第七章 1901—1911年政治和制度的改革
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成立了國際彙兌處，次年美國專家精琦到中國來調查貨币情況。
精琦向中國政府提出以下方案：（1）中國應該立即采取金本位制，但金貨币不應在國内流通，隻作貨币的儲備和支付外國之用；（2）在國内，銀币應用作标準貨币；（3）金與銀之間的兌換率應是1比32；（4）為了監督新币制的采用，應雇傭外國人。
[59] 德國和法國同意這個建議，但英國和俄國反對它。
在中國内部有贊成和反對的意見，但由于張之洞的強烈反對，這個建議被擱置起來了。
張之洞反對的理由如下：（1）不應該允許外國人幹預中國的财政或貨币問題；（2）由于中國通常是使用銅錢，所以采用銀本位制就夠了，采用金本位制則太過分了；（3）金和銀之間的實際兌換率是1比40；把它折成1比32将是欺騙百姓，在鑄造中将會獲得高達20%的利潤，而且将使一種不足值的貨币流通；（4）世界銀價下跌，雖不利于中國償付賠款和外債，但有利于促進出口而限制進口。
當清帝國的主要目标是富國強兵時，銀價下跌對它并不是一個問題。
精琦的意見遭到駁回，政府的意見是決定暫時維持銀本位制，雖然金本位制也可能在将來實行。
但是關于标準硬币的問題仍有争執：究竟應該采用一兩的銀币還是采用約等于半美國銀元的一元銀币（相當于0.72兩庫平銀）。
張之洞主張鑄造一兩的銀币，其理由是納稅以兩為基礎，而銀元又不能與外國銀元競争。
袁世凱表示同意。
因此在1905年，政府決定暫時以銀兩作為标準硬币，并在天津開設造币總廠和四個分廠，以便專門鑄造一兩重銀币，同時禁止其他造币廠鑄造銀币。
但實際上關于采用銀兩或銀元的争論仍未停止。
主張使用銀兩的人主要是張之洞和袁世凱等各省督撫；使用銀元的支持者是戶部（後來改為度支部）的一些官員以及中外商人。
由于張之洞和袁世凱直到1908年仍有強烈的影響，1908年政府再次決定以銀本位制統一貨币制度。
但是在1909年由于袁世凱丢官和張之洞死亡，支持銀元的人們的力量頓時變得強大了。
最後在1910年決定取消銀兩制，而以銀元為标準硬币，隻限造币總廠和它設在漢口、廣州、雲南及成都的分廠鑄造。
可惜的是，這并不意味着以前發行的銀通貨停止使用，而僅僅是在舊體系上增加了新的銀元；這樣隻會加劇貨币的混亂，并使這種狀況一直持續到清王朝結束。
另外，還有省的鑄币廠在鑄造銅錢。
鑄造銅錢是為了增加經費，所以它們的質量日趨低劣，從而引起了通貨膨脹。
由于銅錢與百姓的日常生活密切相關，這就使他們遭受極大的苦難。
有鑒于此，當1905年在天津開設造币總廠時，政府開始隻鑄造銅錢，因為當時的急務被認為是要控制住銅錢，或者甚至是在銅本位基礎上統一貨币。
但是政府沒有足夠的資金吸收各省鑄造的銅币。
它就命令各省不要再鑄造銅币，并關閉那些還沒有開始經營的鑄币廠。
由于督撫們不願遵奉這條命令，濫鑄之風仍然存在。
[60] 另一個引起混亂的原因就是紙币。
接近清朝末期，督撫們和某些商人開設官、私銀行，而且它們和錢莊都不受限制地發行紙币，這也引起了通貨膨脹和使百姓遭殃。
1905年，清政府開設了戶部銀行，資金四百萬兩，為的是要發行有高度信譽的鈔票，以期抑制無限制地濫發紙币的情況。
然而，即使這個銀行發行的鈔票，也沒有足夠的儲備金和固定的發行額。
因此戶部銀行發行的鈔票也不過是增加混亂而已。
随後，在1908年政府把該行改組成為有1000萬元資本的大清銀行。
1910年，政府為了集中管理紙币，決定今後隻有大清銀行才能發行鈔票；與此同時，政府還規定發行總額并建立儲備基金。
不準有其他發行鈔票的機構，那些已經發行了的，要在流通中逐步收回。
當然，這些計劃并未完成。
流通中的紙币總數估計有6.5億兩。
如果大清銀行要發行同樣數量的鈔票，它就需要3.25億兩儲備基金，但它隻有1000萬兩資本。
[61] 還打算統一度量衡制。
在中國，度量衡随各省而異；甚至在一省之内也因地而異；甚至在同一地方随着目的不同它們也有差異。
如同貨币一樣，這種情況妨礙了商業的發展。
在1908年8月，清政府頒布了章程，規定了長度标準（營造尺）、容量标準（漕斛）和重量标準（庫平兩）。
[62]清政府決定度量衡采用十進位制。
按照頒發的計劃進度，官方所用的量器和磅秤都要在兩年内加以調整，以符合新制度；私人用的要在十年以内調整完畢，但政府未能看到這些計劃被付諸實施就壽終正寝了。
在此期間，清政府企圖集中它的财政管理。
關于各省的财政，隻有正規的收入和支出得上報戶部。
額外的收支盡管在太平天國時期之後都大大增加了，但并不上報。
這種不上報的情況更加削弱了清末中央對地方行政的影響。
因此，在1906年政府把戶部和财政處合并以統一中央的财政之後，政府打算冒險把全國的财政加以集中管理。
但是這當然會遭到督撫們的強烈反對。
然而，在1909年拟定了下述指導性的政策方針[63]：（1）隻有度支部有權借外債。
如中央政府的任何部或省政府要締約借外債，需經度支部的許可，并必須以它的名義借款；（2）到當時為止，中央政府各官署籌措的資金原由這些官署支配。
自此以後，這類資金都要上報度支部；（3）由于各個部的官辦銀行正無限制地發行鈔票，又由于國家要對這些鈔票負責，度支部被授權可對這些官辦銀行不定期地進行抽查；（4）當時各省花費本省自籌的款項，不向中央政府彙報。
今後，所有這些資金都應上報度支部，度支部被授權調查這類事務。
為了執行這一政策，決定度支部在1909年3月起開始檢查各部和省政府1908年的收支，并從1911年起建立預算制度。
因此，每省的财政實際情況都被廣泛地考察過，其結果也被公布了。
[64]在1910年，度支部根據各省各部呈交的預算表編出一份拟議的1911年全國預算表，并把它呈交給資政院。
資政院作了某些修改即予通過。
根據直到此時的中國人的定額使用法，歲入總數應該總是不變的，而在開支方面應該是量入為出，所以沒有作預算的必要。
因此，中國采用預算制之舉是前所未有之事&mdash&mdash不過這項措施證明基本上是沒有意義的。
第一個預算表行不通，因為由各部和各省政府呈交的最初計劃都不可靠，它們都是根據&ldquo少收多支&rdquo的方針制定的。
結果，度支部造的全國預算表的收入為2.96億兩，支出為3.76億兩，證明是一個&ldquo赤字&rdquo預算。
這個預算不可避免地成了資政院的一個争論問題，于是就通過了一項修正案，把預算的收入改為3.01億兩，支出改為2.98億兩，以便使收支趨于平衡。
[65]當然，這種修改并無堅實的基礎。
辛亥革命終止了這種閉門造車的官樣文章。
由于歲入還沒有被集中起來，北京沒有統一的國庫，也不了解實際的收入和支出，因此編制預算在技術上仍然是不可能的。
其他改革方案 編纂新法典 中國自古以來就已經有與近代行政法和刑法相似的法律，但是沒有或很少有與近代民法和商法相似的法律。
另外，司法和行政的權力并不像近代西方那樣分立。
在義和團事件後，當清政府積極打算采用西法來富國強兵時，它終于看到了需要按照西方模式修訂法律。
自從政府開始主動提倡工商業以來，對民法和商法的需要就變得明顯起來了；與此同時，中國人終于逐漸認識到不平等條約的種種不利，并希望取消治外法權。
但是要達到這個目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。
事實上，英國、美國和日本在它們1902和1903年簽訂條約時已經要求修改。
結果，清政府在1902年決定着手修訂法律和司法管理的準備工作。
為此目的，設立了一個官署，由有豐富經驗的官員沈家本任主管，開始檢查《大清律例》。
結果，在1905年，如剮刑、枭首示衆、死後斬首以及文面等酷刑都被廢除。
杖刑等體罰則代之以罰款，連坐和嚴刑拷問也被廢除。
[66] 從1906年起，政府聘請日本法律專家幫助編纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿則在1908年完成。
後者以日本刑法為範本，而日本刑法又是以德國法典為基礎的；新刑法規定，懲罰限于死刑、監禁或罰款。
這樣，以前所有的肉刑都被廢除了，同時又引進了緩刑和假釋的新的做法。
在犯罪名目中，又增加了涉及外交事務、選舉、運輸和交通以及公共衛生等方面的犯罪行為。
結果，它實際上與其說是《大清律例》的修訂本，不如說是一本嶄新的刑法典。
當然有許多人起來反對這一法典草案。
當它被呈交給中央和省政府的高級官員評議時，下列各點受到最嚴厲的批評：（1）根據草稿，16歲以下的犯罪者不予起訴&mdash&mdash這種年歲限度應予降低；（2）對那些犯有損害皇室、反叛、搞陰謀或犯忤逆罪者處以絞刑，懲罰太輕；（3）對犯有掘墓，或破壞、遺棄、偷盜屍體罪行者處以監禁勞役，懲罰太輕；（4）把合法自衛的概念應用于違犯祖宗的罪行是不能接受的；（5）與無夫之婦通奸而不予起訴的做法是不能接受的。
[67]總之，起草的新刑法遭到了儒家觀點的批判。
結果，作了很多修改以迎合上述大部分反對意見。
經過這些修改後，起草的法典随同補充章程被呈交給資政院讨論。
在資政院裡，出現了種種不同意見，但無法作出任何結論。
讨論結束時，隻通過了一般條款，至于特殊條款和補充章程則被挂了起來。
然而，在1911年1月，清王朝借口如要實行憲政，就不可推遲頒布刑法，因而公布了一般條款以及資政院尚未通過的特殊條款和補充章程。
政府打算把它們送交下一次資政院的會議上批準。
在此期間，由于新刑法典的編纂非常緩慢，因此修訂的《大清律例》已在1910年作為臨時措施頒布，其名稱為《核定現行刑律》。
[68]這部刑律除上述在1905年修訂的部分外，基本上與原來的律例一樣，隻是名詞有一些變化，并且對章程的某些方面作了簡化。
它在1928年之前繼續有效。
政府在着手編纂新刑律的同時，開始編訂商法和民法。
特别迫切需要一部商業法，因為它是發展商業的先決條件。
早在1904年1月，已經起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。
由于這些律例是倉促制定的，不能令人滿意，因此當局就與一名日本顧問在1908年開始編纂新商業法，但它隻完成了一部分。
除此之外，農工商部起草了一部商業法典，在1910年呈交資政院，但是在它被批準之前清王朝就被推翻了。
大規模編纂民法的工作是在1907年與一位日本顧問一起進行的，草案于1911年完成。
它以日本的民法為基礎，而後者則仿效德國的民法。
然而，所提出的草案是不得人心的，因為它忽略了傳統的中國習慣；總之，在清王朝垮台之前它是沒有機會付諸實施了。
[69] 革除陋習 在進行行政、司法、法律和軍事制度的改革的同時，清政府還在百姓中間開展了一場革除陋習的運動。
1902年，政府公開反對纏足，這是早就遭到傳教士和中國改良派攻擊的陋習。
[70] 1906年，皇帝下诏禁止鴉片。
诏令的内容如下：（1）逐漸減少種植罂粟，在10年之内徹底消滅；（2）禁止吸鴉片、開煙鋪或進口鴉片；（3）有鴉片煙瘾的官員必須于6個月内戒除。
[71]至于鴉片進口，清政府與英國當局進行了協商，1907年英國人同意把過去5年平均每年自印度輸入中國的數量減少10%，如果清政府在其後三年禁煙有進展，就繼續減少進口。
在1910年，重新開始談判，英國人不肯答應在7年内停止向中國輸出鴉片。
但是由于英國輿論的壓力以及資政院和中國學生強烈要求立即停止鴉片貿易的行動，英國人終于在1911年答應到1917年停止從印度向中國輸出鴉片。
[72] 消除滿漢畛域 作為中國的異族統治者的滿人不像蒙古人那樣，他們特别注意如何對待漢人，盡量對漢人不搞歧視。
然而，滿人人口隻有漢人的四十分之一，而且文化水平也稍低，如果他們要維持統治地位，一定程度的歧視是難免的。
例如：滿族男子不能與漢族婦女通婚；法定的禮儀和刑罰在滿、漢之間也有所不同；某些官職隻許滿人擔任。
此時，清廷修訂了這些規章，力求滿漢之間關系和諧。
1902年，滿族男子與漢族婦女通婚的禁令解除了；1904年（滿族）将軍和都統的職位以及海關上的某些職位也可以讓漢人擔任了。
1906年的行政改革使中央各部開始實行新的一長制，即不分種族，滿人和漢人均可擔任各部唯一的大臣。
在以前，所有滿人的生計都有着落；他們不經營農業和商業，以使他們能夠集中力量服兵役；1907年，政府廢除了這種特殊待遇，也給他們土地，并命令他們與漢人一樣種地，自食其力。
在這一年，法定的禮儀和刑罰改為對滿、漢族同等待遇。
滿族官員在朝見皇帝或寫奏折時也奉命不再稱&ldquo奴才&rdquo，而像漢人那樣稱&ldquo臣&rdquo。
[73]然而，當滿族中心主義正在軍事和行政制度方面得到加強時，這種裝點門面的努力是沒有什麼意義的。
在短促的宣統期間，政治和軍事力量都集中在滿族宗室手中，但這種做法卻直接幫了革命黨人的忙。
清末改革的特點 當我們回顧清政府1901年以後在政治和制度上所作的改革時，可以明顯地看到以下各點。
首先，在改革方案中有很多自取失敗的矛盾。
例如：當創設資政院和咨議局的時候，本來是為了廣開言路以作為準備立憲的一部分工作，可是政府卻愈來愈嚴格地控制人們表達自己的思想。
當清朝接受了立憲政體的思想，中國的知識界就立刻開始要求馬上召開國會。
梁啟超在東京組織政聞社以促進憲政運動。
清政府對這種頗有影響的運動疑慮重重。
它警告：學生應集中精力學習，不要稍涉政事，甚至不得公開發表演說。
它還警告紳商不得幹預政府事務，指出在君主立憲的各國，主權是屬于君上的；雖然&ldquo庶政公諸輿論，而施行庶政，裁決輿論，仍自朝廷主之&rdquo[74]。
1908年，梁啟超的政聞社被政府下令封閉。
由此可見，即使在改革帝國專制主義的時候，清政府仍力圖限制思想。
其次，所有參與制定改革方案的人都各謀私利。
1901年以後各項改革主要是由滿族軍機大臣榮祿和幾名漢族總督張之洞、劉坤一以及袁世凱等所提倡。
1903年榮祿死後，慶親王奕 劻接替了他的職位。
此後，在中央政府中提倡改革的主将就是奕劻，協助他的有其同盟者&mdash&mdash在天津的袁世凱，他在北京有兼職&mdash&mdash以及地方上迎合漢族士紳改革要求情緒的張之洞等人。
1902年，當張之洞的同僚劉坤一死後，張之洞的影響也下降了；幾乎可以這樣說，在1903年以後，一些改革是由慶親王和袁世凱聯合進行的。
然而，大約在1906年行政改革時，出現了一個有勢力的反對慶親王和袁世凱的滿人集團。
這個集團由陸軍部大臣鐵良和學部大臣榮慶領頭，後台是光緒皇帝的兄弟醇親王載沣。
榮慶原是蒙古人，但他把自己看作滿人。
在1906年以後的兩年時間中，兩個集團争奪改革方案，但形勢逐漸不利于慶親王和袁世凱。
最後，在1908年當皇帝與太後相繼去世後，醇親王成了攝政王，袁世凱被迫退隐河南。
1909年，醇親王控制着局勢。
鐵良對他不滿而離開了政府。
代替他的是醇親王的兩個兄弟載勳和載濤，其他宗室人士都簇擁在醇親王的周圍。
[75] 滿洲朝廷實行改革方案的目的究竟何在？清朝統治者是否真的相信需要改革？義和團事件之後，不僅康有為和梁啟超等立憲派人物要求改革，就是各省督撫和外國人也都有此要求。
為了防止反滿勢力的壯大，并要保持督撫們和外國人的支持，不管清朝統治者喜歡與否，除了改革别無選擇餘地，實際上，政府原先本
精琦向中國政府提出以下方案：（1）中國應該立即采取金本位制，但金貨币不應在國内流通，隻作貨币的儲備和支付外國之用；（2）在國内，銀币應用作标準貨币；（3）金與銀之間的兌換率應是1比32；（4）為了監督新币制的采用，應雇傭外國人。
[59] 德國和法國同意這個建議，但英國和俄國反對它。
在中國内部有贊成和反對的意見，但由于張之洞的強烈反對，這個建議被擱置起來了。
張之洞反對的理由如下：（1）不應該允許外國人幹預中國的财政或貨币問題；（2）由于中國通常是使用銅錢，所以采用銀本位制就夠了，采用金本位制則太過分了；（3）金和銀之間的實際兌換率是1比40；把它折成1比32将是欺騙百姓，在鑄造中将會獲得高達20%的利潤，而且将使一種不足值的貨币流通；（4）世界銀價下跌，雖不利于中國償付賠款和外債，但有利于促進出口而限制進口。
當清帝國的主要目标是富國強兵時，銀價下跌對它并不是一個問題。
精琦的意見遭到駁回，政府的意見是決定暫時維持銀本位制，雖然金本位制也可能在将來實行。
但是關于标準硬币的問題仍有争執：究竟應該采用一兩的銀币還是采用約等于半美國銀元的一元銀币（相當于0.72兩庫平銀）。
張之洞主張鑄造一兩的銀币，其理由是納稅以兩為基礎，而銀元又不能與外國銀元競争。
袁世凱表示同意。
因此在1905年，政府決定暫時以銀兩作為标準硬币，并在天津開設造币總廠和四個分廠，以便專門鑄造一兩重銀币，同時禁止其他造币廠鑄造銀币。
但實際上關于采用銀兩或銀元的争論仍未停止。
主張使用銀兩的人主要是張之洞和袁世凱等各省督撫；使用銀元的支持者是戶部（後來改為度支部）的一些官員以及中外商人。
由于張之洞和袁世凱直到1908年仍有強烈的影響，1908年政府再次決定以銀本位制統一貨币制度。
但是在1909年由于袁世凱丢官和張之洞死亡，支持銀元的人們的力量頓時變得強大了。
最後在1910年決定取消銀兩制，而以銀元為标準硬币，隻限造币總廠和它設在漢口、廣州、雲南及成都的分廠鑄造。
可惜的是，這并不意味着以前發行的銀通貨停止使用，而僅僅是在舊體系上增加了新的銀元；這樣隻會加劇貨币的混亂，并使這種狀況一直持續到清王朝結束。
另外，還有省的鑄币廠在鑄造銅錢。
鑄造銅錢是為了增加經費，所以它們的質量日趨低劣，從而引起了通貨膨脹。
由于銅錢與百姓的日常生活密切相關，這就使他們遭受極大的苦難。
有鑒于此，當1905年在天津開設造币總廠時，政府開始隻鑄造銅錢，因為當時的急務被認為是要控制住銅錢，或者甚至是在銅本位基礎上統一貨币。
但是政府沒有足夠的資金吸收各省鑄造的銅币。
它就命令各省不要再鑄造銅币，并關閉那些還沒有開始經營的鑄币廠。
由于督撫們不願遵奉這條命令，濫鑄之風仍然存在。
[60] 另一個引起混亂的原因就是紙币。
接近清朝末期，督撫們和某些商人開設官、私銀行，而且它們和錢莊都不受限制地發行紙币，這也引起了通貨膨脹和使百姓遭殃。
1905年，清政府開設了戶部銀行，資金四百萬兩，為的是要發行有高度信譽的鈔票，以期抑制無限制地濫發紙币的情況。
然而，即使這個銀行發行的鈔票，也沒有足夠的儲備金和固定的發行額。
因此戶部銀行發行的鈔票也不過是增加混亂而已。
随後，在1908年政府把該行改組成為有1000萬元資本的大清銀行。
1910年，政府為了集中管理紙币，決定今後隻有大清銀行才能發行鈔票；與此同時，政府還規定發行總額并建立儲備基金。
不準有其他發行鈔票的機構，那些已經發行了的，要在流通中逐步收回。
當然，這些計劃并未完成。
流通中的紙币總數估計有6.5億兩。
如果大清銀行要發行同樣數量的鈔票，它就需要3.25億兩儲備基金，但它隻有1000萬兩資本。
[61] 還打算統一度量衡制。
在中國，度量衡随各省而異；甚至在一省之内也因地而異；甚至在同一地方随着目的不同它們也有差異。
如同貨币一樣，這種情況妨礙了商業的發展。
在1908年8月，清政府頒布了章程，規定了長度标準（營造尺）、容量标準（漕斛）和重量标準（庫平兩）。
[62]清政府決定度量衡采用十進位制。
按照頒發的計劃進度，官方所用的量器和磅秤都要在兩年内加以調整，以符合新制度；私人用的要在十年以内調整完畢，但政府未能看到這些計劃被付諸實施就壽終正寝了。
在此期間，清政府企圖集中它的财政管理。
關于各省的财政，隻有正規的收入和支出得上報戶部。
額外的收支盡管在太平天國時期之後都大大增加了，但并不上報。
這種不上報的情況更加削弱了清末中央對地方行政的影響。
因此，在1906年政府把戶部和财政處合并以統一中央的财政之後，政府打算冒險把全國的财政加以集中管理。
但是這當然會遭到督撫們的強烈反對。
然而，在1909年拟定了下述指導性的政策方針[63]：（1）隻有度支部有權借外債。
如中央政府的任何部或省政府要締約借外債，需經度支部的許可，并必須以它的名義借款；（2）到當時為止，中央政府各官署籌措的資金原由這些官署支配。
自此以後，這類資金都要上報度支部；（3）由于各個部的官辦銀行正無限制地發行鈔票，又由于國家要對這些鈔票負責，度支部被授權可對這些官辦銀行不定期地進行抽查；（4）當時各省花費本省自籌的款項，不向中央政府彙報。
今後，所有這些資金都應上報度支部，度支部被授權調查這類事務。
為了執行這一政策，決定度支部在1909年3月起開始檢查各部和省政府1908年的收支，并從1911年起建立預算制度。
因此，每省的财政實際情況都被廣泛地考察過，其結果也被公布了。
[64]在1910年，度支部根據各省各部呈交的預算表編出一份拟議的1911年全國預算表，并把它呈交給資政院。
資政院作了某些修改即予通過。
根據直到此時的中國人的定額使用法，歲入總數應該總是不變的，而在開支方面應該是量入為出，所以沒有作預算的必要。
因此，中國采用預算制之舉是前所未有之事&mdash&mdash不過這項措施證明基本上是沒有意義的。
第一個預算表行不通，因為由各部和各省政府呈交的最初計劃都不可靠，它們都是根據&ldquo少收多支&rdquo的方針制定的。
結果，度支部造的全國預算表的收入為2.96億兩，支出為3.76億兩，證明是一個&ldquo赤字&rdquo預算。
這個預算不可避免地成了資政院的一個争論問題，于是就通過了一項修正案，把預算的收入改為3.01億兩，支出改為2.98億兩，以便使收支趨于平衡。
[65]當然，這種修改并無堅實的基礎。
辛亥革命終止了這種閉門造車的官樣文章。
由于歲入還沒有被集中起來，北京沒有統一的國庫，也不了解實際的收入和支出，因此編制預算在技術上仍然是不可能的。
其他改革方案 編纂新法典 中國自古以來就已經有與近代行政法和刑法相似的法律，但是沒有或很少有與近代民法和商法相似的法律。
另外，司法和行政的權力并不像近代西方那樣分立。
在義和團事件後，當清政府積極打算采用西法來富國強兵時，它終于看到了需要按照西方模式修訂法律。
自從政府開始主動提倡工商業以來，對民法和商法的需要就變得明顯起來了；與此同時，中國人終于逐漸認識到不平等條約的種種不利，并希望取消治外法權。
但是要達到這個目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。
事實上，英國、美國和日本在它們1902和1903年簽訂條約時已經要求修改。
結果，清政府在1902年決定着手修訂法律和司法管理的準備工作。
為此目的，設立了一個官署，由有豐富經驗的官員沈家本任主管，開始檢查《大清律例》。
結果，在1905年，如剮刑、枭首示衆、死後斬首以及文面等酷刑都被廢除。
杖刑等體罰則代之以罰款，連坐和嚴刑拷問也被廢除。
[66] 從1906年起，政府聘請日本法律專家幫助編纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿則在1908年完成。
後者以日本刑法為範本，而日本刑法又是以德國法典為基礎的；新刑法規定，懲罰限于死刑、監禁或罰款。
這樣，以前所有的肉刑都被廢除了，同時又引進了緩刑和假釋的新的做法。
在犯罪名目中，又增加了涉及外交事務、選舉、運輸和交通以及公共衛生等方面的犯罪行為。
結果，它實際上與其說是《大清律例》的修訂本，不如說是一本嶄新的刑法典。
當然有許多人起來反對這一法典草案。
當它被呈交給中央和省政府的高級官員評議時，下列各點受到最嚴厲的批評：（1）根據草稿，16歲以下的犯罪者不予起訴&mdash&mdash這種年歲限度應予降低；（2）對那些犯有損害皇室、反叛、搞陰謀或犯忤逆罪者處以絞刑，懲罰太輕；（3）對犯有掘墓，或破壞、遺棄、偷盜屍體罪行者處以監禁勞役，懲罰太輕；（4）把合法自衛的概念應用于違犯祖宗的罪行是不能接受的；（5）與無夫之婦通奸而不予起訴的做法是不能接受的。
[67]總之，起草的新刑法遭到了儒家觀點的批判。
結果，作了很多修改以迎合上述大部分反對意見。
經過這些修改後，起草的法典随同補充章程被呈交給資政院讨論。
在資政院裡，出現了種種不同意見，但無法作出任何結論。
讨論結束時，隻通過了一般條款，至于特殊條款和補充章程則被挂了起來。
然而，在1911年1月，清王朝借口如要實行憲政，就不可推遲頒布刑法，因而公布了一般條款以及資政院尚未通過的特殊條款和補充章程。
政府打算把它們送交下一次資政院的會議上批準。
在此期間，由于新刑法典的編纂非常緩慢，因此修訂的《大清律例》已在1910年作為臨時措施頒布，其名稱為《核定現行刑律》。
[68]這部刑律除上述在1905年修訂的部分外，基本上與原來的律例一樣，隻是名詞有一些變化，并且對章程的某些方面作了簡化。
它在1928年之前繼續有效。
政府在着手編纂新刑律的同時，開始編訂商法和民法。
特别迫切需要一部商業法，因為它是發展商業的先決條件。
早在1904年1月，已經起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。
由于這些律例是倉促制定的，不能令人滿意，因此當局就與一名日本顧問在1908年開始編纂新商業法，但它隻完成了一部分。
除此之外，農工商部起草了一部商業法典，在1910年呈交資政院，但是在它被批準之前清王朝就被推翻了。
大規模編纂民法的工作是在1907年與一位日本顧問一起進行的，草案于1911年完成。
它以日本的民法為基礎，而後者則仿效德國的民法。
然而，所提出的草案是不得人心的，因為它忽略了傳統的中國習慣；總之，在清王朝垮台之前它是沒有機會付諸實施了。
[69] 革除陋習 在進行行政、司法、法律和軍事制度的改革的同時，清政府還在百姓中間開展了一場革除陋習的運動。
1902年，政府公開反對纏足，這是早就遭到傳教士和中國改良派攻擊的陋習。
[70] 1906年，皇帝下诏禁止鴉片。
诏令的内容如下：（1）逐漸減少種植罂粟，在10年之内徹底消滅；（2）禁止吸鴉片、開煙鋪或進口鴉片；（3）有鴉片煙瘾的官員必須于6個月内戒除。
[71]至于鴉片進口，清政府與英國當局進行了協商，1907年英國人同意把過去5年平均每年自印度輸入中國的數量減少10%，如果清政府在其後三年禁煙有進展，就繼續減少進口。
在1910年，重新開始談判，英國人不肯答應在7年内停止向中國輸出鴉片。
但是由于英國輿論的壓力以及資政院和中國學生強烈要求立即停止鴉片貿易的行動，英國人終于在1911年答應到1917年停止從印度向中國輸出鴉片。
[72] 消除滿漢畛域 作為中國的異族統治者的滿人不像蒙古人那樣，他們特别注意如何對待漢人，盡量對漢人不搞歧視。
然而，滿人人口隻有漢人的四十分之一，而且文化水平也稍低，如果他們要維持統治地位，一定程度的歧視是難免的。
例如：滿族男子不能與漢族婦女通婚；法定的禮儀和刑罰在滿、漢之間也有所不同；某些官職隻許滿人擔任。
此時，清廷修訂了這些規章，力求滿漢之間關系和諧。
1902年，滿族男子與漢族婦女通婚的禁令解除了；1904年（滿族）将軍和都統的職位以及海關上的某些職位也可以讓漢人擔任了。
1906年的行政改革使中央各部開始實行新的一長制，即不分種族，滿人和漢人均可擔任各部唯一的大臣。
在以前，所有滿人的生計都有着落；他們不經營農業和商業，以使他們能夠集中力量服兵役；1907年，政府廢除了這種特殊待遇，也給他們土地，并命令他們與漢人一樣種地，自食其力。
在這一年，法定的禮儀和刑罰改為對滿、漢族同等待遇。
滿族官員在朝見皇帝或寫奏折時也奉命不再稱&ldquo奴才&rdquo，而像漢人那樣稱&ldquo臣&rdquo。
[73]然而，當滿族中心主義正在軍事和行政制度方面得到加強時，這種裝點門面的努力是沒有什麼意義的。
在短促的宣統期間，政治和軍事力量都集中在滿族宗室手中，但這種做法卻直接幫了革命黨人的忙。
清末改革的特點 當我們回顧清政府1901年以後在政治和制度上所作的改革時，可以明顯地看到以下各點。
首先，在改革方案中有很多自取失敗的矛盾。
例如：當創設資政院和咨議局的時候，本來是為了廣開言路以作為準備立憲的一部分工作，可是政府卻愈來愈嚴格地控制人們表達自己的思想。
當清朝接受了立憲政體的思想，中國的知識界就立刻開始要求馬上召開國會。
梁啟超在東京組織政聞社以促進憲政運動。
清政府對這種頗有影響的運動疑慮重重。
它警告：學生應集中精力學習，不要稍涉政事，甚至不得公開發表演說。
它還警告紳商不得幹預政府事務，指出在君主立憲的各國，主權是屬于君上的；雖然&ldquo庶政公諸輿論，而施行庶政，裁決輿論，仍自朝廷主之&rdquo[74]。
1908年，梁啟超的政聞社被政府下令封閉。
由此可見，即使在改革帝國專制主義的時候，清政府仍力圖限制思想。
其次，所有參與制定改革方案的人都各謀私利。
1901年以後各項改革主要是由滿族軍機大臣榮祿和幾名漢族總督張之洞、劉坤一以及袁世凱等所提倡。
1903年榮祿死後，慶親王奕 劻接替了他的職位。
此後，在中央政府中提倡改革的主将就是奕劻，協助他的有其同盟者&mdash&mdash在天津的袁世凱，他在北京有兼職&mdash&mdash以及地方上迎合漢族士紳改革要求情緒的張之洞等人。
1902年，當張之洞的同僚劉坤一死後，張之洞的影響也下降了；幾乎可以這樣說，在1903年以後，一些改革是由慶親王和袁世凱聯合進行的。
然而，大約在1906年行政改革時，出現了一個有勢力的反對慶親王和袁世凱的滿人集團。
這個集團由陸軍部大臣鐵良和學部大臣榮慶領頭，後台是光緒皇帝的兄弟醇親王載沣。
榮慶原是蒙古人，但他把自己看作滿人。
在1906年以後的兩年時間中，兩個集團争奪改革方案，但形勢逐漸不利于慶親王和袁世凱。
最後，在1908年當皇帝與太後相繼去世後，醇親王成了攝政王，袁世凱被迫退隐河南。
1909年，醇親王控制着局勢。
鐵良對他不滿而離開了政府。
代替他的是醇親王的兩個兄弟載勳和載濤，其他宗室人士都簇擁在醇親王的周圍。
[75] 滿洲朝廷實行改革方案的目的究竟何在？清朝統治者是否真的相信需要改革？義和團事件之後，不僅康有為和梁啟超等立憲派人物要求改革，就是各省督撫和外國人也都有此要求。
為了防止反滿勢力的壯大，并要保持督撫們和外國人的支持，不管清朝統治者喜歡與否，除了改革别無選擇餘地，實際上，政府原先本