好制度，壞制度 二、中央機關
關燈
小
中
大
當新制度把封國變成了郡縣，把原本分散獨立的“許多國家”（邦國）變成了集中統一的“一個國家”（帝國）時，它無疑需要一個強有力的中央機關。
這個機關，錢穆先生稱之為“中央政府”；郡縣機關，則稱之為“地方政府”。
這當然便于我們理解，但略嫌“現代化”。
要知道，中國古代的政權機構，和現在所謂“政府”，并不一個概念。
在嚴格的意義上，前者是不能夠叫做“政府”的，因為它根本就不具備現代政府管理和服務的職責和功能。
它隻有一個職能，就是統治，因此也許應該叫做“衙門”，或者中央的叫“朝廷”，地方的叫“衙門”。
但這樣也有問題。
中央機關不僅有“朝廷”，還有“宮廷”，而所謂“宮廷事務”則既包括國家公務，也包括皇家私事，是“公私不分”的。
正因為宮廷公私不分，所以宮廷加朝廷組成的機構，就不好叫做“中央政府”。
“衙門”的說法也有問題。
地方上的機關固然是衙門（比如縣衙），中央各部院府台又何嘗不是衙門？看來也隻好馬馬虎虎地分别稱之為“中央政府”和“地方政府”。
但要說清楚，此政府非彼政府，它們和現代意義上的“政府”有着天壤之别。
而且，能不使用這兩個概念時，就盡量不使用。
秦漢時期中央統治機構的制度設計，應該說還是比較合理的。
其最為合理之處，就是區分了“宮廷”與“朝廷”，或“皇權”與“相權”。
漢制，國家最高領導人為皇帝和宰相。
皇帝所處為“宮”（皇宮），辦事機構為“尚”（尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書）。
這六尚，前五個都是管生活的，隻有尚書和政治有點關系。
宰相所處為“府”（相府），辦事機構為“曹”，曹數有說六曹的，有說十三曹的，有說十五曹的，職司則有府史署用、官吏遷除、農桑祭祀、文書奏章、民事訴訟、郵傳交通、谷倉漕運、貨币鹽鐵、盜賊刑法、兵役武裝等，全是公事。
皇帝之尚多為私而宰相之曹全為公，可見在當時人們的心目中，以皇帝為首的宮廷是“半公半私”的（既代表國家同時又是私人），以宰相為首的朝廷才“一心為公”，除了為國家服務以外再也沒有别的作用和意義，是真正的“中央政府”。
所以，他們的經費來源也不一樣。
朝廷經費來源于大司農掌管的田賦收入。
這是大頭，歸政府用，是“公款”。
宮廷經費來源于少府掌管的工商稅收。
這是小宗，歸皇家用，算是皇帝的“私房”。
這樣看來，漢代制度，大體上還算“公私分明”（但也隻是“大體上”，嚴格說來并不清楚，這才造成後來的問題）。
同時，機構的設立，也還算“職權分明”。
皇帝是國家元首，主要起象征國家統一的作用；宰相是政府首腦，帶領官員實際管理國家，并負政治上一切實際之責任。
打個比方說，皇帝好比是董事長，宰相好比是總經理。
總經理之外，還有“監事會主席”，就是禦史大夫。
他同時也兼副總經理（副宰相），副手則為禦史中丞，此外還有侍禦史（監察中央）和部刺史（監察地方）。
不過國家畢竟不是公司，所以除總經理（宰相）和監事會主席（禦史大夫）外，還有一個管軍事的官員，就是太尉。
宰相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察，合稱“三公”，是王朝的最高官員，共同向皇帝和國家負責。
這種制度，應該說還是蠻合理的。
因為在這樣一種制度下，皇帝授權而不負責，宰相負責而無主權，一旦國家有事，皇帝就能夠以授權人的名義責問宰相和政府，宰相和政府也不能不承擔政治責任。
這樣，宰相領導的政府就有可能成為“責任内閣”或“問責政府”。
如果反過來，皇帝自己授權，同時又自己行政，則一旦國家有事，也就無人負責，無責可問。
皇帝負責吧，無人來問（别人不是授權人，沒有資格責問）；宰相負責吧，無責可負（宰相不是負責人，沒有理由責問）。
結果大約隻能像隋炀帝，說朕的江山朕自丢，丢了拉倒。
除此之外，也隻有三種可能：一是下罪己诏，說什麼“四方有罪，罪在朕躬”，把責任大包大攬認下來，卻并無處分，也無法處分，實際上并不負責。
二是找替罪羊，說什麼“君非亡國之君，臣乃亡國之臣”，所有的事情，都是“群臣誤我”，然後挑幾個确有問題或看不順眼的殺掉，實際上仍是不負責任。
第三種更糟糕，就是在國難當頭時，說什麼“天下興亡，匹夫有責”，把責任推到老百姓身上，當然是更不負責。
一個不負責任和不能負責的政權是必定要垮台的。
所以要想政權穩定，君主就不能做行政首腦。
用梁啟超的話說，就是“必元首無責任，然後可以責諸内閣”；“
這個機關，錢穆先生稱之為“中央政府”；郡縣機關，則稱之為“地方政府”。
這當然便于我們理解，但略嫌“現代化”。
要知道，中國古代的政權機構，和現在所謂“政府”，并不一個概念。
在嚴格的意義上，前者是不能夠叫做“政府”的，因為它根本就不具備現代政府管理和服務的職責和功能。
它隻有一個職能，就是統治，因此也許應該叫做“衙門”，或者中央的叫“朝廷”，地方的叫“衙門”。
但這樣也有問題。
中央機關不僅有“朝廷”，還有“宮廷”，而所謂“宮廷事務”則既包括國家公務，也包括皇家私事，是“公私不分”的。
正因為宮廷公私不分，所以宮廷加朝廷組成的機構，就不好叫做“中央政府”。
“衙門”的說法也有問題。
地方上的機關固然是衙門（比如縣衙），中央各部院府台又何嘗不是衙門？看來也隻好馬馬虎虎地分别稱之為“中央政府”和“地方政府”。
但要說清楚，此政府非彼政府，它們和現代意義上的“政府”有着天壤之别。
而且，能不使用這兩個概念時，就盡量不使用。
秦漢時期中央統治機構的制度設計，應該說還是比較合理的。
其最為合理之處，就是區分了“宮廷”與“朝廷”，或“皇權”與“相權”。
漢制，國家最高領導人為皇帝和宰相。
皇帝所處為“宮”（皇宮），辦事機構為“尚”（尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書）。
這六尚，前五個都是管生活的，隻有尚書和政治有點關系。
宰相所處為“府”（相府），辦事機構為“曹”，曹數有說六曹的，有說十三曹的，有說十五曹的，職司則有府史署用、官吏遷除、農桑祭祀、文書奏章、民事訴訟、郵傳交通、谷倉漕運、貨币鹽鐵、盜賊刑法、兵役武裝等，全是公事。
皇帝之尚多為私而宰相之曹全為公，可見在當時人們的心目中，以皇帝為首的宮廷是“半公半私”的（既代表國家同時又是私人），以宰相為首的朝廷才“一心為公”，除了為國家服務以外再也沒有别的作用和意義，是真正的“中央政府”。
所以，他們的經費來源也不一樣。
朝廷經費來源于大司農掌管的田賦收入。
這是大頭，歸政府用，是“公款”。
宮廷經費來源于少府掌管的工商稅收。
這是小宗，歸皇家用，算是皇帝的“私房”。
這樣看來，漢代制度，大體上還算“公私分明”（但也隻是“大體上”，嚴格說來并不清楚，這才造成後來的問題）。
同時，機構的設立，也還算“職權分明”。
皇帝是國家元首，主要起象征國家統一的作用；宰相是政府首腦，帶領官員實際管理國家，并負政治上一切實際之責任。
打個比方說，皇帝好比是董事長，宰相好比是總經理。
總經理之外，還有“監事會主席”，就是禦史大夫。
他同時也兼副總經理（副宰相），副手則為禦史中丞，此外還有侍禦史（監察中央）和部刺史（監察地方）。
不過國家畢竟不是公司，所以除總經理（宰相）和監事會主席（禦史大夫）外，還有一個管軍事的官員，就是太尉。
宰相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察，合稱“三公”，是王朝的最高官員，共同向皇帝和國家負責。
這種制度，應該說還是蠻合理的。
因為在這樣一種制度下，皇帝授權而不負責，宰相負責而無主權，一旦國家有事，皇帝就能夠以授權人的名義責問宰相和政府，宰相和政府也不能不承擔政治責任。
這樣，宰相領導的政府就有可能成為“責任内閣”或“問責政府”。
如果反過來，皇帝自己授權，同時又自己行政，則一旦國家有事，也就無人負責，無責可問。
皇帝負責吧，無人來問（别人不是授權人，沒有資格責問）；宰相負責吧，無責可負（宰相不是負責人，沒有理由責問）。
結果大約隻能像隋炀帝，說朕的江山朕自丢，丢了拉倒。
除此之外，也隻有三種可能：一是下罪己诏，說什麼“四方有罪，罪在朕躬”，把責任大包大攬認下來，卻并無處分，也無法處分，實際上并不負責。
二是找替罪羊，說什麼“君非亡國之君，臣乃亡國之臣”，所有的事情，都是“群臣誤我”，然後挑幾個确有問題或看不順眼的殺掉，實際上仍是不負責任。
第三種更糟糕，就是在國難當頭時，說什麼“天下興亡，匹夫有責”，把責任推到老百姓身上，當然是更不負責。
一個不負責任和不能負責的政權是必定要垮台的。
所以要想政權穩定，君主就不能做行政首腦。
用梁啟超的話說，就是“必元首無責任，然後可以責諸内閣”；“