第七章 1901—1911年政治和制度的改革
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在1901年，決定取消20%或30%的綠營和半正規的防勇。
然而，除非建立有效的中央控制，否則就不可能建立一支擁有西式裝備和受過西式訓練的軍隊（這種軍隊稱作新軍）。
不然的話，各省新軍隻會加強各省督撫的力量而威脅中央政府。
因此在1903年，政府在北京設立練兵處，作為在全帝國招募和訓練新軍的中央機構。
這樣做的目的，是企圖由中央控制各省已招募和訓練的新軍。
1904年，政府決定改建整個兵制，并把新軍建成36鎮，歸練兵處控制。
為了為新軍訓練軍官，政府決定派遣學生到日本士官學校留學，并建立一種軍事學堂的制度，它将從開辦初級軍事學堂開始，直到成立武備學堂為止。
新軍共36個鎮，每鎮有官兵12500人，總數将有45萬人，組成常備軍。
除此之外，還組成了第一次征用的續備軍和第二次征用的後備軍。
常備軍的服役期為三年，三年後其士兵遣散回籍，并再接受三年非經常性的訓練和少量津貼。
這些士兵就成為續備軍。
然後又成為後備軍，接着再服役四年，并接受更少的訓練和更少的津貼。
後備軍服役期滿後，士兵将恢複平民身份，不再履行軍事方面的義務。
[17] 征兵被看作理想的辦法，但暫時還是決定在自願的基礎上征募士兵。
同時，準許當兵的資格也被規定得比較嚴格。
從前，任何志願服役者，不問其經曆、家庭出身、職業或年齡，都可以當兵。
而現在隻有20歲到25歲、身體健康、在本省居住和有家的人，才有資格當兵。
有鴉片煙瘾的人和那些屢次觸犯刑律的人一概不準入伍。
通過對36鎮新軍規定這些征兵标準，代表中央政府的練兵處力圖對新軍進行一定程度的控制。
然而，當時的其他兵種仍歸兵部節制。
因此，在1906年政府改組時，兵部與練兵處合并成為陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍。
滿洲人鐵良被任命為陸軍部尚書，另兩位滿人被任命為左右侍郎。
這樣，陸軍完全歸滿人統率。
在這次改革之後不久，陸軍部立即合并了袁世凱手下的北洋軍四個鎮，隻給他留下了兩個鎮（第二和第四鎮）。
中央政府直接控制軍隊是前所未有之舉。
陸軍部這時統率了帝國最強的北洋軍六個鎮中的四個鎮，這也是劃時代的事件。
[18] 清政府在這一成就的鼓舞下，推行了一種把全部軍隊控制在滿人手中的政策。
1907年，湖廣總督張之洞和直隸總督袁世凱被調到北京任軍機大臣。
軍機大臣的職位當然要高于總督，但是他們的提升意味着他們不再能直接統兵。
這兩個統率最強大的帝國軍隊的人，就這樣明升暗降地被剝奪了權力。
[19]最後，在1910年，北洋軍隊全部六個鎮都被置于陸軍部的直接統馭之下。
1908年光緒帝薨，年幼的宣統帝（溥儀）登極，而其父醇親王第二（載沣）成了攝政王和朝廷上最有權勢的人物。
醇親王一就職就建立起一支新的宮廷衛隊禁衛軍，并委托他的兄弟載濤和另外兩個滿人毓朗和鐵良進行訓練。
1909年，诏書宣布皇帝是海陸軍的最高統帥，由于皇帝尚在沖齡，醇親王就對軍隊行使最高統帥權。
在這同時，海軍也建立起來，還準備開始把軍事管理與軍事指揮分開。
1910年建立了海軍處，1911年設立軍咨府（不屬陸軍部）。
醇親王委派他的弟弟載勳任海軍處大臣；他的另一個弟弟載濤為軍咨使。
這樣，醇親王就把帝國的全部軍事力量掌握在他自己和他的親兄弟之手。
[20]用這種方法，清朝先把軍事力量置于滿人手中，其後到宣統時期又置于皇室宗族之手。
可是清朝統治者在軍事改革剛一開始，就已經計劃重新訓練八旗兵，而且還訓練宗人和滿洲貴族作為軍官。
1903年，政府命令袁世凱和鐵良在北京訓練旗人。
這支軍隊後來成為新軍的第一鎮。
又在1903年建立了陸軍貴胄學堂，以便把王公貴族及滿洲高級官員的子弟訓練成為軍官。
1908年，為了同樣目的設立了一所海軍貴胄學堂。
與此同時，政府派遣一些王公貴族去日本和歐洲考察他們的軍事設施，并派遣他們的子弟去那些國家學習軍事科學。
在晚清時期，八旗兵已與綠營兵一樣腐敗無能。
由于很多滿人以當旗兵為生，政府并不削減旗軍。
但在另一方面，因為綠營軍由漢人組成，所以很早就計劃予以裁減。
到1901年，綠營軍拟裁減20%&mdash30%，到1906年，拟改編成巡警；然而這些計劃并未完成。
1907年，決定把綠營軍改編為巡防營：在和平時期，他們的任務是擒拿盜匪以維持治安；在戰時，他們被動員作為新軍的輔助力量。
[21] 軍事改革計劃的進行已如上述。
但是歸根到底，清政府是否可能建立一支既強大而同時又忠于清帝的軍隊呢？這确實是一個與教育問題非常相似的問題。
軍事改革遇到很多困難。
首先，在中國，人們理所當然地認為好男不當兵，而那些臨時被征募的兵通常又是破産的農民或流浪分子。
由于這種原因，在招募新軍時，就不可能照章辦事，即不許吸鴉片者和犯罪有案可查的人當兵，也不能隻限于招募有家的當地居民。
這種理想主義的規章不可避免地被束之高閣；事實上，被遣散的綠營兵、鄉勇以及破産的農民和流浪者紛紛參加了新軍。
其次，軍隊建設很花錢，而清政府并無足夠的錢财。
政府必須依靠各省巡撫的财政支持。
但是當北京企圖集中軍隊的統率權時，各省巡撫卻不願與它合作。
實力派地方總督像張之洞和袁世凱等還在增加歸他們指揮的軍事力量。
結果政府對他們很惱火，終于剝奪了他們的兵權。
但與此同時，勢力較小的巡撫們雖然不能像張之洞或袁世凱那樣行事，但仍然能夠妨礙新軍的建設。
結果在辛亥革命爆發時，清政府并沒有它所計劃的36個鎮，而隻有20個鎮。
而且，反對政府軍事改革的并不僅僅是漢族巡撫。
甚至陸軍部尚書滿人鐵良，最後在1910年也辭掉了陸軍部職務。
為了削弱漢族官員的勢力，他一直在進行有力的鬥争，但他的辭職卻是因為他不能遵循醇親王以皇室宗族為中心的路線。
甚至在滿洲官員之中也蔓延着不滿情緒。
然而，新軍對改變中國人對軍隊的傳統觀念有很大影響。
民族主義約在中法戰争和中日戰争時産生，通過義和團事件的經曆以及俄國占領滿洲和日本戰勝俄國等大事而更形活躍。
在這種背景下，政府才把軍職官員的官品提到與文職官員一樣，才創辦了軍官學堂，并派遣學生到日本進行軍事訓練，而皇帝則成為帝國全部武裝力量的統帥。
結果，普遍鄙視軍人的傾向消失了，甚至在紳士隊伍中也有志願去當軍官的人，在以前他們是根本不會想到這種可能性的。
這是一種很大的變化。
人民對軍官态度的轉變，自然也改變了他們對軍隊的态度。
在新制度中，作為一名軍官，強健的身體和軍事技術已經不夠用了，他還必須擁有相當的學識。
候補軍官被派遣留學日本，但他們在那裡卻被革命思想所鼓舞。
征募紳士當軍官，同時又從本地居民中征募士兵，這樣就使得各省的軍隊與各省督撫一樣，都反對把軍隊集中到中央。
[22]結果，當辛亥革命爆發時，革命事實上是由新軍發動的，而且大部分新軍站在革命者一邊。
支持清政府的軍隊主要是由綠營軍改編的巡防營。
立憲政體的準備工作 1901年，清政府雖已開始了教育和軍事改革，但是隻是在日俄戰争之後才開始認真地考慮立憲政體的可能性。
[23]這次戰争的後果産生了很大的推動力，因為它被認為是立憲政體戰勝了專制政體。
中國人像亞洲其他民族一樣被這次戰争喚醒了，革命運動也被激起來了。
要求中國采用立憲政體以便成為富強之國的呼聲越來越高。
由于像張之洞和袁世凱那樣的地方實力派加入了這種大合唱，清政府再也不能置若罔聞了，1905年12月，清政府派遣以載澤為首的五位大臣出洋，到日本、英國、美國、德國和法國去考察它們的政府，并詳細調查中國實行立憲政體的可能性。
1906年7月該使團回國，而每位成員都推薦立憲政體。
[24]海外的中國使節也齊上條陳說，憲法決不會損害皇室的權力，事實上它是維持皇室權力的最好手段。
因此，皇太後和皇帝召見醇親王、軍機大臣和内閣大學士、部院大臣中的當然成員以及袁世凱在頤和園會議，以讨論立憲政體的正反面的意見。
在這次禦前會議中，慶親王和袁世凱贊成采用憲法，但是鐵良和榮慶反對。
最後，經過長時間的商讨，決定采取立憲政體。
1906年9月1日，光緒帝在慈禧太後的指使下，命令京師和地方高級官員開始憲政的準備工作。
[25]問題就這樣決定下來，于是準備工作就開始了。
行政制度的改革 在清政府緻力于實行立憲政體之後，它處理的第一個問題就是行政制度的改革。
[26]在義和團事件之後不久，政府已經開始了一系列改革，包括整饬吏治和改組過時的官僚機構。
但是這種努力遇到了很多困難。
造成許多官員貪污腐化和官僚制度落後過時的原因被認為有以下幾點。
首先是存在着&ldquo捐納&rdquo制度，特别是賣官鬻爵。
以前當政府需要額外收入時，它就臨時求助于賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰争以後，這個制度就成了一項長期措施。
結果官場中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。
人們認為這種做法造成了大量的貪污腐化。
還有，高級文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都經員司胥吏之手處理。
關于公文的格式都有複雜的規定。
每個官署都有自己單獨的一套簿籍。
對高級官員來說，由于他在一個職位上最多不過三五年，所以就不可能掌握這些規章。
結果，他們别無抉擇，隻能依賴年複一年在此工作的胥吏。
這些胥吏的社會地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。
當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發生關系時，後者就向他們收費以維持生計。
由于胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂。
百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署幾乎沒有職守。
在中國，子女們被認為應遵循由父母規定的成例行事，因此，由曆代皇帝設立的衙署即使在時移世易和需要改組時，仍然被保持了下來。
在這種情況下，舊的官署原封不動，而新的又單獨成立。
例如清政府以四名至六名内閣大學士配備的内閣作為它的中央行政機構。
在1729&mdash1730年征讨蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設置軍機處，以便讓軍機大臣（他們是從大學士和六部尚書中遴選出來的清帝的心腹大臣）在那裡讨論軍事機密。
這樣，軍機處開始是一個臨時機構，它的所有官員都是兼職的，沒有專任官員。
然而在戰役結束之後，雍正帝并未取消這個機構，他繼續與軍機大臣商讨國家大事。
雍正之後的皇帝都沿襲這種做法。
這樣，自設置軍機處之後，内閣大部分職能都由它接辦，使内閣幾乎可有可無，但内閣并未取消。
的确，自從秦統一中國以來，盡管在曆史過程中王朝興衰不已，但每個朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。
這樣，秦代的官僚結構就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來，一直傳到清代。
簡言之，中國的官僚機構從公元前3世紀，或至少從公元7世紀初直到20世紀，基本上沒有變動。
證據之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來的。
甚至更嚴重的一個缺點就是官員的職責不清。
在很多情況下這是由于在一個官署不止任命一位主管大臣所造成。
在内閣，有四至六員内閣大學士，軍機大臣的人數在四名至八名之間，而六部每部都有兩個尚書。
總理衙門是應西方國家的要求而在1861年設置的，總理大臣的人數不定，多達10員，在1894&mdash1898年期間甚至更多。
當一個官署裡有那麼多主管要員時，他們之中就誰也不願意負責了。
不言而喻，每個人都力圖把責任推給别人。
在曆史上，中國政府曆來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣因專權而威脅帝權。
出于同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不緻讓地方權力集中到一個官員手裡。
1901年清政府開始改革時，它企圖糾正這些積弊。
首先，決定簡化各官署的公文形式，取消書吏。
捐納制被廢除，不過這種做法仍以不同的形式繼續出現。
河東河道總督[27]和通政使司[28]的職位被取消。
詹事府[29]被并入翰林院。
雲南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。
[30]這些都是不必要的衙署。
在撤銷某些有名無實的衙門的同時，政府又創設了一些新的官署。
首先是改組總理衙門後建立起來的外務部；總理衙門則是在1861年作為軍機處的一個機構勉強成立起來的。
因此它開始時隻是一臨時的官署，官署内有多達十人以上的兼任大臣。
因為總理衙門的地位是非正式的，西方國家感到與它談判時有些不方便，因此在清朝于義和團事件中戰敗之後，就要求改組總理衙門。
這時外務部就成了一個常設的正式機構，内設一名大臣和兩名副大臣。
這便開始瓦解了自隋唐沿襲下來的傳統的六部建置。
新的外務部成了第七部，而且比其他六部的品級要高&mdash&mdash這确實是個巨大的變化。
不久又進行了一次改革，即在1903年由政府設立了商部。
在傳統的中國，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，并不是統治者的正業，所以政府往往并不為促進農業、工業和商業而操心。
但是，此時大家承認富國是為了強兵，而富國就需要促進農、工、商業。
1905年，設立了巡警部和學部（前面已談過）。
此舉是企圖建立西方式的警察制度，并在1906年決定從綠營中招募警察。
巡警部後改成民政部。
[31] 在1906年宣布準備實行憲政的方案後不久，對政治制度根據下列原則開始了進一步的改革。
首先是行政、立法、司法三權分立。
然而當時還沒有立法機關，所以隻對行政和司法機關進行改革。
其次，精簡冗員，明确官員的責任。
[32]結果，下列改革措施得以實現。
（一）合并職能重複的官署。
太常寺、[33]光祿寺[34]和鴻胪寺[35]都被并入禮部；舊兵部、練兵處和太仆寺[36]合并成為陸軍部；戶部和财政處被改組為度支部。
練兵處和财政處的設立原來是為了集中軍事和财政的管理。
自古以來，管理軍事的官署一直是兵部，管理财政的官署則是戶部，但它們現在已成為不必要的了。
它們并未被廢除，不過把财政處與戶部合并，練兵處與兵部合并，這在中國都是前所未有的措施，雖然對一個局外人來說，它似乎是勢在必行的事。
（二）增加了一些中央管理機構。
郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限于管理司法事項。
[37]這樣，中央政府的部就變成了十一個。
自隋唐以來，中央政府機構就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。
1901年增加了外務部，後來又增加了商部、巡警部和學部，而舊式的六部則仍予保留。
但是，1906年改革的結果，隻有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。
傳統的六部建置已經不複存在了。
（三）各部都建立單一的領導。
這是一個非常重要的步驟。
在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。
此法是使滿人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負責任。
雙頭領導的廢除明确了責任。
同時這也意味着滿、漢族之間不同待遇現象行将結束。
出于同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法。
[38] （四）在各部以外單獨成立了大理院、審計院和資政院。
大理院的權力是與純粹作為行政機構的法部明确地分開的。
[39]從前，法庭和司法行政機構并不分開。
審計院獨立于各部之外，因為它負責審計它們的賬目。
雖然已經決定暫不涉及立法機構的事項，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将來召開國會之前，計劃把資政院試作立法機關。
（資政院的情況将在下面叙述。
） 政府企圖包括在行政改革之中的兩項主要變革未能實現。
一個就是改革省的官僚政治，另一個就是建立責任内閣。
總的來說，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。
例如，外省督撫與中央政府之間的關系和總督與巡
然而，除非建立有效的中央控制，否則就不可能建立一支擁有西式裝備和受過西式訓練的軍隊（這種軍隊稱作新軍）。
不然的話，各省新軍隻會加強各省督撫的力量而威脅中央政府。
因此在1903年，政府在北京設立練兵處，作為在全帝國招募和訓練新軍的中央機構。
這樣做的目的，是企圖由中央控制各省已招募和訓練的新軍。
1904年，政府決定改建整個兵制，并把新軍建成36鎮，歸練兵處控制。
為了為新軍訓練軍官，政府決定派遣學生到日本士官學校留學，并建立一種軍事學堂的制度，它将從開辦初級軍事學堂開始，直到成立武備學堂為止。
新軍共36個鎮，每鎮有官兵12500人，總數将有45萬人，組成常備軍。
除此之外，還組成了第一次征用的續備軍和第二次征用的後備軍。
常備軍的服役期為三年，三年後其士兵遣散回籍，并再接受三年非經常性的訓練和少量津貼。
這些士兵就成為續備軍。
然後又成為後備軍，接着再服役四年，并接受更少的訓練和更少的津貼。
後備軍服役期滿後，士兵将恢複平民身份，不再履行軍事方面的義務。
[17] 征兵被看作理想的辦法，但暫時還是決定在自願的基礎上征募士兵。
同時，準許當兵的資格也被規定得比較嚴格。
從前，任何志願服役者，不問其經曆、家庭出身、職業或年齡，都可以當兵。
而現在隻有20歲到25歲、身體健康、在本省居住和有家的人，才有資格當兵。
有鴉片煙瘾的人和那些屢次觸犯刑律的人一概不準入伍。
通過對36鎮新軍規定這些征兵标準，代表中央政府的練兵處力圖對新軍進行一定程度的控制。
然而，當時的其他兵種仍歸兵部節制。
因此，在1906年政府改組時，兵部與練兵處合并成為陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍。
滿洲人鐵良被任命為陸軍部尚書，另兩位滿人被任命為左右侍郎。
這樣，陸軍完全歸滿人統率。
在這次改革之後不久，陸軍部立即合并了袁世凱手下的北洋軍四個鎮，隻給他留下了兩個鎮（第二和第四鎮）。
中央政府直接控制軍隊是前所未有之舉。
陸軍部這時統率了帝國最強的北洋軍六個鎮中的四個鎮，這也是劃時代的事件。
[18] 清政府在這一成就的鼓舞下，推行了一種把全部軍隊控制在滿人手中的政策。
1907年，湖廣總督張之洞和直隸總督袁世凱被調到北京任軍機大臣。
軍機大臣的職位當然要高于總督，但是他們的提升意味着他們不再能直接統兵。
這兩個統率最強大的帝國軍隊的人，就這樣明升暗降地被剝奪了權力。
[19]最後，在1910年，北洋軍隊全部六個鎮都被置于陸軍部的直接統馭之下。
1908年光緒帝薨，年幼的宣統帝（溥儀）登極，而其父醇親王第二（載沣）成了攝政王和朝廷上最有權勢的人物。
醇親王一就職就建立起一支新的宮廷衛隊禁衛軍，并委托他的兄弟載濤和另外兩個滿人毓朗和鐵良進行訓練。
1909年，诏書宣布皇帝是海陸軍的最高統帥，由于皇帝尚在沖齡，醇親王就對軍隊行使最高統帥權。
在這同時，海軍也建立起來，還準備開始把軍事管理與軍事指揮分開。
1910年建立了海軍處，1911年設立軍咨府（不屬陸軍部）。
醇親王委派他的弟弟載勳任海軍處大臣；他的另一個弟弟載濤為軍咨使。
這樣，醇親王就把帝國的全部軍事力量掌握在他自己和他的親兄弟之手。
[20]用這種方法，清朝先把軍事力量置于滿人手中，其後到宣統時期又置于皇室宗族之手。
可是清朝統治者在軍事改革剛一開始，就已經計劃重新訓練八旗兵，而且還訓練宗人和滿洲貴族作為軍官。
1903年，政府命令袁世凱和鐵良在北京訓練旗人。
這支軍隊後來成為新軍的第一鎮。
又在1903年建立了陸軍貴胄學堂，以便把王公貴族及滿洲高級官員的子弟訓練成為軍官。
1908年，為了同樣目的設立了一所海軍貴胄學堂。
與此同時，政府派遣一些王公貴族去日本和歐洲考察他們的軍事設施，并派遣他們的子弟去那些國家學習軍事科學。
在晚清時期，八旗兵已與綠營兵一樣腐敗無能。
由于很多滿人以當旗兵為生，政府并不削減旗軍。
但在另一方面，因為綠營軍由漢人組成，所以很早就計劃予以裁減。
到1901年，綠營軍拟裁減20%&mdash30%，到1906年，拟改編成巡警；然而這些計劃并未完成。
1907年，決定把綠營軍改編為巡防營：在和平時期，他們的任務是擒拿盜匪以維持治安；在戰時，他們被動員作為新軍的輔助力量。
[21] 軍事改革計劃的進行已如上述。
但是歸根到底，清政府是否可能建立一支既強大而同時又忠于清帝的軍隊呢？這确實是一個與教育問題非常相似的問題。
軍事改革遇到很多困難。
首先，在中國，人們理所當然地認為好男不當兵，而那些臨時被征募的兵通常又是破産的農民或流浪分子。
由于這種原因，在招募新軍時，就不可能照章辦事，即不許吸鴉片者和犯罪有案可查的人當兵，也不能隻限于招募有家的當地居民。
這種理想主義的規章不可避免地被束之高閣；事實上，被遣散的綠營兵、鄉勇以及破産的農民和流浪者紛紛參加了新軍。
其次，軍隊建設很花錢，而清政府并無足夠的錢财。
政府必須依靠各省巡撫的财政支持。
但是當北京企圖集中軍隊的統率權時，各省巡撫卻不願與它合作。
實力派地方總督像張之洞和袁世凱等還在增加歸他們指揮的軍事力量。
結果政府對他們很惱火，終于剝奪了他們的兵權。
但與此同時，勢力較小的巡撫們雖然不能像張之洞或袁世凱那樣行事，但仍然能夠妨礙新軍的建設。
結果在辛亥革命爆發時，清政府并沒有它所計劃的36個鎮，而隻有20個鎮。
而且，反對政府軍事改革的并不僅僅是漢族巡撫。
甚至陸軍部尚書滿人鐵良，最後在1910年也辭掉了陸軍部職務。
為了削弱漢族官員的勢力，他一直在進行有力的鬥争，但他的辭職卻是因為他不能遵循醇親王以皇室宗族為中心的路線。
甚至在滿洲官員之中也蔓延着不滿情緒。
然而，新軍對改變中國人對軍隊的傳統觀念有很大影響。
民族主義約在中法戰争和中日戰争時産生，通過義和團事件的經曆以及俄國占領滿洲和日本戰勝俄國等大事而更形活躍。
在這種背景下，政府才把軍職官員的官品提到與文職官員一樣，才創辦了軍官學堂，并派遣學生到日本進行軍事訓練，而皇帝則成為帝國全部武裝力量的統帥。
結果，普遍鄙視軍人的傾向消失了，甚至在紳士隊伍中也有志願去當軍官的人，在以前他們是根本不會想到這種可能性的。
這是一種很大的變化。
人民對軍官态度的轉變，自然也改變了他們對軍隊的态度。
在新制度中，作為一名軍官，強健的身體和軍事技術已經不夠用了，他還必須擁有相當的學識。
候補軍官被派遣留學日本，但他們在那裡卻被革命思想所鼓舞。
征募紳士當軍官，同時又從本地居民中征募士兵，這樣就使得各省的軍隊與各省督撫一樣，都反對把軍隊集中到中央。
[22]結果，當辛亥革命爆發時，革命事實上是由新軍發動的，而且大部分新軍站在革命者一邊。
支持清政府的軍隊主要是由綠營軍改編的巡防營。
立憲政體的準備工作 1901年，清政府雖已開始了教育和軍事改革，但是隻是在日俄戰争之後才開始認真地考慮立憲政體的可能性。
[23]這次戰争的後果産生了很大的推動力，因為它被認為是立憲政體戰勝了專制政體。
中國人像亞洲其他民族一樣被這次戰争喚醒了，革命運動也被激起來了。
要求中國采用立憲政體以便成為富強之國的呼聲越來越高。
由于像張之洞和袁世凱那樣的地方實力派加入了這種大合唱，清政府再也不能置若罔聞了，1905年12月，清政府派遣以載澤為首的五位大臣出洋，到日本、英國、美國、德國和法國去考察它們的政府，并詳細調查中國實行立憲政體的可能性。
1906年7月該使團回國，而每位成員都推薦立憲政體。
[24]海外的中國使節也齊上條陳說，憲法決不會損害皇室的權力，事實上它是維持皇室權力的最好手段。
因此，皇太後和皇帝召見醇親王、軍機大臣和内閣大學士、部院大臣中的當然成員以及袁世凱在頤和園會議，以讨論立憲政體的正反面的意見。
在這次禦前會議中，慶親王和袁世凱贊成采用憲法，但是鐵良和榮慶反對。
最後，經過長時間的商讨，決定采取立憲政體。
1906年9月1日，光緒帝在慈禧太後的指使下，命令京師和地方高級官員開始憲政的準備工作。
[25]問題就這樣決定下來，于是準備工作就開始了。
行政制度的改革 在清政府緻力于實行立憲政體之後，它處理的第一個問題就是行政制度的改革。
[26]在義和團事件之後不久，政府已經開始了一系列改革，包括整饬吏治和改組過時的官僚機構。
但是這種努力遇到了很多困難。
造成許多官員貪污腐化和官僚制度落後過時的原因被認為有以下幾點。
首先是存在着&ldquo捐納&rdquo制度，特别是賣官鬻爵。
以前當政府需要額外收入時，它就臨時求助于賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰争以後，這個制度就成了一項長期措施。
結果官場中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。
人們認為這種做法造成了大量的貪污腐化。
還有，高級文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都經員司胥吏之手處理。
關于公文的格式都有複雜的規定。
每個官署都有自己單獨的一套簿籍。
對高級官員來說，由于他在一個職位上最多不過三五年，所以就不可能掌握這些規章。
結果，他們别無抉擇，隻能依賴年複一年在此工作的胥吏。
這些胥吏的社會地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。
當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發生關系時，後者就向他們收費以維持生計。
由于胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂。
百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署幾乎沒有職守。
在中國，子女們被認為應遵循由父母規定的成例行事，因此，由曆代皇帝設立的衙署即使在時移世易和需要改組時，仍然被保持了下來。
在這種情況下，舊的官署原封不動，而新的又單獨成立。
例如清政府以四名至六名内閣大學士配備的内閣作為它的中央行政機構。
在1729&mdash1730年征讨蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設置軍機處，以便讓軍機大臣（他們是從大學士和六部尚書中遴選出來的清帝的心腹大臣）在那裡讨論軍事機密。
這樣，軍機處開始是一個臨時機構，它的所有官員都是兼職的，沒有專任官員。
然而在戰役結束之後，雍正帝并未取消這個機構，他繼續與軍機大臣商讨國家大事。
雍正之後的皇帝都沿襲這種做法。
這樣，自設置軍機處之後，内閣大部分職能都由它接辦，使内閣幾乎可有可無，但内閣并未取消。
的确，自從秦統一中國以來，盡管在曆史過程中王朝興衰不已，但每個朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。
這樣，秦代的官僚結構就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來，一直傳到清代。
簡言之，中國的官僚機構從公元前3世紀，或至少從公元7世紀初直到20世紀，基本上沒有變動。
證據之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來的。
甚至更嚴重的一個缺點就是官員的職責不清。
在很多情況下這是由于在一個官署不止任命一位主管大臣所造成。
在内閣，有四至六員内閣大學士，軍機大臣的人數在四名至八名之間，而六部每部都有兩個尚書。
總理衙門是應西方國家的要求而在1861年設置的，總理大臣的人數不定，多達10員，在1894&mdash1898年期間甚至更多。
當一個官署裡有那麼多主管要員時，他們之中就誰也不願意負責了。
不言而喻，每個人都力圖把責任推給别人。
在曆史上，中國政府曆來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣因專權而威脅帝權。
出于同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不緻讓地方權力集中到一個官員手裡。
1901年清政府開始改革時，它企圖糾正這些積弊。
首先，決定簡化各官署的公文形式，取消書吏。
捐納制被廢除，不過這種做法仍以不同的形式繼續出現。
河東河道總督[27]和通政使司[28]的職位被取消。
詹事府[29]被并入翰林院。
雲南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。
[30]這些都是不必要的衙署。
在撤銷某些有名無實的衙門的同時，政府又創設了一些新的官署。
首先是改組總理衙門後建立起來的外務部；總理衙門則是在1861年作為軍機處的一個機構勉強成立起來的。
因此它開始時隻是一臨時的官署，官署内有多達十人以上的兼任大臣。
因為總理衙門的地位是非正式的，西方國家感到與它談判時有些不方便，因此在清朝于義和團事件中戰敗之後，就要求改組總理衙門。
這時外務部就成了一個常設的正式機構，内設一名大臣和兩名副大臣。
這便開始瓦解了自隋唐沿襲下來的傳統的六部建置。
新的外務部成了第七部，而且比其他六部的品級要高&mdash&mdash這确實是個巨大的變化。
不久又進行了一次改革，即在1903年由政府設立了商部。
在傳統的中國，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，并不是統治者的正業，所以政府往往并不為促進農業、工業和商業而操心。
但是，此時大家承認富國是為了強兵，而富國就需要促進農、工、商業。
1905年，設立了巡警部和學部（前面已談過）。
此舉是企圖建立西方式的警察制度，并在1906年決定從綠營中招募警察。
巡警部後改成民政部。
[31] 在1906年宣布準備實行憲政的方案後不久，對政治制度根據下列原則開始了進一步的改革。
首先是行政、立法、司法三權分立。
然而當時還沒有立法機關，所以隻對行政和司法機關進行改革。
其次，精簡冗員，明确官員的責任。
[32]結果，下列改革措施得以實現。
（一）合并職能重複的官署。
太常寺、[33]光祿寺[34]和鴻胪寺[35]都被并入禮部；舊兵部、練兵處和太仆寺[36]合并成為陸軍部；戶部和财政處被改組為度支部。
練兵處和财政處的設立原來是為了集中軍事和财政的管理。
自古以來，管理軍事的官署一直是兵部，管理财政的官署則是戶部，但它們現在已成為不必要的了。
它們并未被廢除，不過把财政處與戶部合并，練兵處與兵部合并，這在中國都是前所未有的措施，雖然對一個局外人來說，它似乎是勢在必行的事。
（二）增加了一些中央管理機構。
郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限于管理司法事項。
[37]這樣，中央政府的部就變成了十一個。
自隋唐以來，中央政府機構就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。
1901年增加了外務部，後來又增加了商部、巡警部和學部，而舊式的六部則仍予保留。
但是，1906年改革的結果，隻有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。
傳統的六部建置已經不複存在了。
（三）各部都建立單一的領導。
這是一個非常重要的步驟。
在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。
此法是使滿人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負責任。
雙頭領導的廢除明确了責任。
同時這也意味着滿、漢族之間不同待遇現象行将結束。
出于同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法。
[38] （四）在各部以外單獨成立了大理院、審計院和資政院。
大理院的權力是與純粹作為行政機構的法部明确地分開的。
[39]從前，法庭和司法行政機構并不分開。
審計院獨立于各部之外，因為它負責審計它們的賬目。
雖然已經決定暫不涉及立法機構的事項，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将來召開國會之前，計劃把資政院試作立法機關。
（資政院的情況将在下面叙述。
） 政府企圖包括在行政改革之中的兩項主要變革未能實現。
一個就是改革省的官僚政治，另一個就是建立責任内閣。
總的來說，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。
例如，外省督撫與中央政府之間的關系和總督與巡