由于他們人數加多，&ldquo旗丁&rdquo階層中的許多人不能取得他們的合法的、賴以生活的世襲田地（&ldquo屯田&rdquo）。
[35]此外，漕運制度越來越依賴被稱為&ldquo水手&rdquo的那個被雇傭的遊民勞動者階級。
這一幫人逐漸取代了曾經作為明代漕運制度支柱的&ldquo旗丁&rdquo，他們需要在自己的工錢之外索取租米中自己的一份小費。
在嘉慶年間，&ldquo水手&rdquo的人數增加了兩倍多，估計增加到了四五萬人。
[36]同時，漕運站又是官場中庇護制的焦點之一。
數以百計的候補官員麇集于此，作為中央政府的委員（&ldquo差委&rdquo或&ldquo漕委&rdquo）領取薪饷。
[37] 由于漕運機構的人員增加，18世紀的價格也上漲，所以應交給每一條糧船的船費也相應地上漲不已。
1732年每條船的船費為130兩到200兩，1800年漲到300兩，1810年漲到500兩，到道光初年（1821年）甚至漲到了700或800兩。
糧稅費用的增加使得地方上的紳士謀求談判免稅，這就增加了納稅戶的負擔，并且最後也使得征集的實際數量下降，因為貧苦的納稅人已被剝奪得精光了。
它的一個結果便是漕米的逐漸商品化，因為地方官吏被迫從私商手中購買稻米，以補足他們的定額。
[38] 彌補漕糧定額是省一級糧官唯一的最重要工作。
為了達到這個目的，他們與北京倉廒的監管官密切地合作。
這些京官的職位是形成官吏侵吞公款的重要根源，甚至也許是省裡漕米