第二編 秦漢時代
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加“中”為稱。
漢初置丞相一人，掌承天子，助理萬機，高祖十一年更名相國。
孝惠、高後時置右、左丞相，此可能與高祖臨終時評論王陵、陳平之才性有關，以陳平輔助王陵。
秦尚左，而漢尚右，右尊于左。
文帝時，右丞相周勃病免，陳平專為丞相，隻一人。
武帝以劉屈氂為左丞相，分丞相府為二，以待天下遠方之選，但終未除人。
（2）丞相之任用。
A.秦用客卿為相。
B.漢初丞相必以列侯為之。
公孫弘非列侯，拜相即封為平津侯，“其以為故事”。
東漢初年始不封侯。
C.例由禦史大夫遷任。
哀帝時，朱博奏言： 故事，選郡國守相高第為中二千石，選中二千石為禦史大夫，任職者為丞相。
（《漢書·朱博傳》） （3）丞相職權。
（看周道濟《漢唐宰相制度》） 《漢書·百官表》：“丞相……金印紫绶，掌丞天子，助理萬機。
”此即無所不管。
《後漢書·楊秉傳》： 漢世故事，三公之職無所不統。
《史記·範雎傳》： 範雎既相秦……天下之事，皆決于相君。
（見參考資料一） 《漢書·黃霸傳》： 太尉官罷久矣，丞相兼之。
《後漢書·陳忠傳》： 疏曰：“漢典舊事，丞相所請，靡有不聽。
” A.就權力行使之方式而言： 甲：朝議領導權。
乙：被咨詢權。
丙：谏诤權。
周亞夫谏封皇後兄王信事即為例。
丁：封駁權與不平署權。
此皆較一般诤谏為積極有效。
封駁權乃書面上之“作為”，如哀帝令益封董賢，丞相王嘉“封還诏書”。
不平署乃書面上之“不作為”，如桓帝诏郡國逮捕黨人，“案經三府，太尉陳蕃……不肯平署”，此當為西漢丞相之舊權。
戊：奉行權。
其意發自君上，丞相承而行之。
此觀诏書下達之情形，可知一切诏書皆由丞相奉而行之。
（見參考資料二） 己：奏行權。
其意發自臣下，君下“可”而行之。
此權不待言，朝廷大事，群臣集體奏議，必以丞相領銜。
例見《三王世家》。
又《霍光傳》，光定策廢昌邑王，逼群臣從其議，但在正式奏上太後時，仍以丞相楊敞領銜，光次之，下為諸将軍、禦史大夫、列侯、諸卿。
B.就權力所及之事項言：一切大政皆參決。
特舉其人事行政方面之權力。
甲：用人權——任命與推薦（後之吏部之權）。
《荀子·王霸》已言相職在度百官功過，行賞罰。
陳平亦雲宰相之職：“使卿大夫各得任其職焉。
” 衛宏《漢舊儀》雲： 舊制，令六百石以上尚書調拜遷；四百石長相，至二百石，丞相調除。
據此，可見中上級官吏皆由尚書（皇帝秘書處）任命，丞相能直接任命的權力很有限，但推薦權則甚大。
如《田蚡傳》： 當是時，丞相入奏事，坐語移日，所言皆聽。
薦人或起家至二千石，權移主上。
上乃曰：“君除吏已盡未？吾亦欲除吏！” 乙：懲罰權。
一般而言，高級官吏有過，當先奏請，然後懲罰，但重大情節，可先罰後奏。
如《劉屈氂傳》：戾太子敗出城，司直田仁部不閉城門，屈氂欲斬仁。
禦史大夫暴勝之謂丞相曰：“司直吏二千石，當先請，奈何斬之！”上聞之，責大夫曰：“司直縱反者，丞相斬之，法也，大夫何以擅止之！”勝之惶恐自殺。
又《晁錯傳》：錯為内史（九卿之一），有罪，丞相申屠嘉奏請誅之，未準。
“罷朝，因怒謂長史曰，吾當先斬以聞。
乃先請，固誤”。
《灌夫傳》：丞相田蚡言：“灌夫家颍川，橫甚，民苦之，請案之。
上曰，此丞相事，何請？” 丙：主計（記簿：戶口、财政收支、囚犯、建築等）考課權。
《張蒼傳》： 明習天下圖書計籍，以列侯居相府，領主郡國上計者。
《丙吉傳》： 歲竟，丞相課其殿最，奏行賞罰。
（4）丞相地位之尊崇。
A.秩萬石，金印紫绶。
太尉雖與丞相相同，但不常置。
禦史大夫僅中二千石，銀印青绶。
B.位列侯。
C.皇帝待以殊禮：在輿為下，禦坐則起（皇帝遇到丞相時，乘車要下車，坐着要起立，以示對丞相敬禮）；疾病視之數，死則臨吊之，廢宗廟之祭，公卿以下皆會葬。
因為地位太崇，形成“将相不辱”、“不對理陳冤”之習慣。
丞相不接受審判。
若丞相真有罪，則會送丞相牛、酒，以示丞相應自殺。
（5）相府僚佐。
長史、司直以下諸曹掾屬組織頗龐大，得開閣養士（還可招賢）。
（6）丞相制總論。
秦始皇時，“天下事無大小皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈，不得休息”。
可見一切政事由皇帝自行處理。
漢代前期則不然。
漢代制度可稱為“集權的信托制度”。
皇帝雖掌握國家最高權力，但一般政務原則上完全交付丞相，由丞相全權處理；丞相又将地方政務交付郡國守相全權處理。
此種信托制度，蓋淵源于高祖之任蕭何。
高祖與何早有深刻的了解。
高祖統兵征伐，何恒居守，支援前方，無不集權，而且忠誠可信。
高祖為雄才大略之主，對于瑣務，可能也無興趣，既有老朋友老僚屬可以信任，所以一切委其集權。
惠帝生性寬厚，更加信賴蕭何。
曹參繼之，呂後、文、景，皆遵為章。
其時黃老思想盛行，更不會有所更張。
至武帝時，此制始改。
此種制度似約與近代責任内閣制略相當，惟此制并無理論基礎，更無法律基礎，隻是由于特殊關系而形成，遇到自己想管事的君主如武帝，便遭到破壞。
（參看勞幹《漢代政治組織的特質及其功能》） 二、三公制 （1）丞相制下之太尉與禦史大夫。
秦及漢初，實無三公之制，惟古有三公，故得泛稱丞相、太尉、禦史大夫為三公。
A.太尉。
秦世似稱國尉，亦不常見。
漢初置廢不常。
見置時間前後合計不過二十年。
高祖二年，盧绾為太尉。
五年，為燕王，罷太尉官。
（《漢書·百官公卿表》，下同） 高祖十一年，周勃為太尉，後官省。
高後四年，周勃為太尉。
孝文元年，勃為相，灌嬰為太尉。
孝文三年，嬰為丞相，罷太尉官。
孝景三年，置太尉官，中尉周亞夫為之。
七年，遷為丞相，罷太尉官。
孝武建元元年，置太尉官，田蚡為之。
二年免，罷太尉官。
以後不見置。
B.禦史大夫（實乃皇帝之秘書長，故奉皇帝之旨“下”丞相）。
《漢書·百官公卿表》： 禦史大夫，秦官，位上卿，銀印青绶，掌副丞相。
《朱博傳》亦稱禦史大夫為上卿。
應劭曰：“侍禦史之率，故稱大夫。
”《茂陵傳》謂秩中二千石。
可以考見西漢前期禦史大夫之性質史料： 《高祖紀》十一年求賢诏：“禦史大夫昌下相國，相國下諸侯王……” 《周昌傳》高祖欲廢太子立戚姬子如意，禦史大夫周昌不奉诏：“臣期期不奉诏。
” 《漢舊儀》：“禦史、衛尉寺在宮中，禦史大夫寺司馬門内。
” 《薛宣傳》，谷永曰：“禦史大夫，内承本朝之風化，外佐丞相，總理天下。
” 《史記》褚補《三王世家》，元狩六年封王之制，诏書曰：“禦史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守諸侯相。
” 《居延漢簡》卷一：“□□（禦史）大夫廣明下丞相，承書從事下當用者，如诏書。
” 綜合所有史料看來，禦史大夫實為皇帝的秘書長，猶稍後之尚書令。
（參看《中國地方行政制度史》甲部） （2）三公制。
丞相制出自法家。
西漢中葉儒家漸得勢，好以古議今，改丞相制為三公制，亦儒家勝利之一端。
A.成帝末綏和元年——丞相、大司馬、大司空。
《朱博傳》何武奏稱：“古者民樸事約，國之輔佐必得賢聖，然猶則天三光，備三公官，各有分職。
今末俗之弊，政事繁多，宰相之材不能及古，而丞相獨兼三公之事，所以久廢而不治也。
宜建三公官，定卿大夫之任，分職授政，以考功效。
”于是上賜曲陽侯王根大司馬印綏，置官屬（本有大司馬，無印绶官屬，為内朝官）；以禦史大夫何武為大司空，封列侯，皆增秩與丞相相等，以備三公之官（可見之前無三公，皆托古也）。
B.哀帝建平二年恢複丞相獨相制。
朱博等議，以為漢家自有制度，自天子之号下至佐吏皆非承襲古制，而獨改三公，無益于治，故複舊制。
C.元壽二年——大司馬、大司徒、大司空。
D.光武帝建武二十七年，大司徒、大司空兩府皆去“大”字，又改大司馬為太尉（以王莽由大司馬篡位），三公并為宰相，而太尉為尊，并廢封侯之制。
E.獻帝建安十三年罷三公官，複置丞相、禦史大夫官，行丞相制，以便曹操專政。
（3）三公分職。
東漢三公分職： 《續百官志》注引《韓詩外傳》： 司馬主天，司空主土，司徒主人。
《續百官志》： 太尉公一人，掌四方兵事功課，歲盡即奏其殿最而行賞罰。
……凡國有大造大疑，則與司徒司空通而論之。
國有過事，則與二公通谏争之。
（注引《漢官目錄》：“太常、光祿、衛尉三卿，太尉所部。
”） 又： 司徒公一人，掌人民事，凡教民孝悌、遜順、謙儉、養生送死之事，則議其制，建其度，凡四方民事功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。
……凡國有大疑大事，與太尉同。
（注引《漢官目錄》：“太仆、廷尉、大鴻胪三卿，司徒所部。
”） 又： 司空公一人，掌水土事。
凡營城起邑浚溝洫、修墳防之事，則議其利，建其功。
凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。
……凡國有大造大疑，谏诤與太尉同。
（注引《漢官目
漢初置丞相一人，掌承天子，助理萬機，高祖十一年更名相國。
孝惠、高後時置右、左丞相，此可能與高祖臨終時評論王陵、陳平之才性有關，以陳平輔助王陵。
秦尚左，而漢尚右，右尊于左。
文帝時，右丞相周勃病免，陳平專為丞相，隻一人。
武帝以劉屈氂為左丞相，分丞相府為二，以待天下遠方之選，但終未除人。
（2）丞相之任用。
A.秦用客卿為相。
B.漢初丞相必以列侯為之。
公孫弘非列侯，拜相即封為平津侯，“其以為故事”。
東漢初年始不封侯。
C.例由禦史大夫遷任。
哀帝時，朱博奏言： 故事，選郡國守相高第為中二千石，選中二千石為禦史大夫，任職者為丞相。
（《漢書·朱博傳》） （3）丞相職權。
（看周道濟《漢唐宰相制度》） 《漢書·百官表》：“丞相……金印紫绶，掌丞天子，助理萬機。
”此即無所不管。
《後漢書·楊秉傳》： 漢世故事，三公之職無所不統。
《史記·範雎傳》： 範雎既相秦……天下之事，皆決于相君。
（見參考資料一） 《漢書·黃霸傳》： 太尉官罷久矣，丞相兼之。
《後漢書·陳忠傳》： 疏曰：“漢典舊事，丞相所請，靡有不聽。
” A.就權力行使之方式而言： 甲：朝議領導權。
乙：被咨詢權。
丙：谏诤權。
周亞夫谏封皇後兄王信事即為例。
丁：封駁權與不平署權。
此皆較一般诤谏為積極有效。
封駁權乃書面上之“作為”，如哀帝令益封董賢，丞相王嘉“封還诏書”。
不平署乃書面上之“不作為”，如桓帝诏郡國逮捕黨人，“案經三府，太尉陳蕃……不肯平署”，此當為西漢丞相之舊權。
戊：奉行權。
其意發自君上，丞相承而行之。
此觀诏書下達之情形，可知一切诏書皆由丞相奉而行之。
（見參考資料二） 己：奏行權。
其意發自臣下，君下“可”而行之。
此權不待言，朝廷大事，群臣集體奏議，必以丞相領銜。
例見《三王世家》。
又《霍光傳》，光定策廢昌邑王，逼群臣從其議，但在正式奏上太後時，仍以丞相楊敞領銜，光次之，下為諸将軍、禦史大夫、列侯、諸卿。
B.就權力所及之事項言：一切大政皆參決。
特舉其人事行政方面之權力。
甲：用人權——任命與推薦（後之吏部之權）。
《荀子·王霸》已言相職在度百官功過，行賞罰。
陳平亦雲宰相之職：“使卿大夫各得任其職焉。
” 衛宏《漢舊儀》雲： 舊制，令六百石以上尚書調拜遷；四百石長相，至二百石，丞相調除。
據此，可見中上級官吏皆由尚書（皇帝秘書處）任命，丞相能直接任命的權力很有限，但推薦權則甚大。
如《田蚡傳》： 當是時，丞相入奏事，坐語移日，所言皆聽。
薦人或起家至二千石，權移主上。
上乃曰：“君除吏已盡未？吾亦欲除吏！” 乙：懲罰權。
一般而言，高級官吏有過，當先奏請，然後懲罰，但重大情節，可先罰後奏。
如《劉屈氂傳》：戾太子敗出城，司直田仁部不閉城門，屈氂欲斬仁。
禦史大夫暴勝之謂丞相曰：“司直吏二千石，當先請，奈何斬之！”上聞之，責大夫曰：“司直縱反者，丞相斬之，法也，大夫何以擅止之！”勝之惶恐自殺。
又《晁錯傳》：錯為内史（九卿之一），有罪，丞相申屠嘉奏請誅之，未準。
“罷朝，因怒謂長史曰，吾當先斬以聞。
乃先請，固誤”。
《灌夫傳》：丞相田蚡言：“灌夫家颍川，橫甚，民苦之，請案之。
上曰，此丞相事，何請？” 丙：主計（記簿：戶口、财政收支、囚犯、建築等）考課權。
《張蒼傳》： 明習天下圖書計籍，以列侯居相府，領主郡國上計者。
《丙吉傳》： 歲竟，丞相課其殿最，奏行賞罰。
（4）丞相地位之尊崇。
A.秩萬石，金印紫绶。
太尉雖與丞相相同，但不常置。
禦史大夫僅中二千石，銀印青绶。
B.位列侯。
C.皇帝待以殊禮：在輿為下，禦坐則起（皇帝遇到丞相時，乘車要下車，坐着要起立，以示對丞相敬禮）；疾病視之數，死則臨吊之，廢宗廟之祭，公卿以下皆會葬。
因為地位太崇，形成“将相不辱”、“不對理陳冤”之習慣。
丞相不接受審判。
若丞相真有罪，則會送丞相牛、酒，以示丞相應自殺。
（5）相府僚佐。
長史、司直以下諸曹掾屬組織頗龐大，得開閣養士（還可招賢）。
（6）丞相制總論。
秦始皇時，“天下事無大小皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈，不得休息”。
可見一切政事由皇帝自行處理。
漢代前期則不然。
漢代制度可稱為“集權的信托制度”。
皇帝雖掌握國家最高權力，但一般政務原則上完全交付丞相，由丞相全權處理；丞相又将地方政務交付郡國守相全權處理。
此種信托制度，蓋淵源于高祖之任蕭何。
高祖與何早有深刻的了解。
高祖統兵征伐，何恒居守，支援前方，無不集權，而且忠誠可信。
高祖為雄才大略之主，對于瑣務，可能也無興趣，既有老朋友老僚屬可以信任，所以一切委其集權。
惠帝生性寬厚，更加信賴蕭何。
曹參繼之，呂後、文、景，皆遵為章。
其時黃老思想盛行，更不會有所更張。
至武帝時，此制始改。
此種制度似約與近代責任内閣制略相當，惟此制并無理論基礎，更無法律基礎，隻是由于特殊關系而形成，遇到自己想管事的君主如武帝，便遭到破壞。
（參看勞幹《漢代政治組織的特質及其功能》） 二、三公制 （1）丞相制下之太尉與禦史大夫。
秦及漢初，實無三公之制，惟古有三公，故得泛稱丞相、太尉、禦史大夫為三公。
A.太尉。
秦世似稱國尉，亦不常見。
漢初置廢不常。
見置時間前後合計不過二十年。
高祖二年，盧绾為太尉。
五年，為燕王，罷太尉官。
（《漢書·百官公卿表》，下同） 高祖十一年，周勃為太尉，後官省。
高後四年，周勃為太尉。
孝文元年，勃為相，灌嬰為太尉。
孝文三年，嬰為丞相，罷太尉官。
孝景三年，置太尉官，中尉周亞夫為之。
七年，遷為丞相，罷太尉官。
孝武建元元年，置太尉官，田蚡為之。
二年免，罷太尉官。
以後不見置。
B.禦史大夫（實乃皇帝之秘書長，故奉皇帝之旨“下”丞相）。
《漢書·百官公卿表》： 禦史大夫，秦官，位上卿，銀印青绶，掌副丞相。
《朱博傳》亦稱禦史大夫為上卿。
應劭曰：“侍禦史之率，故稱大夫。
”《茂陵傳》謂秩中二千石。
可以考見西漢前期禦史大夫之性質史料： 《高祖紀》十一年求賢诏：“禦史大夫昌下相國，相國下諸侯王……” 《周昌傳》高祖欲廢太子立戚姬子如意，禦史大夫周昌不奉诏：“臣期期不奉诏。
” 《漢舊儀》：“禦史、衛尉寺在宮中，禦史大夫寺司馬門内。
” 《薛宣傳》，谷永曰：“禦史大夫，内承本朝之風化，外佐丞相，總理天下。
” 《史記》褚補《三王世家》，元狩六年封王之制，诏書曰：“禦史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守諸侯相。
” 《居延漢簡》卷一：“□□（禦史）大夫廣明下丞相，承書從事下當用者，如诏書。
” 綜合所有史料看來，禦史大夫實為皇帝的秘書長，猶稍後之尚書令。
（參看《中國地方行政制度史》甲部） （2）三公制。
丞相制出自法家。
西漢中葉儒家漸得勢，好以古議今，改丞相制為三公制，亦儒家勝利之一端。
A.成帝末綏和元年——丞相、大司馬、大司空。
《朱博傳》何武奏稱：“古者民樸事約，國之輔佐必得賢聖，然猶則天三光，備三公官，各有分職。
今末俗之弊，政事繁多，宰相之材不能及古，而丞相獨兼三公之事，所以久廢而不治也。
宜建三公官，定卿大夫之任，分職授政，以考功效。
”于是上賜曲陽侯王根大司馬印綏，置官屬（本有大司馬，無印绶官屬，為内朝官）；以禦史大夫何武為大司空，封列侯，皆增秩與丞相相等，以備三公之官（可見之前無三公，皆托古也）。
B.哀帝建平二年恢複丞相獨相制。
朱博等議，以為漢家自有制度，自天子之号下至佐吏皆非承襲古制，而獨改三公，無益于治，故複舊制。
C.元壽二年——大司馬、大司徒、大司空。
D.光武帝建武二十七年，大司徒、大司空兩府皆去“大”字，又改大司馬為太尉（以王莽由大司馬篡位），三公并為宰相，而太尉為尊，并廢封侯之制。
E.獻帝建安十三年罷三公官，複置丞相、禦史大夫官，行丞相制，以便曹操專政。
（3）三公分職。
東漢三公分職： 《續百官志》注引《韓詩外傳》： 司馬主天，司空主土，司徒主人。
《續百官志》： 太尉公一人，掌四方兵事功課，歲盡即奏其殿最而行賞罰。
……凡國有大造大疑，則與司徒司空通而論之。
國有過事，則與二公通谏争之。
（注引《漢官目錄》：“太常、光祿、衛尉三卿，太尉所部。
”） 又： 司徒公一人，掌人民事，凡教民孝悌、遜順、謙儉、養生送死之事，則議其制，建其度，凡四方民事功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。
……凡國有大疑大事，與太尉同。
（注引《漢官目錄》：“太仆、廷尉、大鴻胪三卿，司徒所部。
”） 又： 司空公一人，掌水土事。
凡營城起邑浚溝洫、修墳防之事，則議其利，建其功。
凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。
……凡國有大造大疑，谏诤與太尉同。
（注引《漢官目