第七章 1901—1911年政治和制度的改革
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撫之間的關系，都不十分明确。
可能是清政府甯願不去明确這些關系。
但無論如何，自從太平軍運動以來，總督與巡撫的權力增加了。
在軍事上或财政上，他們都不受中央政府的嚴密控制。
清朝改革的一個目的就是削弱他們的權力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。
[40]這樣就可以建立起一個一元化的政體，各省就被置于各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機構的一項十分重要的改革。
當然，各省高級官員是反對這種變動的。
成立責任内閣制的要求是當時的一個改革原則&mdash&mdash即明确責任&mdash&mdash的自然後果。
然而，這會導緻撤銷軍機處、内閣和政務處。
反對采取責任内閣制的理由是：總的行政管理應由若幹官員分擔，否則，個人就會專權，從而可能侵犯帝權。
這種觀點獲勝了，有關中央行政機構的改革因此沒有進行。
這樣，削弱督撫權力和采取責任内閣制這兩項改革[41]都未實現（在改革活動中，政府原來把這兩者都放在最優先的地位）。
1907年，對省一級的行政制度進行了改革，但是督撫的權力并未削弱，也沒有真正進行實質性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。
僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設立的獨立地方司法機關。
[42] 另一個重要事件是在外國人稱為滿洲的東三省進行行政改革。
由于這是清朝祖先的發祥地，原來在那裡建立過特殊的制度。
現在實行了改革，滿洲的行政就與中國的其他部分一模一樣了。
盛京将軍被取消了；代之以1907年設置的東三省總督，并任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。
[43] 雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權力。
在隻任命一位大臣領導政府的每個部之後，在13個高級官員（即軍機大臣和各部大臣）之中，有7個滿人，5個漢人和一個蒙古旗人。
這個蒙古旗人當然是蒙古族，但是他是屬于滿人陣營的。
因此中央政府改革的結果是在最高級官員中，滿人與漢人的比率為8∶5。
而與以前滿人和漢人人數相等的安排相比，清政府在取消種族區别待遇的公平原則下，巧妙地把對中央政府的控制進一步置于滿人的手裡。
另一個改革的基本原則是盡量減少兼職。
根據這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權力大大地被削弱了。
上面已經談到，政府提升兩個集大部分地方權力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機大臣，這樣就剝奪了他們在地方上的權力。
因此，盡管各省的行政沒有進行改革，中央政府的滿人官員的權力卻大大地增強了；相比之下，漢人地方官員的權力卻被削減了很多。
從1908&mdash1911年的宣統時期，這種趨勢甚至更加強烈。
首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隐。
九個月之後，張之洞死去。
這樣，兩位難對付的漢族高級官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。
被這種情況所鼓勵，他讓他的兩個兄弟掌握陸軍和海軍，最後在1911年5月，他應漢人提出建立責任内閣的要求，終于組織了一個責任内閣。
它對皇帝負責。
與此同時，舊内閣、軍機處和政務處都被撤銷。
責任内閣由一個總理大臣和兩個副大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩院和外務部各部大臣組成，總數為13個成員。
[44]在這13員被任命的内閣大臣之中，8名是滿人，漢人隻有4人；8名滿人中，有5人是皇室宗族。
醇親王在為皇室宗人取得軍權以後，這時又要全面控制行政了。
但這種事實也說明，在這時候，攝政王确實感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。
任命這一内閣是清廷在行将崩潰時的最後一個孤注一擲的行動。
在這個皇族為中心的内閣組成後不到一年，武昌就發動了革命，其後又不到一年，清政府垮了台。
在此以前，朝廷曾經利用改革方案，使它一直下降的權力不斷地集中。
準備立憲的日程與&ldquo憲法大綱&rdquo 當清政府宣布它要采取憲政的政策決定時，極力主張更加激進的一批批評論家開始要求政府立即實現這項目标，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答複他們的要求。
1908年8月，政府因此宣布它準備實行憲政的計劃，聲明在第九年（即1916年）将頒布憲法，并将第一次選舉國會，國會将于1917年召開。
[45] 與此同時，政府發布了&ldquo憲法大綱&rdquo，[46]大綱以日本明治時期頒布的憲法為範本。
它開宗明義寫道：1.大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴。
2.君上神聖尊嚴不可侵犯。
[47]在日本憲法裡，天皇被賦予很大的權力，但是在&ldquo憲法大綱&rdquo裡，清帝的權力甚至比日本天皇的權力還要大。
皇帝的特權幾乎沒有限制。
皇帝被賦予以下權力：（1）召集開閉停展及解散議院之權；（2）凡法律雖經議院議決而未奉诏命批準頒布者，不得見諸實行；（3）&ldquo憲法大綱&rdquo無内閣組織章程，設官制祿，用人之權操之君上，議院不得幹預；（4）司法之權操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；（5）凡一切軍事皆非議院所得幹預。
君上調遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權執行；（6）宣戰講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；（7）宣告戒嚴之權，當緊急時，得以诏令限制臣民之自由。
一旦肯定憲政即将付諸實施，知識分子，尤其是立憲派，就立刻提出批評，這些人早就主張采取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準備立憲的進程。
他們強烈要求馬上開始實行憲政。
在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，并決定在1912年頒布憲法，1913年召開國會。
[48]然而，這種讓步不過是在旱地上灑幾滴水，遠不足以使要求立即召開國會的喧嚷平靜下去，就在這個時候，即1911年10月，革命爆發了。
清政府被革命吓得驚慌失措，它在奄奄一息之際，于1911年11月匆忙地宣布了人們所期望的憲法重要信條&ldquo十九條&rdquo。
[49]為了平息革命運動，與1908年的&ldquo憲法大綱&rdquo相比較，皇帝的權力在這個文件中大大地縮小了，而國會的權力則增加了。
主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒布。
修改憲法權力屬于國會，皇帝不能幹預；（2）總理由國會選出，由皇帝任命。
皇族不能擔任總理。
當總理受到國會彈劾時，他可以或者解散國會，或者提出内閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權力，但如無國會批準，他不能利用陸軍或海軍來解決國内争端；（4）非經國會批準，不得締結條約。
如果在國會休會期間議和或宣戰，這個行動須提交下屆國會批準。
不用說，到頒布的時候，這些改動已無實際意義了。
咨議局、資政院和自治會 清政府一旦決定在1917年召開國會，它就不得不承認，它越早聽取公衆意見并把它反映于政府工作之中，情況就越好。
因此，它在1909年召開了第一次咨議局會議，并于1910年在北京召開了資政院會議。
咨議局即将成為省立法機構的前身，而資政院就是國會的前身。
按照1908年公布的章程，[50]咨議局大緻按以下規定組成。
（一）投票資格。
（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省内長期定居，至少具有下列資格之一：①在省内從事教育或其他公職時間滿三年者；②中學堂畢業或在國内外高等學校畢業；③具有生員以上的功名；④擔任過七品以上的文官或五品以上的武官；⑤在省内擁有價值5000元以上的經營資本或不動産。
（2）或者是年滿25歲以上非長期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上并擁有價值1萬元以上的經營資本或不動産者。
（二）當選的條件。
年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
（三）成員的人數。
每省生員的固定名額的5%。
田賦較高的南京地區和江蘇省，另外分别增加9個和23個名額。
（四）允許讨論的問題。
（1）省政府可能改革或尋求改革的事務。
（2）本省的預算和收支決算。
（3）有關本省稅收和公債發行事項。
（4）修訂或廢除隻影響本省的有關章程。
（5）資政院成員的選舉。
（6）由資政院或督撫提出的質詢。
（7）市政會上的争議事項；自治會申請或建議的事務。
（五）與督撫的關系。
（1）總督和巡撫如對咨議局的決議無異議，應負責予以公布并執行。
如無總督或巡撫的批準，此類決議不得實施。
（2）如總督或巡撫對咨議局的決議不滿時，他可以命令複議。
（3）在進一步讨論之後，如果未能取得一緻意見，應征求資政院的決定。
（4）督撫有權召開、中止或解散咨議局的會議。
從章程中的條款來判斷，咨議局似乎是紳士表達意見的機構，但很難被認為是一個立法機關。
它毋甯說是各省督撫的一個咨詢團體，因為督撫們有權拒絕咨議局決議。
然而，咨議局的出現完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。
即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會給自己招緻相當的麻煩。
從這個意義上說，咨議局可以被視為僅僅是把過去實際實行的一切加以合法化罷了。
事實上清政府把咨議局議員數規定為各省生員定額數的5%，[51]就說明政府已經有了這種想法。
但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對各省督撫的壓力無疑就增加了。
1909年，各省舉行第一次咨議局的選舉。
結果證明很多當選者年紀在40&mdash45歲之間，而紳士占大多數。
然而，那些學問高深和在百姓中德高望重的紳士都甯可不參加地方政治和咨議局。
那些當選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。
[52] 這樣，省一級立法機構的雛形逐漸形成，1909年在各省召開咨議局第一次會議。
在很多省内，最直接的結果就是督撫與咨議局發生了沖突。
由于督撫有否決權，他畢竟比咨議局權大。
但是這隻能驅使咨議局議員參加要求立即召開國會的運動，而這個國會将不僅僅是一個咨詢機關。
資政院是由清政府創立的，它是一個審議機關，或者是國會的雛形。
按照1909年起草的章程，[53]它的主要特征如下： （一）成員資格。
成員将包括100名帝國的被提名人和100名民選的代表。
在帝國的被提名人中，有48名宗人或滿洲貴族，32名現任官員，10名學者和10名最高級的納稅人。
民選産生的代表從咨議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經本省督撫的批準。
（二）允許讨論的問題。
（1）全國的預算與收支決算；（2）有關稅制和公債的發行事項；（3）修訂或廢除法令；（4）關于咨議局和督撫有争議的事項；（5）由皇帝提交的其他事項。
（三）與行政當局的關系。
（1）各部或其他高級行政機關的大臣如對資政院的決議不滿意時，可以命令重新審議；（2）在重新審議之後，如果雙方不能達成協議，得呈請皇帝作出裁決；（3）當資政院對内閣或政務處的決議有疑問時，可以要求闡明；（4）當某一行政機關的大臣侵犯資政院的權力或破壞法律時，資政院可奏請聖斷。
資政院顯然無權監督政府。
政府也不是非執行資政院的決議不可的。
因此，嚴格地說，資政院隻是一個協商機關。
資政院成員的選舉始于1909年，第一次會議于1910年10月在北京召開。
從此以後，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發生沖突。
結果，有些決議得不到有關行政機關的大臣的批準，而且因皇帝的決定而被廢棄。
由于這種原因，資政院的議員也開始大聲疾呼，要求立即召開國會。
清政府認識到憲政應該以地方自治為基礎，于是決定加以促進。
1908年起草了《城鎮鄉地方自治章程》，[54]1910年起草了《府廳州縣地方自治章程》。
[55]地方自治會的選舉立即開始。
選舉和當選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國籍，在其所住地連續居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻。
董事會的董事由有關的自治會選出。
在這種情況下，自治會成員投的票數應該與他們擁有的财産總數相符合。
這樣，有财産的人在自治會中格外地被賦予了特權。
在自治會會員之中，相當數量的人是有低級功名的紳士。
大部分被選為自治會會長和鎮鄉董事的人是紳士。
的确，清末的地方自治實際是紳士之治。
然而，政府官僚政治對這種自治制度施加了強大的壓力。
知府、州官和知縣有權解散地方自治會。
董事會的決議沒有這些地方政府官員的批準不能實施。
知縣能夠免除鎮鄉的董事的職務，而且可以不同意有關自治會選出的自治會辦事人員。
結果，這種自治會很像咨議局和資政院的情況，實質上就是政府的一個輔助機構或咨詢團體。
中國自古以來就有一種互相擔保的集體的制度，如&ldquo保甲&rdquo或&ldquo裡甲&rdquo，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和征稅。
一般說來，紳士并不與這種制度有牽連。
然而，隻要這類集體仍在起作用，他們就可以發揮相當的影響；總之，不論在什麼情況下，紳士對每個地方的家族和社團都擁有相當的影響。
事實上，地方當局隻有與紳士控制的這些社團合作，才有可能進行治理。
目前清政府正在組織地方自治會作為憲政的基礎，它當然不敢忽視紳士的力量。
由于地方紳士擁有的權威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過去有時忽視過紳士。
但是現在，紳士的權力由法律規定并加以保證。
這就是清末所規劃的地方自治制度的實際内容。
從另外的角度看，可以說清政府有這種企圖：正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固它的統治。
簡言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。
[56] 财政的清理與集中 清朝财政是極端混亂的，以緻中央各部以及各省政府幾乎不受中央的控制。
如果政府要提倡教育、發展武裝和準備實行憲政，集中财政管理是必不可少的第一步。
在義和團事件之後，财政改革的第一個企圖是統一貨币。
在此期間，在中國流通的貨币有傳統的紋銀（細絲銀）、銅錢和各種外國鑄造的銀元。
此外，1889年，張之洞在廣東開辦了一個鑄币廠，用機器生産銅錢和銀币，此舉證明是有利可圖的，因此很多省份開辦了鑄币廠，源源不斷地鑄出錢币。
但是這些硬币并沒有标準化。
事實上，自從1850年以來，流通着各種各樣的貨币，它們之間并沒有定出固定的兌換率。
各省官辦的、私營的銀行和錢莊以及外國銀行都在發行紙币，這樣就使财政更加混亂了。
這種貨币的混亂狀态當然阻礙了商業的發展。
西方商人愈來愈堅持要求統一貨币。
事實上1902年中英續議通商行船條約以及1903年中美通商行船續訂條約和中日通商行船續約都要求清政府統一貨币。
此外，由于1901年下半年之後世界銀價急劇下降，進口貿易對于采用銀本位制的中國來說變得非常不利。
而且在甲午戰争之後，中國還遭到必須以黃金償付外國債款和賠款的損失。
[57]因此不僅在西方人之中，而且在中國人之中也有人提出建議，要求采取金本位制和試圖使貨币标準化。
清政府也認為這是當務之急，于是就專門設立了财政處。
[58]這時币制改革與外國的利益是如此密切相關，以至沒有它們的合作就難以進行。
因此，清政府與還在實行銀本位制的墨西哥政府一起要求美國在友好的條件下合作，以便在采用金本位制國家和銀本位制國家的貨币之間建立穩定的關系。
結果，在1903年
可能是清政府甯願不去明确這些關系。
但無論如何，自從太平軍運動以來，總督與巡撫的權力增加了。
在軍事上或财政上，他們都不受中央政府的嚴密控制。
清朝改革的一個目的就是削弱他們的權力，辦法是把他們置于中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。
[40]這樣就可以建立起一個一元化的政體，各省就被置于各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機構的一項十分重要的改革。
當然，各省高級官員是反對這種變動的。
成立責任内閣制的要求是當時的一個改革原則&mdash&mdash即明确責任&mdash&mdash的自然後果。
然而，這會導緻撤銷軍機處、内閣和政務處。
反對采取責任内閣制的理由是：總的行政管理應由若幹官員分擔，否則，個人就會專權，從而可能侵犯帝權。
這種觀點獲勝了，有關中央行政機構的改革因此沒有進行。
這樣，削弱督撫權力和采取責任内閣制這兩項改革[41]都未實現（在改革活動中，政府原來把這兩者都放在最優先的地位）。
1907年，對省一級的行政制度進行了改革，但是督撫的權力并未削弱，也沒有真正進行實質性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。
僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設立的獨立地方司法機關。
[42] 另一個重要事件是在外國人稱為滿洲的東三省進行行政改革。
由于這是清朝祖先的發祥地，原來在那裡建立過特殊的制度。
現在實行了改革，滿洲的行政就與中國的其他部分一模一樣了。
盛京将軍被取消了；代之以1907年設置的東三省總督，并任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。
[43] 雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權力。
在隻任命一位大臣領導政府的每個部之後，在13個高級官員（即軍機大臣和各部大臣）之中，有7個滿人，5個漢人和一個蒙古旗人。
這個蒙古旗人當然是蒙古族，但是他是屬于滿人陣營的。
因此中央政府改革的結果是在最高級官員中，滿人與漢人的比率為8∶5。
而與以前滿人和漢人人數相等的安排相比，清政府在取消種族區别待遇的公平原則下，巧妙地把對中央政府的控制進一步置于滿人的手裡。
另一個改革的基本原則是盡量減少兼職。
根據這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權力大大地被削弱了。
上面已經談到，政府提升兩個集大部分地方權力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機大臣，這樣就剝奪了他們在地方上的權力。
因此，盡管各省的行政沒有進行改革，中央政府的滿人官員的權力卻大大地增強了；相比之下，漢人地方官員的權力卻被削減了很多。
從1908&mdash1911年的宣統時期，這種趨勢甚至更加強烈。
首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隐。
九個月之後，張之洞死去。
這樣，兩位難對付的漢族高級官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。
被這種情況所鼓勵，他讓他的兩個兄弟掌握陸軍和海軍，最後在1911年5月，他應漢人提出建立責任内閣的要求，終于組織了一個責任内閣。
它對皇帝負責。
與此同時，舊内閣、軍機處和政務處都被撤銷。
責任内閣由一個總理大臣和兩個副大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩院和外務部各部大臣組成，總數為13個成員。
[44]在這13員被任命的内閣大臣之中，8名是滿人，漢人隻有4人；8名滿人中，有5人是皇室宗族。
醇親王在為皇室宗人取得軍權以後，這時又要全面控制行政了。
但這種事實也說明，在這時候，攝政王确實感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。
任命這一内閣是清廷在行将崩潰時的最後一個孤注一擲的行動。
在這個皇族為中心的内閣組成後不到一年，武昌就發動了革命，其後又不到一年，清政府垮了台。
在此以前，朝廷曾經利用改革方案，使它一直下降的權力不斷地集中。
準備立憲的日程與&ldquo憲法大綱&rdquo 當清政府宣布它要采取憲政的政策決定時，極力主張更加激進的一批批評論家開始要求政府立即實現這項目标，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答複他們的要求。
1908年8月，政府因此宣布它準備實行憲政的計劃，聲明在第九年（即1916年）将頒布憲法，并将第一次選舉國會，國會将于1917年召開。
[45] 與此同時，政府發布了&ldquo憲法大綱&rdquo，[46]大綱以日本明治時期頒布的憲法為範本。
它開宗明義寫道：1.大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴。
2.君上神聖尊嚴不可侵犯。
[47]在日本憲法裡，天皇被賦予很大的權力，但是在&ldquo憲法大綱&rdquo裡，清帝的權力甚至比日本天皇的權力還要大。
皇帝的特權幾乎沒有限制。
皇帝被賦予以下權力：（1）召集開閉停展及解散議院之權；（2）凡法律雖經議院議決而未奉诏命批準頒布者，不得見諸實行；（3）&ldquo憲法大綱&rdquo無内閣組織章程，設官制祿，用人之權操之君上，議院不得幹預；（4）司法之權操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；（5）凡一切軍事皆非議院所得幹預。
君上調遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權執行；（6）宣戰講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；（7）宣告戒嚴之權，當緊急時，得以诏令限制臣民之自由。
一旦肯定憲政即将付諸實施，知識分子，尤其是立憲派，就立刻提出批評，這些人早就主張采取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準備立憲的進程。
他們強烈要求馬上開始實行憲政。
在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，并決定在1912年頒布憲法，1913年召開國會。
[48]然而，這種讓步不過是在旱地上灑幾滴水，遠不足以使要求立即召開國會的喧嚷平靜下去，就在這個時候，即1911年10月，革命爆發了。
清政府被革命吓得驚慌失措，它在奄奄一息之際，于1911年11月匆忙地宣布了人們所期望的憲法重要信條&ldquo十九條&rdquo。
[49]為了平息革命運動，與1908年的&ldquo憲法大綱&rdquo相比較，皇帝的權力在這個文件中大大地縮小了，而國會的權力則增加了。
主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒布。
修改憲法權力屬于國會，皇帝不能幹預；（2）總理由國會選出，由皇帝任命。
皇族不能擔任總理。
當總理受到國會彈劾時，他可以或者解散國會，或者提出内閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權力，但如無國會批準，他不能利用陸軍或海軍來解決國内争端；（4）非經國會批準，不得締結條約。
如果在國會休會期間議和或宣戰，這個行動須提交下屆國會批準。
不用說，到頒布的時候，這些改動已無實際意義了。
咨議局、資政院和自治會 清政府一旦決定在1917年召開國會，它就不得不承認，它越早聽取公衆意見并把它反映于政府工作之中，情況就越好。
因此，它在1909年召開了第一次咨議局會議，并于1910年在北京召開了資政院會議。
咨議局即将成為省立法機構的前身，而資政院就是國會的前身。
按照1908年公布的章程，[50]咨議局大緻按以下規定組成。
（一）投票資格。
（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省内長期定居，至少具有下列資格之一：①在省内從事教育或其他公職時間滿三年者；②中學堂畢業或在國内外高等學校畢業；③具有生員以上的功名；④擔任過七品以上的文官或五品以上的武官；⑤在省内擁有價值5000元以上的經營資本或不動産。
（2）或者是年滿25歲以上非長期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上并擁有價值1萬元以上的經營資本或不動産者。
（二）當選的條件。
年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
（三）成員的人數。
每省生員的固定名額的5%。
田賦較高的南京地區和江蘇省，另外分别增加9個和23個名額。
（四）允許讨論的問題。
（1）省政府可能改革或尋求改革的事務。
（2）本省的預算和收支決算。
（3）有關本省稅收和公債發行事項。
（4）修訂或廢除隻影響本省的有關章程。
（5）資政院成員的選舉。
（6）由資政院或督撫提出的質詢。
（7）市政會上的争議事項；自治會申請或建議的事務。
（五）與督撫的關系。
（1）總督和巡撫如對咨議局的決議無異議，應負責予以公布并執行。
如無總督或巡撫的批準，此類決議不得實施。
（2）如總督或巡撫對咨議局的決議不滿時，他可以命令複議。
（3）在進一步讨論之後，如果未能取得一緻意見，應征求資政院的決定。
（4）督撫有權召開、中止或解散咨議局的會議。
從章程中的條款來判斷，咨議局似乎是紳士表達意見的機構，但很難被認為是一個立法機關。
它毋甯說是各省督撫的一個咨詢團體，因為督撫們有權拒絕咨議局決議。
然而，咨議局的出現完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。
即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會給自己招緻相當的麻煩。
從這個意義上說，咨議局可以被視為僅僅是把過去實際實行的一切加以合法化罷了。
事實上清政府把咨議局議員數規定為各省生員定額數的5%，[51]就說明政府已經有了這種想法。
但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對各省督撫的壓力無疑就增加了。
1909年，各省舉行第一次咨議局的選舉。
結果證明很多當選者年紀在40&mdash45歲之間，而紳士占大多數。
然而，那些學問高深和在百姓中德高望重的紳士都甯可不參加地方政治和咨議局。
那些當選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。
[52] 這樣，省一級立法機構的雛形逐漸形成，1909年在各省召開咨議局第一次會議。
在很多省内，最直接的結果就是督撫與咨議局發生了沖突。
由于督撫有否決權，他畢竟比咨議局權大。
但是這隻能驅使咨議局議員參加要求立即召開國會的運動，而這個國會将不僅僅是一個咨詢機關。
資政院是由清政府創立的，它是一個審議機關，或者是國會的雛形。
按照1909年起草的章程，[53]它的主要特征如下： （一）成員資格。
成員将包括100名帝國的被提名人和100名民選的代表。
在帝國的被提名人中，有48名宗人或滿洲貴族，32名現任官員，10名學者和10名最高級的納稅人。
民選産生的代表從咨議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經本省督撫的批準。
（二）允許讨論的問題。
（1）全國的預算與收支決算；（2）有關稅制和公債的發行事項；（3）修訂或廢除法令；（4）關于咨議局和督撫有争議的事項；（5）由皇帝提交的其他事項。
（三）與行政當局的關系。
（1）各部或其他高級行政機關的大臣如對資政院的決議不滿意時，可以命令重新審議；（2）在重新審議之後，如果雙方不能達成協議，得呈請皇帝作出裁決；（3）當資政院對内閣或政務處的決議有疑問時，可以要求闡明；（4）當某一行政機關的大臣侵犯資政院的權力或破壞法律時，資政院可奏請聖斷。
資政院顯然無權監督政府。
政府也不是非執行資政院的決議不可的。
因此，嚴格地說，資政院隻是一個協商機關。
資政院成員的選舉始于1909年，第一次會議于1910年10月在北京召開。
從此以後，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發生沖突。
結果，有些決議得不到有關行政機關的大臣的批準，而且因皇帝的決定而被廢棄。
由于這種原因，資政院的議員也開始大聲疾呼，要求立即召開國會。
清政府認識到憲政應該以地方自治為基礎，于是決定加以促進。
1908年起草了《城鎮鄉地方自治章程》，[54]1910年起草了《府廳州縣地方自治章程》。
[55]地方自治會的選舉立即開始。
選舉和當選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國籍，在其所住地連續居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻。
董事會的董事由有關的自治會選出。
在這種情況下，自治會成員投的票數應該與他們擁有的财産總數相符合。
這樣，有财産的人在自治會中格外地被賦予了特權。
在自治會會員之中，相當數量的人是有低級功名的紳士。
大部分被選為自治會會長和鎮鄉董事的人是紳士。
的确，清末的地方自治實際是紳士之治。
然而，政府官僚政治對這種自治制度施加了強大的壓力。
知府、州官和知縣有權解散地方自治會。
董事會的決議沒有這些地方政府官員的批準不能實施。
知縣能夠免除鎮鄉的董事的職務，而且可以不同意有關自治會選出的自治會辦事人員。
結果，這種自治會很像咨議局和資政院的情況，實質上就是政府的一個輔助機構或咨詢團體。
中國自古以來就有一種互相擔保的集體的制度，如&ldquo保甲&rdquo或&ldquo裡甲&rdquo，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和征稅。
一般說來，紳士并不與這種制度有牽連。
然而，隻要這類集體仍在起作用，他們就可以發揮相當的影響；總之，不論在什麼情況下，紳士對每個地方的家族和社團都擁有相當的影響。
事實上，地方當局隻有與紳士控制的這些社團合作，才有可能進行治理。
目前清政府正在組織地方自治會作為憲政的基礎，它當然不敢忽視紳士的力量。
由于地方紳士擁有的權威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過去有時忽視過紳士。
但是現在，紳士的權力由法律規定并加以保證。
這就是清末所規劃的地方自治制度的實際内容。
從另外的角度看，可以說清政府有這種企圖：正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固它的統治。
簡言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。
[56] 财政的清理與集中 清朝财政是極端混亂的，以緻中央各部以及各省政府幾乎不受中央的控制。
如果政府要提倡教育、發展武裝和準備實行憲政，集中财政管理是必不可少的第一步。
在義和團事件之後，财政改革的第一個企圖是統一貨币。
在此期間，在中國流通的貨币有傳統的紋銀（細絲銀）、銅錢和各種外國鑄造的銀元。
此外，1889年，張之洞在廣東開辦了一個鑄币廠，用機器生産銅錢和銀币，此舉證明是有利可圖的，因此很多省份開辦了鑄币廠，源源不斷地鑄出錢币。
但是這些硬币并沒有标準化。
事實上，自從1850年以來，流通着各種各樣的貨币，它們之間并沒有定出固定的兌換率。
各省官辦的、私營的銀行和錢莊以及外國銀行都在發行紙币，這樣就使财政更加混亂了。
這種貨币的混亂狀态當然阻礙了商業的發展。
西方商人愈來愈堅持要求統一貨币。
事實上1902年中英續議通商行船條約以及1903年中美通商行船續訂條約和中日通商行船續約都要求清政府統一貨币。
此外，由于1901年下半年之後世界銀價急劇下降，進口貿易對于采用銀本位制的中國來說變得非常不利。
而且在甲午戰争之後，中國還遭到必須以黃金償付外國債款和賠款的損失。
[57]因此不僅在西方人之中，而且在中國人之中也有人提出建議，要求采取金本位制和試圖使貨币标準化。
清政府也認為這是當務之急，于是就專門設立了财政處。
[58]這時币制改革與外國的利益是如此密切相關，以至沒有它們的合作就難以進行。
因此，清政府與還在實行銀本位制的墨西哥政府一起要求美國在友好的條件下合作，以便在采用金本位制國家和銀本位制國家的貨币之間建立穩定的關系。
結果，在1903年